試論國家級風(fēng)景名勝景區(qū)管理與發(fā)展 - 行業(yè)經(jīng)濟(jì)

試論國家級風(fēng)景名勝景區(qū)管理與發(fā)展-行業(yè)經(jīng)濟(jì)隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的不斷開展、社會的不斷進(jìn)步和人民收入的不斷提高,旅游已經(jīng)成為群眾的主要休閑方式,并形成持續(xù)強(qiáng)勁增長的趨勢。旅游事業(yè)的繁榮促進(jìn)了國家和地方經(jīng)濟(jì)增長，同時(shí)也引起了人們對風(fēng)景名勝資源愛護(hù)的關(guān)注。開展風(fēng)景旅游的根底是搞好風(fēng)景名勝區(qū)的愛護(hù)、開發(fā)、建設(shè)、管理和有序利用。30多年來,風(fēng)景名勝資源的開發(fā)和利用,帶動了全國旅游業(yè)的開展,促進(jìn)了國家和地方的經(jīng)濟(jì)繁榮,但也存在不少問題。一是個(gè)別地方過于注重風(fēng)景名勝區(qū)的經(jīng)濟(jì)功能，片面強(qiáng)調(diào)旅游開發(fā)，收取高額門票；二是一些國家級風(fēng)景名勝盲目建設(shè)人工景點(diǎn)和各種旅游效勞設(shè)施改變了原有的自然和人文景觀，破壞了風(fēng)景名勝資源的整體性和真實(shí)性；三是有些國家級風(fēng)景名勝區(qū)，出讓或轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)，嚴(yán)重影響了風(fēng)景名勝區(qū)的公益性。

一．建立完善的景區(qū)愛護(hù)法律體系是風(fēng)景區(qū)事業(yè)得以健康開展的前提要素

從旅游資源愛護(hù)經(jīng)驗(yàn)較為成熟的美國管理國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來看，2008年，美國國家公園管理局(NationalParkService)負(fù)責(zé)管理388個(gè)杰出的、具有代表性的國家重要自然與歷史性旅游資源，包括國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)。美國國家公園管理局是美國國家公園體系的統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)。為了完成法律賦予國家公園管理局的使命——愛護(hù)自然和歷史資源，為當(dāng)代和后輩提供感受、教育和激發(fā)靈感的價(jià)值，國會撥款和自謀收入共同用來支持國家公園管理局的運(yùn)作和資源愛護(hù)。2008年國會撥款26.8億美元給國家公園管理局，而國家公園管理局的自謀收入只有2.44億美元。1994-2008年，國家公園管理局每年的自謀收入不及當(dāng)年國會撥款的1/10。從另外一個(gè)角度考慮，如果沒有國會的撥款，而要維持現(xiàn)有的愛護(hù)和運(yùn)營水平不變，國家公園體系的門票至少要漲10倍。

美國國家公園體系的管理受許多法律約束，示例信息自由法案、聯(lián)邦咨詢委員會法案、國家環(huán)境政策法案、聯(lián)邦瀕危物種法案、空氣清潔法案、聯(lián)邦水污染控制法案、國家歷史愛護(hù)法案、原始區(qū)域法案等。同時(shí)，美國有大量專門針對國家公園體系的國會立法。對國家重要自然與歷史性旅游資源愛護(hù)和開發(fā)有明確的法律依據(jù)，清除了一般性法律規(guī)定的含糊、不同個(gè)體對同一法律規(guī)定理解不同而曲解的情況。立法的詳細(xì)程度已經(jīng)到了可具體操作層次，使有效愛護(hù)和利用國家重要自然與歷史性旅游資源有了“物質(zhì)根底〞。

國家立法這在我國是當(dāng)務(wù)之急，關(guān)系到我國國家重要風(fēng)景名勝資源的可持續(xù)開展。其他一切制度建設(shè)、宣傳教育都應(yīng)建立在完備、可行的法律根底之上。借鑒美國對國家重要自然與歷史性旅游資源的管理經(jīng)驗(yàn)，加快理順我國國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)的管理體制。倡議加強(qiáng)對國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)愛護(hù)和管理的立法，以立法的方式保證資金來源，并在適宜的機(jī)會建立管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理這些重要的資源。

國務(wù)院2008年9月19日公布、2008年12月1日實(shí)施的?風(fēng)景名勝區(qū)條例》在于全面推進(jìn)依法實(shí)施風(fēng)景名勝區(qū)管理工作，把風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)事業(yè)納入法制化管理的軌道。做好風(fēng)景名勝區(qū)工作，就要按照?風(fēng)景名勝區(qū)條例》提出的“科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)一管理、嚴(yán)格愛護(hù)、永續(xù)利用〞的方針，抓緊探索管理機(jī)制的創(chuàng)新，堅(jiān)持依法行政、強(qiáng)化依法治理，實(shí)現(xiàn)依法愛護(hù)。但在國家立法方面我國的立法還未建立起來，或者已經(jīng)建立起來，但是立法不夠詳細(xì)。有些立法沒有明確授權(quán)和責(zé)任歸屬，對可行性考慮不夠，示例我國對國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)的資金來源未作明確的立法規(guī)定，也未立法確立排他性的管理授權(quán)，沒有立法規(guī)定特許權(quán)的出讓原那么，也沒有立法確立管理績效評定和管理信息的頒布。不足這些應(yīng)該立法確立的重大原那么，使我國國家重要風(fēng)景名勝資源的管理呈現(xiàn)政府管變成官員管，管委會管變成幾個(gè)人甚至一個(gè)人管，信息不對稱問題嚴(yán)重，監(jiān)督本錢極高。由于立法不完善，造成無法可依、有法不依現(xiàn)象普遍，不利于國家重要風(fēng)景名勝資源的愛護(hù)。

盡管風(fēng)景名勝資源具有國家意義上的重要性，但是我國仍停留在地方立法階段，其立法權(quán)威性、法律效力大打折扣。地方立法能力有限，立法經(jīng)驗(yàn)缺乏，尤其是新問題往往爭議較大而立法停滯不前。地方政策指派一旦發(fā)生錯(cuò)誤，其損失不可估量，因此，對這些重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)要針對個(gè)體進(jìn)行詳細(xì)的國家立法。

二．通過立法等伎倆確保資金來源是風(fēng)景區(qū)持續(xù)開展的必要保障

對于國家重要風(fēng)景名勝資源，應(yīng)以國家愛護(hù)投入為主，如果其他資金占主體地位，很可能帶有附加條件，使愛護(hù)的目的難以實(shí)現(xiàn)。世界上許多開展中國家也確立了國家公園國家公營制度，以利于愛護(hù)和利用。我國完全有能力撥出資金來愛護(hù)國家重要風(fēng)景名勝資源，供當(dāng)代和后輩永續(xù)愛護(hù)性利用，問題的關(guān)鍵在于立

法確立國家重要風(fēng)景名勝資源愛護(hù)和管理資金的來源，美國國家重要自然與歷史性旅游資源的管理撥款就是由多個(gè)不同的法案確立。美國國家公園體系的管理實(shí)踐證明，靠國家公園自謀收入來解決愛護(hù)和開發(fā)的投入可能性較《Ｈ綣抑匾緹懊ぷ試窗此絞諧⌒棖筧范牌奔鄹瘢蠐形テ瀋緇峁嫘緣淖謚跡懦說褪杖肴巳憾怨抑匾緹懊《/div>資源的使用。因此，國家重要風(fēng)景名勝資源必須堅(jiān)持立法確定用于愛護(hù)和運(yùn)營的國家撥款，同時(shí)也必須立法確立資金使用程序和績效評定辦法，沒有有效的資金使用規(guī)定和績效評定辦法，用于愛護(hù)用途的撥款同樣難以實(shí)現(xiàn)愛護(hù)的目的。

三．建立統(tǒng)一、完善的管理機(jī)構(gòu)是風(fēng)景區(qū)有效管理的必要措施

建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)是世界各國管理國家重要自然與歷史性旅游資源普遍使用的方式。示例澳大利亞的6個(gè)國家公園由環(huán)境與遺產(chǎn)部管理，新西蘭包括國家公園在內(nèi)的自然與歷史遺產(chǎn)由愛護(hù)部負(fù)責(zé)管理，韓國的國家公園由國家公園管理局負(fù)責(zé)管理，國家公園管理局隸屬韓國環(huán)境部。

目前，我國國家重要風(fēng)景名勝資源沒有統(tǒng)一的具有排他性管理權(quán)的管理機(jī)構(gòu)，225處國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)由建設(shè)部城建司下屬風(fēng)景名勝區(qū)管理辦公室管理，管理權(quán)力主要在地方政府。國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)常由多個(gè)機(jī)構(gòu)管理，而且職能有重疊區(qū)域，政出多門。比方，九寨溝既是國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)，受國家風(fēng)景名勝區(qū)的法律規(guī)定約束和建設(shè)部的行政領(lǐng)導(dǎo)，又是國家級自然愛護(hù)區(qū)，受國家級自然愛護(hù)區(qū)的有關(guān)法律規(guī)定約束和國家林業(yè)部的行政領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)，由九寨溝風(fēng)景名勝區(qū)管理局和當(dāng)?shù)乇姸嗥笫聵I(yè)單位共同發(fā)起成立股份公司。景區(qū)的管理又要與股份公司的利益協(xié)調(diào)。其實(shí)一個(gè)景區(qū)有多個(gè)頭銜的情況在美國也很多，示例冰河國家公園(GlacierNationalPark)既是國家公園，又是國際和平公園，生物圈愛護(hù)區(qū)和世界遺產(chǎn)地。盡管如此，國家公園管理局對它仍具有排他性的管理權(quán)。倡議我國設(shè)立管理機(jī)構(gòu)，對國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一管理，并通過立法給予排他性的管理權(quán)。在立法上確立管理機(jī)構(gòu)的同時(shí)，必須明確規(guī)定管理機(jī)構(gòu)的管理使命以及對其管理的責(zé)任人。

四．處理好有效愛護(hù)和合理開發(fā)利用之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)開展是風(fēng)景區(qū)有效愛護(hù)的必要條件

風(fēng)景名勝區(qū)管理必須把對風(fēng)景名勝資源的有效愛護(hù)放在各項(xiàng)工作的首位。風(fēng)景名勝資源的愛護(hù)是合理開發(fā)風(fēng)景名勝區(qū)的前提，做好風(fēng)景名勝區(qū)工作，核心是加強(qiáng)對風(fēng)景名勝資源的愛護(hù)。風(fēng)景名勝區(qū)是具有欣賞、文化或科學(xué)價(jià)值的自然和人文景觀，設(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)的目的在于對風(fēng)景名勝資源的合理利用，發(fā)揮風(fēng)景名勝區(qū)能夠供人們旅游觀光，進(jìn)行科學(xué)、文化活動的功能。因此，有效愛護(hù)風(fēng)景名勝區(qū)，并不是絕對禁止對風(fēng)景名勝區(qū)的開發(fā)利用活動，而是要處理好人與自然的協(xié)調(diào)開展關(guān)系，在愛護(hù)的根底上合理利用風(fēng)景名勝資源，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)開展。

風(fēng)景名勝區(qū)是國家基于其欣賞、文化和科學(xué)價(jià)值劃定的具有特殊意義的區(qū)域，但是風(fēng)景名勝區(qū)不是與周邊的城市、鄉(xiāng)村割裂開來的，而是與地方經(jīng)濟(jì)社會的開展密切相關(guān)的。風(fēng)景名勝區(qū)是當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)生活的環(huán)境和載體，為當(dāng)?shù)卮蟊娞峁┝斯伯a(chǎn)生活資料，是人們獲得特質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神享受的來源。隨著我國經(jīng)濟(jì)快速開展、人民生活水平提高和改革開放不斷深化，人民大眾物質(zhì)文化享受也進(jìn)入了新的需求階段。在風(fēng)景名勝區(qū)合理開展旅游觀光等相關(guān)行業(yè)，不僅可以提高經(jīng)濟(jì)效益，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，而且有利于解決當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)問題，推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。風(fēng)景名勝區(qū)帶來的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、公益效益會越來越明顯。

風(fēng)景名勝區(qū)的開發(fā)利用與風(fēng)景名勝資源愛護(hù)的相輔相成，互為依托的關(guān)系。只有嚴(yán)格愛護(hù)風(fēng)景名勝資源，遏制破壞風(fēng)景名勝資源的活動，才能使風(fēng)景名勝資源不會被開采枯竭，才能夠循環(huán)利用，為風(fēng)景名勝區(qū)的開發(fā)利用提供不斷的物質(zhì)載體和對象。對風(fēng)景名勝區(qū)的合理開發(fā)利用，可以增強(qiáng)風(fēng)景名勝區(qū)同其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)文化聯(lián)系，提高地區(qū)出名度，提高當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)開展水平和科學(xué)文化水平，改變經(jīng)濟(jì)增長方式，推動當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)，提高人民大眾生活水平，減輕社會經(jīng)濟(jì)開展對風(fēng)景名勝區(qū)生態(tài)環(huán)境的壓力。另外，對風(fēng)景名勝區(qū)合理開發(fā)利用能夠?yàn)橛行圩o(hù)風(fēng)景名勝資源提供資金保證和技術(shù)支持，促進(jìn)風(fēng)景名勝區(qū)的良性循環(huán)。

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