現(xiàn)代行政法制的發(fā)展趨勢(shì)一

-z.現(xiàn)代行政法制的開展趨勢(shì)一引言改革開放以來，我們黨和國(guó)家不斷總結(jié)治國(guó)的經(jīng)歷教訓(xùn)，高度重視**政治建立。二十多年的法制建立，碩果累累，尤其是行政法制建立更是取得了令人矚目的成就，這不僅表現(xiàn)為立法機(jī)關(guān)及時(shí)制訂治安、工商、稅務(wù)、金融、教育、衛(wèi)生、環(huán)保等部門行政法，使得部門行政法體系日漸完善;還表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平也有了較大程度的提高，根本上能做到文明執(zhí)法、依法行政;更表現(xiàn)為成功地制定、實(shí)施了一系列根本的行政法律，例如，?行政訴訟法?(1989)的出臺(tái)，改變了傳統(tǒng)行政法重視行政權(quán)、輕視公的不恰當(dāng)作法，既有助于保護(hù)公民、法人與其他組織的合法權(quán)益，又有助于維護(hù)、監(jiān)視行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，在中國(guó)行政法制建立中具有里程碑意義。在?行政訴訟法?的促動(dòng)下，最近10多年相繼制定了?行政復(fù)議條例?(1990)、?國(guó)家賠償法?(1994)、?行政處分法?(1996)、?行政復(fù)議法?(1999)、?立法法?(2000)等重要法律、法規(guī)，根本上保證了行政立法、行政執(zhí)法、行政救濟(jì)與司法審查的有法可依。特別是在入世前后，我國(guó)有關(guān)機(jī)關(guān)依據(jù)我國(guó)憲法、法律和WTO法律及我所作的承諾，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的法律、法規(guī)、規(guī)章和司法解釋進(jìn)展大清理，及時(shí)進(jìn)展立、改、廢，這樣既保證了我國(guó)法制的統(tǒng)一性，又使我國(guó)的法律體系更鮮明地表達(dá)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。此外，?行政許可法?、?行政強(qiáng)制法?等一批重要的行政法律的制定工作也被提上了立法議程，這些即將出臺(tái)的行政法律，必將進(jìn)一步豐富我國(guó)的行政法制體系，推動(dòng)我國(guó)的行政法制建立。歷史經(jīng)歷說明，一國(guó)行政法制建立，既不能與其法律傳統(tǒng)一刀兩斷，更不能脫離現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等社會(huì)構(gòu)造，行政法制建立只有通過對(duì)傳統(tǒng)行政法律文化的創(chuàng)造性改造，不斷地完善行政法律制度、改善行政執(zhí)法水平、健全司法審查制度，才能及時(shí)地回應(yīng)行政法制建立的現(xiàn)實(shí)需要。由于行政法制建立所依賴的政治、經(jīng)濟(jì)、文化條件的演變具有歷史連續(xù)性，因此，我們就有可能通過解釋行政法制建立的歷史、描述分析行政法制建立的現(xiàn)狀，比擬理性地預(yù)測(cè)行政法制的開展趨勢(shì)。概而言之，影響我國(guó)行政法制開展的主要?jiǎng)右虬ㄎ鍌€(gè)方面：第一、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的開展。這是現(xiàn)代行政法制開展的最根本動(dòng)因。從世界范圍看，近幾十年來，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)覆蓋了全球的絕大局部經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅猛開展，正逐步改變著各國(guó)的政治和社會(huì)構(gòu)造。就中國(guó)而言，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和開展，加上政府的主導(dǎo)作用，對(duì)原有的政治體制和行政法律制度體系產(chǎn)生了較大沖擊，直接推動(dòng)著現(xiàn)代行政法制的開展。第二、**政治建立。**政治是平等、權(quán)利等價(jià)值觀念在制度層面上的反映。**政治的開展程度，直接決定著與其聯(lián)系密切的行政法制的開展水平。改革開放以來，我國(guó)**政治建立成就斐然，這就為行政法制建立的“更上一層樓〞準(zhǔn)備了根底。第三、法治理念確實(shí)立。法制建立與法治理念密不可分，現(xiàn)代行政法制建立，必然要有法治理念引導(dǎo);而依法治國(guó)方略的提出以及建立社會(huì)主義法治國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)確實(shí)立，就使得“走向法治政府〞之勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)。第四、信息化、網(wǎng)絡(luò)化與全球化。近年來，信息產(chǎn)業(yè)突飛猛進(jìn)，信息化和網(wǎng)絡(luò)化程度的提高，對(duì)行政法制建立不斷提出新挑戰(zhàn)。網(wǎng)絡(luò)化的一個(gè)重要特點(diǎn)是信息的公開化和迅速傳播，它不僅促動(dòng)了行政管理觀念與行政管理方式的變革，而且還拓寬了監(jiān)視行政渠道。經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程不可防止地推動(dòng)著行政法制朝著現(xiàn)代化方向開展。我國(guó)參加WTO，在法制統(tǒng)一、透明、非歧視，正當(dāng)法律程序，司法審查的范圍和標(biāo)準(zhǔn)等諸多方面，直接推動(dòng)著具體行政法律標(biāo)準(zhǔn)的立改廢。因此，在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易領(lǐng)域，國(guó)際共同法律規(guī)則的形成是我國(guó)現(xiàn)代行政法制開展趨勢(shì)的重要?jiǎng)右蛑弧５谖?，行政法學(xué)理論研究的深化。如果說，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，**政治，信息化、網(wǎng)絡(luò)化與全球化等諸要素是決定行政法制現(xiàn)代化開展趨勢(shì)的“硬件〞，則，行政法學(xué)理論則是影響行政法制現(xiàn)代化的“軟件〞。行政法制史與行政法學(xué)史之間的密切聯(lián)系說明：行政法制建立不可防止地要受到行政法學(xué)理論的深刻影響-就像行政法學(xué)研究無法離開行政法制實(shí)踐一樣。就此而言，行政法學(xué)理論研究-尤其是根底理論研究，包括吸收相關(guān)學(xué)科的優(yōu)良成果，也是促成行政法制現(xiàn)代化的重要?jiǎng)右蛑弧Ｊ芤陨现T多因素的綜合作用，在理論與“三個(gè)代表〞理論的指導(dǎo)下，我認(rèn)為，我國(guó)行政法制建立已經(jīng)表現(xiàn)出以下八個(gè)開展趨勢(shì)：行政法制觀念進(jìn)一步更新、行政法價(jià)值取向更趨合理、行政法權(quán)利(力)構(gòu)造趨向平衡、行政程序價(jià)值日益重視與法典化、行政法機(jī)制更加完善、行政管理方式趨于多樣化、權(quán)利救濟(jì)趨于多元化與有效性、行政法制方法更加豐富。一、行政法制觀念的進(jìn)一步更新行政法制觀念與行政法律制度之間具有較強(qiáng)的互動(dòng)性。盡管一個(gè)社會(huì)的行政法制觀點(diǎn)具有相對(duì)的穩(wěn)定性，但它不可能一成不變，當(dāng)行政法制觀念改變了，具體的行政法律制度也將由于失卻社會(huì)正當(dāng)性而遲早被新制度所取代。在我看來，我國(guó)行政法制觀念的進(jìn)一步更新主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：1、法治觀念改革開放以來、特別是最近十年，我國(guó)發(fā)生了兩種根本性的觀念轉(zhuǎn)變，一是從方案經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“經(jīng)濟(jì)觀念〞的轉(zhuǎn)變，二是從人治到法治“治國(guó)觀念〞的轉(zhuǎn)變，正是這兩種根本性的觀念轉(zhuǎn)變，使得國(guó)家與社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化。毫無疑問，這兩種深入人心的觀念轉(zhuǎn)變必將在新世紀(jì)里對(duì)我國(guó)的行政法制建立產(chǎn)生更大的影響。同志曾在十五大報(bào)告中對(duì)依法治國(guó)的內(nèi)涵作了準(zhǔn)確的詮釋，即“廣闊人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)展。逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義**的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。〞實(shí)施依法治國(guó)方略，對(duì)于政府與普通老百姓而言，都是一件新事物，這就必然需要進(jìn)展一系列的行政法制觀念更新：對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員而言，應(yīng)該樹立行政法治觀念，依法辦事，并在推行法治活動(dòng)中發(fā)揚(yáng)主導(dǎo)和表率作用;對(duì)于公民、法人與其他組織而言，一要強(qiáng)化守法意識(shí)，不做**的事，二要樹立參與意識(shí)，積極依法參與立法、執(zhí)法，三要具有權(quán)利意識(shí)，通過相關(guān)的行政程序，行政復(fù)議與行政訴訟等法定救濟(jì)途徑維護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)益。只有政府工作人員與老百姓進(jìn)一步轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念、樹立法治觀念，真誠(chéng)合作、共同推進(jìn)展政法制建立，行政法治與依法治國(guó)才有可能全面實(shí)現(xiàn)。需要指出的是，現(xiàn)代行政法治不僅要追求形式法治，重視行政法律標(biāo)準(zhǔn)的地位和作用，而且還要關(guān)注實(shí)質(zhì)法治，以確保行政法律標(biāo)準(zhǔn)的正當(dāng)性，符合現(xiàn)代社會(huì)的價(jià)值觀念、順應(yīng)歷史開展的潮流、符合人民群眾的根本利益。也就是說，現(xiàn)代行政法治應(yīng)當(dāng)是“法律至上〞與“法律正當(dāng)〞的有機(jī)統(tǒng)一，以實(shí)現(xiàn)亞里士多德所謂的“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律〞的法治狀態(tài)。2、平等觀念行政法曾經(jīng)被視為一種不平等的法。這種觀念在傳統(tǒng)行政法制建立中占據(jù)主導(dǎo)地位。隨著世界各國(guó)**政治建立的開展，這種觀念受到越來越多的挑戰(zhàn)。我國(guó)憲法規(guī)定：“法律面前人人平等〞。我認(rèn)為，憲法中的“人〞，不僅指自然人，還應(yīng)當(dāng)包括經(jīng)濟(jì)主體和行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)和相對(duì)方同樣應(yīng)當(dāng)遵循平等原則。傳統(tǒng)行政法學(xué)認(rèn)為，在行政領(lǐng)域的法律關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)處于管理者的地位，公民處于被管理者的地位，兩者關(guān)系不可能平等。我們認(rèn)為，這是對(duì)行政領(lǐng)域法律關(guān)系的一種誤解。盡管從強(qiáng)制性的行政實(shí)體法律關(guān)系上看，行政機(jī)關(guān)居于管理者地位、處于優(yōu)勢(shì)，公民居于被管理者地位、處于弱勢(shì);但這只能說明行政機(jī)關(guān)與公民在強(qiáng)制性的實(shí)體權(quán)利義務(wù)關(guān)系中，雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系的不對(duì)等，并非意味著雙方在整體法律地位上的不平等;因?yàn)?，一則，在行政程序法律關(guān)系中，公民可以運(yùn)用行政程序權(quán)利制約行政權(quán)-例如行政處分法規(guī)定的聽證程序、公民陳述和申辯的程序等都旨在制約行政權(quán)濫用;另則，在行政訴訟法律關(guān)系中，由于被告承當(dāng)證明被訴行政行為合法的舉證責(zé)任，因此，較公民而言，行政機(jī)關(guān)處于不利的地位。在非強(qiáng)制性的關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)還可能要為自己設(shè)定義務(wù)，行政相對(duì)方可能從中獲得相應(yīng)的權(quán)益，這也是現(xiàn)代行政法制的一個(gè)特點(diǎn)。正因?yàn)槿绱?，我們認(rèn)為，與民事法律關(guān)系不同的是，行政法關(guān)系是由假設(shè)干個(gè)不對(duì)等的法律關(guān)系構(gòu)成的，通過這些倒置的不對(duì)等關(guān)系構(gòu)成行政主體與行政相對(duì)方法律地位的總體平等。3、平衡觀念究其根本而言，行政法的核心矛盾是行政權(quán)與相對(duì)方權(quán)利之間的“關(guān)系〞問題，對(duì)于這種關(guān)系的不同理解與不同答復(fù)，形成不同的行政法理論根底模式以及不同的行政法制模式，我們將這些理論模式概括成為“管理論〞、“控權(quán)論〞與“平衡論〞;將與之對(duì)應(yīng)的行政法制模式概括為“管理法〞、“控權(quán)法〞與“平衡法〞。我國(guó)改革開放之前的方案經(jīng)濟(jì)體制下，人們一般將行政法看作政府進(jìn)展行政管理的工具，不太重視保障相對(duì)方的權(quán)利而僅強(qiáng)調(diào)其必須履行的義務(wù)，我們稱此種行政法觀念為“管理論〞，它實(shí)際上是一種義務(wù)本位的行政法制觀念，并且，義務(wù)主體僅僅是行政相對(duì)方，而不包括行政機(jī)關(guān)。顯然，這種行政法觀念顯然不符合現(xiàn)代**與法制的開展潮流。改革開放以后，由于商品經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的開展，人們?cè)絹碓街匾?*法制建立，有些人又深受英美行政法傳統(tǒng)理論的影響，主*行政法旨在保護(hù)公利、控制行政權(quán)，我們稱之為“控權(quán)論〞。盡管這種行政法觀念強(qiáng)調(diào)遏制行政權(quán)的濫用以保障相對(duì)方權(quán)利，具有一定的積極意義，但是，由于它無視了行政法也具有制約相對(duì)方濫用權(quán)利與鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)積極行政的功能，而與我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌與社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期對(duì)于精干、高效行政的要求難以謀合。因此，我們認(rèn)為，無論是“管理論〞、“管理法〞還是“控權(quán)論〞、“控權(quán)法〞，盡管它們之間存在著“權(quán)力本位〞與“權(quán)利本位〞上的根本區(qū)別，但是，它們有一點(diǎn)非常相似-在設(shè)計(jì)與構(gòu)建行政法制時(shí)都采用“主體〞視角，都是以行政權(quán)為核心來構(gòu)建整個(gè)行政法律制度體系，從而出現(xiàn)行政法的“一邊倒〞現(xiàn)象：要么倒向片面地保護(hù)行政權(quán)、要么倒向片面地控制行政權(quán)。鑒于“主體〞視角與“以行政權(quán)為核心〞的傳統(tǒng)行政法制模式所存在的弊端，我們嘗試轉(zhuǎn)換傳統(tǒng)的研究*式，嘗試從“關(guān)系〞視角研究行政法，并比擬不同研究*式所構(gòu)建的理論體系之間的異同。在我們看來，現(xiàn)代行政法應(yīng)當(dāng)在維護(hù)、監(jiān)視行政主體依法行政與保護(hù)公民、法人、其他組織的合法權(quán)益之間，謀求一種平衡-一種通過對(duì)行政主體與行政相對(duì)方的有效鼓勵(lì)和制約、實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與相對(duì)方權(quán)利的構(gòu)造性均衡，以兼顧公共利益和個(gè)人利益，確保社會(huì)的持續(xù)、穩(wěn)定開展。不言而喻，現(xiàn)代行政法的“平衡論〞表達(dá)出一種權(quán)利義務(wù)并重、公益私益兼顧的行政法觀念，它不僅與現(xiàn)代行政法制的開展方向相一致，而且與我國(guó)傳統(tǒng)法律文化所推崇的和合、中庸、兼容精神相通。二、行政法價(jià)值取向更加合理行政法價(jià)值取向與行政法制模式息息相關(guān)。行政法價(jià)值取向的合理性具有歷史性與地域性，不存在絕對(duì)的合理性。我們認(rèn)為，現(xiàn)代行政法價(jià)值取向中的秩序、公平與自由之間的關(guān)系會(huì)日益趨向和諧、合理，這是現(xiàn)代行政法制開展的一個(gè)根本趨勢(shì)。1、秩序秩序意指在自然進(jìn)程和社會(huì)進(jìn)程中都存在著*種程度的一致性、連續(xù)性和確定性[9].秩序的價(jià)值主要在于保證行為的可預(yù)期性。行政法律秩序既要求行政領(lǐng)域內(nèi)的公民、法人與其他組織的行為具有可預(yù)期性，也要求行政機(jī)關(guān)及其工作人員的執(zhí)法行為具有可預(yù)期性，對(duì)任何一方的偏廢，都會(huì)對(duì)行政法律關(guān)系確實(shí)定性與合理性產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，雖然傳統(tǒng)行政法也強(qiáng)調(diào)維護(hù)行政法律秩序，但是，“管理法〞與“控權(quán)法〞往往只強(qiáng)調(diào)*一方行為的可預(yù)期性，而無視了另一方。有鑒于此，現(xiàn)代行政法所追求的行政法律秩序，應(yīng)對(duì)行政主體與行政相對(duì)方雙方的行為都進(jìn)展必要標(biāo)準(zhǔn)，從而保證雙方行為的可預(yù)期性。較傳統(tǒng)行政法而言，現(xiàn)代行政法所要維護(hù)的行政法律秩序的范圍漸次擴(kuò)*。這種秩序，不僅包括傳統(tǒng)的國(guó)家行政管理秩序，還包括其他公共行政管理秩序;不僅要調(diào)整人與人之間形成的社會(huì)關(guān)系，還要協(xié)調(diào)人與自然之間的關(guān)系以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性開展;不僅包括傳統(tǒng)的“有形世界〞內(nèi)的行政法律秩序，還包括電子空間這種“虛擬世界〞內(nèi)的行政秩序，等等。2、公平與效率行政法內(nèi)的公平，其核心內(nèi)容是指公民、法人與其他組織受到平等對(duì)待。公平之所以成為現(xiàn)代行政法的重要價(jià)值之一，主要在于公平往往是與競(jìng)爭(zhēng)時(shí)機(jī)均等連在一起的，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)離不開公平競(jìng)爭(zhēng)，這就決定了現(xiàn)代行政法必然要具有維護(hù)公平的法律價(jià)值;而且，由于行政法所確認(rèn)的權(quán)利義務(wù)構(gòu)造在實(shí)質(zhì)上就是對(duì)社會(huì)資源進(jìn)展配置、對(duì)社會(huì)利益進(jìn)展分配與再分配，因此，行政法是否有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，就成為一個(gè)敏感而重要的問題。我們認(rèn)為，行政法的公平價(jià)值，既是指執(zhí)法公正與司法公正，更是指立法過程中的平等對(duì)待;既指同代人之間的時(shí)機(jī)均等與分配公平，還要兼顧隔代的資源配置公平，不能對(duì)后代的資源提前透支使用。談公平無法回避效率問題。行政法不僅要解決公平問題，還得妥善處理公平與效率之間的關(guān)系。如果說公平所要解決的是一個(gè)如何合理地分配蛋糕的問題，則效率就是一個(gè)如何把蛋糕做大的問題。我們認(rèn)為，行政法內(nèi)的公平與效率關(guān)系非常復(fù)雜，不能一概而論，具體而言：在內(nèi)部行政行為中，應(yīng)是效率優(yōu)先、兼顧公平;在抽象行政行為中應(yīng)是公平優(yōu)先、兼顧效率;在強(qiáng)制性行政行為中，應(yīng)是效率優(yōu)先、兼顧公平;在非強(qiáng)制性行政行為中，應(yīng)是公平優(yōu)先、兼顧效率。3、自由自由是現(xiàn)代行政法的重要價(jià)值。當(dāng)然，這種“自由〞是指公民的自由，而非行政機(jī)關(guān)的自由;是指行政法范圍內(nèi)的自由，而非沒有邊際、為所欲為的自由。也就是說，行政法的自由價(jià)值是指公民、法人與其他組織不受任何組織與個(gè)人-當(dāng)然也包括行政機(jī)關(guān)-的非法干預(yù)，能夠在法定范圍內(nèi)自主決策、自由行動(dòng)。自由的價(jià)值之所以在現(xiàn)代行政法中越來越被重視，主要是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與**政治進(jìn)一步開展的需要，因?yàn)?，?jīng)濟(jì)自由與政治**從來都是形影不離的，這就要求現(xiàn)代行政法不僅要將行政相對(duì)方從傳統(tǒng)行政法的束縛中解放出來，做一個(gè)能夠自主決策的主體;而且，還要求行政機(jī)關(guān)能夠積極行政，充分保障公民自由的全面實(shí)現(xiàn)。行政法的自由價(jià)值表現(xiàn)為一個(gè)不斷開展的過程。在自由資本主義時(shí)期，奉行“權(quán)利本位主義〞，個(gè)人利益至上，行政法上的公民自由與“自由放任〞的經(jīng)濟(jì)政策綁在一起。實(shí)踐說明，自由放任經(jīng)常會(huì)引起經(jīng)濟(jì)波動(dòng)與社會(huì)無序，現(xiàn)代還堅(jiān)持這種自由觀的，已日趨減少。我們認(rèn)為，我國(guó)在現(xiàn)代行政法制建立過程中，要注意處理好個(gè)人自由和法律責(zé)任、個(gè)人自由與社會(huì)責(zé)任、個(gè)人利益與公共利益、自由競(jìng)爭(zhēng)與經(jīng)濟(jì)秩序之間的關(guān)系，既不能片面強(qiáng)調(diào)公共利益而過分限制個(gè)人自由、束縛個(gè)人開展、制約自由競(jìng)爭(zhēng)，也不能置公共利益于不顧，片面追求個(gè)人的自由自在、浪費(fèi)社會(huì)資源、破壞社會(huì)秩序。三、行政法權(quán)利(力)構(gòu)造趨向平衡如何調(diào)整公利與行政權(quán)力之間的關(guān)系，這是行政法制建立的主要內(nèi)容。我們認(rèn)為，在現(xiàn)代社會(huì)，從總體上看，行政法主體的法律地位應(yīng)趨于平等，行政主體的行政權(quán)與相對(duì)方權(quán)利應(yīng)該趨于平衡，雙方的利益呈現(xiàn)均衡化。行政法的這種權(quán)利(力)構(gòu)造性的變化，順應(yīng)了現(xiàn)代**政治與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀需要，也符合憲法要求，它是現(xiàn)代行政法制的重要開展趨勢(shì)之一。在行政法制實(shí)踐中，行政法權(quán)利(力)構(gòu)造的失衡普遍存在，失衡形態(tài)可大致地分為兩類：一類失衡是行政權(quán)過于集中和強(qiáng)大，對(duì)私人事務(wù)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)領(lǐng)域控制得過多過死，導(dǎo)致社會(huì)缺乏生機(jī)活力，并誘致行政權(quán)濫用和行政尋租，不利于保障公利;另一類失衡是行政權(quán)過于分散或弱小，該管理的領(lǐng)域得不到有效管理，存在著權(quán)力空白或者權(quán)力不到位現(xiàn)象，從而出現(xiàn)權(quán)利濫用問題，社會(huì)無序甚至混亂，背離了行政法的秩序價(jià)值。顯然，這兩種行政法失衡都不利于行政法公平與效率價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有必要加以調(diào)整。改革開放前，我國(guó)在城市通過單位體制、在農(nóng)村通過人民公社體制對(duì)社會(huì)行使非常強(qiáng)大和集中的控制權(quán)，政府統(tǒng)攬一切，干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，個(gè)人與社會(huì)則喪失了獨(dú)立性和自主性。在立法上，一方面，當(dāng)時(shí)眾多的行政法規(guī)和規(guī)章將行政職權(quán)規(guī)定得非常廣泛，法律標(biāo)準(zhǔn)模糊，留下很大的任意解釋空間，容易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)隨意擴(kuò)大權(quán)力范圍;另一方面，對(duì)公利或者不加規(guī)定，或者作簡(jiǎn)單規(guī)定，且缺乏實(shí)現(xiàn)這些權(quán)利的程序規(guī)定以及在這些權(quán)利受到侵犯時(shí)予以救濟(jì)的規(guī)定。實(shí)踐證明，這種權(quán)利構(gòu)造的嚴(yán)重失衡既是經(jīng)濟(jì)開展與社會(huì)進(jìn)步缺乏活力的原因，也是**政治開展不充分的結(jié)果。改革開放后，尤其是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式的提出，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立和開展相適應(yīng)，我國(guó)的政府職能發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變，權(quán)利(力)構(gòu)造得到逐步調(diào)整，日益重視公利在行政法律標(biāo)準(zhǔn)體系中的地位。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，公利性標(biāo)準(zhǔn)在法律標(biāo)準(zhǔn)體系中逐步增加，正在改變重權(quán)力輕權(quán)利、重實(shí)體輕程序狀況。第二，調(diào)整非