如何破解城鄉(xiāng)一體化建設(shè)過程中面臨的困境

PAGEPAGE如何破解城鄉(xiāng)一體化建設(shè)過程中面臨的困境摘要：當(dāng)前，我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制尚未打?}，城鄉(xiāng)差距日益加大。在此背景下，北京在城市建設(shè)發(fā)展中出現(xiàn)了一定?{度的城鄉(xiāng)二元化的現(xiàn)象，如中心城的進(jìn)一步集聚和遠(yuǎn)郊農(nóng)村空心化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)失控和用地使用效率低下等問題，同時(shí)村莊建設(shè)非農(nóng)化及其建設(shè)對(duì)于城市空間形態(tài)、土地使用功能結(jié)構(gòu)與布局等產(chǎn)生的影響也越來越不可忽視。實(shí)施城鄉(xiāng)一體化將是當(dāng)前實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的客觀要求，也是健康推進(jìn)城市化進(jìn)?{中需要面臨的重大課題。在過去的幾年里，北京在推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中進(jìn)行了大量的建設(shè)實(shí)踐，也取得了一定的成效，但我們?nèi)匀挥斜匾獙?duì)已有的實(shí)踐進(jìn)行重新審視。本論文脫離了單純的物質(zhì)空間規(guī)劃探討而轉(zhuǎn)向到對(duì)影響物質(zhì)空間規(guī)劃的政策層面和反映規(guī)劃成效的實(shí)施層面的關(guān)注，并具體結(jié)合北京的相關(guān)實(shí)踐，在城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)，系統(tǒng)地對(duì)當(dāng)前北京城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐案例及其存在的問題進(jìn)行了論述和歸納總結(jié)，提出了當(dāng)前城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中面臨的問題和對(duì)策建議，力求對(duì)現(xiàn)實(shí)背景下的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)實(shí)踐有一個(gè)客觀地認(rèn)識(shí)，以期在新形勢(shì)下能夠促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加快形成符合北京城市空間戰(zhàn)略發(fā)展方向的城鄉(xiāng)一體化空間新格局。20紀(jì)50年以國(guó)實(shí)了戶制為礎(chǔ)括地業(yè)會(huì)保等在內(nèi)的系制，不存在經(jīng)領(lǐng)，且映在述系體下多個(gè)面形成了國(guó)有城二結(jié)構(gòu)系①?gòu)某嵌恼饔澄医?jīng)社會(huì)諸多領(lǐng)，城建和展中同出了鄉(xiāng)裂的元現(xiàn)。城鄉(xiāng)體是既城發(fā)展式重認(rèn)鄉(xiāng)協(xié)發(fā)提了種的方和判定過的里北在動(dòng)鄉(xiāng)化進(jìn)中行大的設(shè)實(shí)也了一的我然有要已的踐行重審如京城鄉(xiāng)體的實(shí)施方和施結(jié)有有達(dá)預(yù)的過程存什樣問何功不足之是們正視問這于城鄉(xiāng)體進(jìn)步康序發(fā)也起到重要用。1當(dāng)前北京城鄉(xiāng)二元化的建設(shè)背景1.1中心城的進(jìn)一步集聚和遠(yuǎn)郊農(nóng)村空心化北京心的一集和遠(yuǎn)農(nóng)空化當(dāng)北京鄉(xiāng)設(shè)臨一重要。北京規(guī)施估①的有關(guān)論為自京市總規(guī)批和施來，心人口和業(yè)度集面能根改主表常住口增和筑的持增大餅仍攤攤，單聚焦發(fā)市間序延②的問依存。關(guān)統(tǒng)，從近五的化況中心仍是設(shè)地長(zhǎng)比最的市新建用地的50；審項(xiàng)上，52商金類目和2%居類批目要中在。同京郊莊人口續(xù)在的空化據(jù)統(tǒng)計(jì)鑒有關(guān)數(shù)顯京村口從003年到2009年由305萬減到63.2萬人平年減少7萬。有對(duì)型村的③也顯，調(diào)查莊5歲下新生嬰兒量很少老、年女學(xué)齡童總口比較大而0至35歲段的壯人口多在村業(yè)長(zhǎng)居住其多在在縣新的業(yè)業(yè)購(gòu)落戶。1.2城鄉(xiāng)二元化的建設(shè)管理導(dǎo)致村鎮(zhèn)整體建設(shè)失控城市村套設(shè)理系導(dǎo)城在劃引導(dǎo)不擴(kuò)村在缺引導(dǎo)下持蔓京體市空發(fā)呈出“心蔓”向多心聚粗放延存”的特。據(jù)有統(tǒng)④京鎮(zhèn)用地由204的10k2增加到2009年的136k2，新增為21k2；農(nóng)的集建用由004的84k2增加到2009的114k2，新增為27k2，集建設(shè)地長(zhǎng)度而過城建用增速。與同，外來口大進(jìn)農(nóng)居住持推了村設(shè)的序延有調(diào)⑤顯示在京居住年上流人從197到2006的9間由1463增到3.4萬，增長(zhǎng)了37人而們居住很在村2006年末居在政的住人為016萬中市業(yè)人口占2.0本農(nóng)業(yè)籍口占6.6來口占31.4合1575人，近區(qū)別城結(jié)部某村外人比甚至達(dá)地戶籍的10倍上。1.3對(duì)村級(jí)建設(shè)用地控制引導(dǎo)不夠，違法建設(shè)增多，土地使用效率較低北京區(qū)其臨中城的郊區(qū)于中城輻較發(fā)需盛由違法預(yù)收較導(dǎo)違現(xiàn)（要括法和違建較北京規(guī)委員會(huì)衛(wèi)查（章結(jié)示209北市章筑面約68平米比前（008年）章筑量加約1830從法設(shè)高地的布化勢(shì)看，然持持續(xù)近遠(yuǎn)結(jié)部區(qū)蔓。從農(nóng)用人占情看，以009年京村口263萬計(jì)農(nóng)人均用集體設(shè)地約424平方大高人鎮(zhèn)建用水導(dǎo)土地用不集約使同農(nóng)用產(chǎn)出率較與以上業(yè)發(fā)及市業(yè)用相鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)地在顯地均出、源耗大、染重現(xiàn)。2北京城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的實(shí)踐2.1北京城鄉(xiāng)一體化建設(shè)實(shí)踐的分類當(dāng)京鄉(xiāng)體設(shè)的關(guān)踐型較由缺統(tǒng)標(biāo)不利問題總結(jié)經(jīng)提要客觀識(shí)京鄉(xiāng)體建設(shè)該先關(guān)實(shí)有個(gè)合理界和類這是判和進(jìn)重前?；卩l(xiāng)體建的踐筆認(rèn)從設(shè)的角研城一化問充分結(jié)本域特繞空建形土權(quán)關(guān)和施力方進(jìn)行為建設(shè)態(tài)會(huì)響城的空格土強(qiáng)而也定城需達(dá)的公配設(shè)施供水和本載力土產(chǎn)則影土地用理及產(chǎn)素的資化對(duì)鄉(xiāng)一化起更層的作實(shí)動(dòng)則定城一化建設(shè)的式重因和動(dòng)城一化施功關(guān)鍵素。圖2城鄉(xiāng)一體化建設(shè)分類要素示意圖（筆者繪制）根據(jù)述析北城一體建實(shí)大可成城化造村化善兩類型，根土產(chǎn)關(guān)及實(shí)動(dòng)的同一分為全市的市設(shè)項(xiàng)帶、既有有地保部集體地政帶型全保集土的主市化以以改造善主新村設(shè)和農(nóng)區(qū)設(shè)。其市設(shè)目型中“目”泛推局部區(qū)造建項(xiàng)類實(shí)踐可包所以場(chǎng)發(fā)項(xiàng)帶實(shí)的市劃建區(qū)的莊實(shí)際由政府很有力過政款直進(jìn)大局地的村改以多上沒開項(xiàng)目帶的莊造城一體建也間通開發(fā)目動(dòng)施模式有質(zhì)的相性政策動(dòng)型政主了決定矛題而定關(guān)政動(dòng)城一體化的式當(dāng)北代性的策“個(gè)13試政策該型踐以個(gè)13”策為核心據(jù)實(shí)模，個(gè)13”政即原農(nóng)集體設(shè)地量基，取數(shù)三分之為民遷集產(chǎn)業(yè)取分土地以后三分一來土地收，招掛式籠用平拆及設(shè)本所入資。村集自實(shí)的式要是鄉(xiāng)集及民體依自的地勞為主生產(chǎn)要，經(jīng)土征，農(nóng)自參市化城鄉(xiāng)體的踐式。社會(huì)義農(nóng)和型村社建則要政通過策導(dǎo)適的金支在充分重民愿提幫農(nóng)進(jìn)村改和社的設(shè)更地現(xiàn)了政主、PAGEPAGE農(nóng)民體的設(shè)施圖3北京城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐模式分類示意框圖（筆者繪制）2.2北京城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐中存在的問題2.2.1城市化改造型的階段性和村莊化改善型的長(zhǎng)期性問題城市帶型作式單，場(chǎng)程高符現(xiàn)階我城化后工業(yè)的基本夠速城市進(jìn)特是來土儲(chǔ)制逐建完善后更加有效動(dòng)市劃設(shè)城鄉(xiāng)體改。然而于京言城化帶型不合特的城化展段而將會(huì)一種階性發(fā)策。據(jù)《京統(tǒng)年》關(guān)數(shù)顯，209年城市水已經(jīng)到85，照市的發(fā)規(guī)，個(gè)段經(jīng)是市的期段者稱城化的自完階這段城輻力文明及市平也于穩(wěn)的階段然，于前域發(fā)不衡強(qiáng)的化效，北面過城市的。對(duì)于鄉(xiāng)體程中速市帶的式不是有要且容使留在村莊空和化色著快城化消對(duì)域而也進(jìn)步致平衡。實(shí)際城一化能現(xiàn)100城界也有少城或區(qū)是城市農(nóng)業(yè)將作一形一業(yè)而是種度種身而期存在。遠(yuǎn)看中現(xiàn)化進(jìn)要城化新村建驅(qū)“輪動(dòng)北京相長(zhǎng)的時(shí)內(nèi)種式將并存以農(nóng)建為表的莊改類從2006年速展開后得一成仍有多莊設(shè)未到有改資力和業(yè)展動(dòng)力仍是約農(nóng)建的重因，莊改推動(dòng)鄉(xiāng)體任而遠(yuǎn)。2.2.2實(shí)施模式的自上而下與自下而上的有機(jī)結(jié)合問題當(dāng)前京城一化設(shè)多以府導(dǎo)土儲(chǔ)備構(gòu)開企為施主的“自而下的式具操作式拆建為涉的地用農(nóng)轉(zhuǎn)非拆安置類續(xù)理各關(guān)系易順甚政部門以特特辦”綠色道從而使體設(shè)進(jìn)得單高效但題往出現(xiàn)實(shí)之“民”向市民轉(zhuǎn)程中拆農(nóng)能能職業(yè)訓(xùn)升身質(zhì)行有就為食的勞者，而不仍依出房為生原的吃片到新“瓦片”能適應(yīng)的活方式和里足同文去設(shè)的神園而是神虛生不社風(fēng)氣等。與此時(shí)以委為導(dǎo)、民集經(jīng)組為主的自而上的施模也從未止自的踐七家鄭莊及碑鄉(xiāng)的碑村是自上”為功的案由我以加注城建與理農(nóng)村設(shè)管相不健且民自身摸由缺指而具模以自而上的踐式加成者容易出偏如各案例占農(nóng)集屋面集成之出等事來其合法上說值商的但正因?yàn)樽远?，往受條框框的影較，從而易現(xiàn)新的功實(shí)?！白远屡c“下上的有結(jié)將效免快城化生社問和自城市化缺有指而現(xiàn)過的有促進(jìn)鄉(xiāng)體的康展然京當(dāng)前城一化踐常常乏者有結(jié)，雖很城一化造提“府主導(dǎo)、民體的號(hào)是無從施策定是區(qū)開都農(nóng)沒關(guān)系無是在農(nóng)安和償可會(huì)有高補(bǔ)，農(nóng)得到實(shí)。索何現(xiàn)“上下”與“下上”機(jī)合實(shí)施式是正現(xiàn)京城一化重課。2.2.3城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中村莊發(fā)展與既有城市空間體系銜接問題城鄉(xiāng)體的設(shè)求們需統(tǒng)考城建與管京心外平地區(qū)有村169建設(shè)地18k2中有248個(gè)在劃市設(shè)區(qū)371個(gè)實(shí)規(guī)鎮(zhèn)莊建用約34k2個(gè)規(guī)約相區(qū)規(guī)城市設(shè)地比例一這比于城空結(jié)的響不容視甚可局部區(qū)空間結(jié)構(gòu)生覆變。城鄉(xiāng)體的劃設(shè)管理能使有村區(qū)承與市同職分工合作但按當(dāng)?shù)哪６嗟囟加谠鲩_強(qiáng)面此大域建設(shè)強(qiáng)度加對(duì)京體資源境載力形嚴(yán)峻驗(yàn)。3北京城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的對(duì)策與建議3.1多種方式綜合推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)城鄉(xiāng)籌實(shí)城一化的要法城統(tǒng)的方論決了鄉(xiāng)體化可能僅城或村方實(shí)現(xiàn)所利多方合推城一化設(shè)具有要實(shí)意義。（1強(qiáng)城建地建設(shè)改，城化進(jìn)一化程城市建實(shí)過應(yīng)始堅(jiān)和用鄉(xiāng)籌的合用劃土地等策手創(chuàng)路著實(shí)動(dòng)城市設(shè)的市建時(shí)為城市過中民市的轉(zhuǎn)做引和重點(diǎn)好會(huì)及再業(yè)綜合保障作以康城化推城一化。（2以鄉(xiāng)劃合，積引自城化自主鎮(zhèn)是村體主現(xiàn)大數(shù)民意利改工的利推，由于施前要民表大通所這程包了大度公參時(shí)主城鎮(zhèn)多以集經(jīng)的發(fā)為就于促農(nóng)相產(chǎn)發(fā)過有利于根上進(jìn)民活就的善積導(dǎo)自城有實(shí)現(xiàn)市的自融和鄉(xiāng)體的健發(fā)。（3穩(wěn)促?gòu)V農(nóng)區(qū)的農(nóng)建，進(jìn)體化程積極步進(jìn)大村區(qū)的農(nóng)建將為鄉(xiāng)一化一重方無論新農(nóng)村設(shè)是型村區(qū)建歸到都農(nóng)社區(qū)更改種借助政的扶持資支不受商開的響而利于現(xiàn)民集的同利實(shí)政府的本求城的合發(fā)要。從新村設(shè)度現(xiàn)鄉(xiāng)一化鍵于一建立鄉(xiāng)產(chǎn)資要由流的制度除市村交的礙政隔村預(yù)自發(fā)空免適當(dāng)?shù)匦星f并盲安排種業(yè)引導(dǎo)政支持步推城一體化進(jìn)。3.2轉(zhuǎn)換農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，推進(jìn)和落實(shí)集體土地及產(chǎn)業(yè)發(fā)展盡管我們可以通過前述城市建設(shè)的手段影響或推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，但是否真正實(shí)現(xiàn)了城一化并從市建角的一判以認(rèn)農(nóng)和業(yè)的發(fā)很程度上為動(dòng)鄉(xiāng)體健康續(xù)展重一。農(nóng)村集體土地的有效使用和集體產(chǎn)業(yè)的支撐將成為城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)生動(dòng)力和重要基礎(chǔ)。內(nèi)的鄉(xiāng)體的諸實(shí)經(jīng)也明對(duì)農(nóng)生方的造特別將、落給足生式改成應(yīng)現(xiàn)有中規(guī)效具有技量的新型業(yè)產(chǎn)織式升集土使的率土地出平有推城鄉(xiāng)體發(fā)展當(dāng)北市體用地發(fā)存管混用效狀應(yīng)該一關(guān)注和著研集用如與城功結(jié)如化土利方業(yè)經(jīng)營(yíng)進(jìn)和落集土及業(yè)展和理相配政和辦。3.3維護(hù)生態(tài)安全格局，保障城鄉(xiāng)建設(shè)用地的合理使用根據(jù)京限區(qū)劃北京平地區(qū)338k2中，止設(shè)面約257k2，限制區(qū)312k2適建設(shè)為