公共檔案館事業(yè)發(fā)展進程中的政府責任研究

公共檔案館事業(yè)發(fā)展進程中的政府責任研究

我國政府正在向法治型、服務型政府的轉(zhuǎn)變，政府工作的價值取向正在從側(cè)重“秩序與效率”到追求“公平、正義與服務”的轉(zhuǎn)變。因此，政府的責任承擔也正在逐步由強調(diào)“政治責任”、“經(jīng)濟責任”到“社會責任”的嬗變之中，即政府有責任從整個國家和社會的公正、公平與正義的視角來管理社會公共事務及發(fā)展社會文化、教育及醫(yī)療衛(wèi)生等事業(yè)，讓社會機構(gòu)與社會成員都能夠充分享受到經(jīng)濟發(fā)展帶來的繁榮，使社會處于一種更加和諧的狀態(tài)。公共檔案館事業(yè)作為社會公共事業(yè)的重要組成部分，在發(fā)展進程中是不是自然應該得到政府的眷顧？政府是不是應該擔負起公共檔案館事業(yè)發(fā)展進程中的責任呢？本文將圍繞此問題進行較為詳細的論述。1政府為什么要承擔責任1.1法律解釋《憲法》規(guī)定：“全國各族人民……各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責?！币惨?guī)定：“國家應發(fā)展為人民服務、為社會主義服務的文學藝術(shù)事業(yè)、新聞廣播電視事業(yè)、出版發(fā)行事業(yè)、圖書館博物館文化館和其他文化事業(yè)(公共檔案館就屬于這一系列)，開展群眾性的文化活動?！睆摹稇椃ā分锌梢钥闯鰧τ诠矙n案館事業(yè)發(fā)展，政府擔負著不可推卸的責任；《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中也明確指出：“加快建立覆蓋全社會的公共文化服務體系……全國文化信息資源共享工程”；溫總理在2009年7月22日主持召開國務院常務會議，通過的《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》中也明確要求：“……重視發(fā)展公益性文化的同時，加快振興文化產(chǎn)業(yè)，對于滿足人民群眾多樣化、多層次、多方面精神文化需求……”。各個層次的法律都明確規(guī)定政府應當承擔公共檔案館事業(yè)發(fā)展中的責任，那么政府就應該根據(jù)法律授予的權(quán)限來承擔起公共檔案館事業(yè)的管理義務，既不能失職不作為，又不能越權(quán)亂作為，政府必須遵守這個行政原則。[1]1.2政府的職能馬克思主義政府觀告訴我們：人民與政府存在的授權(quán)與被授權(quán)關(guān)系實際上是一種委托——代理關(guān)系，公民通過選舉使政府獲得合法權(quán)力，政府的責任在于對權(quán)力授予者要求的回應、滿足與實現(xiàn)。[2]可以看出政府及其公共權(quán)利產(chǎn)生于人民直接或間接的授權(quán)，這就決定了政府的公共行政活動必須遵守和體現(xiàn)人民的意愿，為人民負責。[3]政府的根本目的是創(chuàng)造和保護公民或社會的公共利益，這是一個政府體系正義與否的根本標準。[4]依亞當·斯密的觀點，政府是履行以下三大職責的集合體：“首先是保護本國社會的安全，使之不受其他獨立社會的暴行與侵略；其次是為保護人民不使社會中任何人受其他人的侮辱或壓迫；最后就是建立并維持某些公共機關(guān)和公共工程”。在市場經(jīng)濟條件下，政府的職能可概括為兩大方面，一是規(guī)范市場經(jīng)濟行為，克服市場失靈；二是保證社會公平與公正。無論是前者或后者，也不管對政府職能做何種界定，提供公共產(chǎn)品都是政府的主要職能。政府發(fā)展公共檔案館事業(yè)，體現(xiàn)了政府自身存在的正義性與合法性。這種正義性與合法性的存在表明了這樣一個道理：公共檔案館是政府必須提供的一種公共產(chǎn)品，即政府必須為公共檔案館事業(yè)發(fā)展承擔相應的責任。1.3公共檔案館的屬性公共檔案館是集“檔案安全保管基地、愛國主義教育基地、政府信息公開中心、檔案信息服務中心”四位一體的綜合體，它的職能可歸納為以下幾個方面：社會教育職能、信息服務職能、文化傳承職能。它存在的根本目的是滿足社會利用者的基本信息、文化、教育的需求，是保障社會民眾的知情權(quán)、文化權(quán)、教育權(quán)主要形式之一。[5]其價值目標是保障社會成員共同分享社會發(fā)展進程中所形成的各種檔案信息資源。這與政府的價值目標是一致的，它作為一種公共服務部門是政府提供的一種制度安排，也是政府實現(xiàn)其價值目標的重要手段，它的職能決定了其自身的“公共性”，其公共性又決定了政府對其負責是責無旁貸。但令人遺憾的是，我國政府對公共檔案館事業(yè)管理職能明顯弱化，政府本意通過依靠經(jīng)濟增長來解決社會問題，但它不可能是一個自動實現(xiàn)的過程，政府必須積極承擔起社會責任并有效發(fā)揮其職能。事實已證明，由于政府社會責任角色的缺位，我國不僅未能實現(xiàn)共同富裕的目標，反而陷入了所謂“有增長而無發(fā)展”的尷尬[6]，政府社會性支出不足是中國社會出現(xiàn)以國富和民生二者關(guān)系失衡為本質(zhì)特征的增長失衡的重要原因。因此，政府必須增加社會性支出的比重，[7]在公共檔案館等公共事業(yè)的發(fā)展方面，政府更應該承擔起主導責任。2政府應該承擔那些責任從上文的分析使我們知道了在公共檔案館事業(yè)發(fā)展進程中政府為什么要承擔責任。那么，到底政府應該承擔什么樣的責任呢？2.1價值定位的責任社會主義價值定位曾長期陷入國家本位的誤區(qū)，把國家利益與權(quán)威置于至高無上的地位，忽視了它對于人民利益與人民權(quán)力的從屬地位。[8]這一點在我們的檔案事業(yè)上也有明顯的反映，如《檔案法》過多地強調(diào)國家監(jiān)控能力，而有意地忽視利用者的權(quán)力。另一個方面就是在發(fā)展經(jīng)濟過程中體現(xiàn)一種有效率即有價值的實用主義思想，而公共檔案館事業(yè)等不直接產(chǎn)生經(jīng)濟效益的部門的價值定位長期以來沒有得到應有的重視與認同。價值定位是對公共檔案館事業(yè)存在及意義的認識問題，認識的深淺決定著其對公共檔案館事業(yè)發(fā)展支持力度的大小與方式的選擇。政府對公共檔案館價值的定位具有非常重要的意義，如果定位不正確，政府也就“無心”重視與發(fā)展公共檔案館事業(yè)，也不會有意去引導社會民眾關(guān)注與關(guān)心公共檔案館事業(yè)。因此，要發(fā)展公共檔案館事業(yè)，首要責任就是對公共檔案館事業(yè)作出正確的價值定位。政府要清楚地認識到公共檔案館事業(yè)的發(fā)展：是民主政治社會保障公民信息權(quán)與體現(xiàn)社會公平、正義的需要；是建立公共文化服務體系與保障公民文化權(quán)利的需要；是體現(xiàn)以人為本、執(zhí)政為民與構(gòu)建社會主義和諧社會的需要。只有把認識上升到了這個高度，才能領(lǐng)悟到公共檔案館事業(yè)所承載的社會意義。2.2均等發(fā)展的責任我國國家檔案局局長楊冬權(quán)在2009年檔案局長會議上的講話中明確提出“進一步推動檔案服務公共化、均等化……”；我國政府在《“十一五”規(guī)劃綱要》中提出“……享受均等化基本公共服務的要求逐步形成主體功能定位清晰，東中西良性互動，公共服務和人民生活水平差距趨向縮小的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局”；黨的十六屆六中全會通過《構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》對實現(xiàn)公共服務均等化又作了更詳盡且進一步的簡述；黨的十七大提出了“圍繞推進基本公共服務均等化”的戰(zhàn)略部署；黨的十七屆三中全會則將“推進公共服務均等化”作為2020年全面建設小康社會的基本目標之一。可見，逐步實現(xiàn)“公共服務均等化”已進入黨與政府未來工作的視野。公共檔案館事業(yè)作為公共服務事業(yè)中的重要組成部門，保證其均等化、協(xié)調(diào)性發(fā)展是政府理所應當?shù)哪繕?，也是政府應該承擔的必須的責任。只有政府積極地承擔起了該項責任，才能改變在我國公共檔案館事業(yè)發(fā)展中存在的東部、中部、西部之間的差距，以及拉近與其他公共服務事業(yè)之間的距離，從而使我國公共檔案館事業(yè)真正實現(xiàn)縱向、橫向的協(xié)調(diào)發(fā)展。使全國人民都充分享受到改革開放所帶來的成果，在紅旗下感受社會主義國家同樣的優(yōu)越性，讓那些欠發(fā)達的中西部地區(qū)的公共檔案館有提供發(fā)達地區(qū)公共檔案館服務的能力與條件，充分發(fā)展我國基層檔案事業(yè)，讓經(jīng)濟發(fā)展帶來的溫暖陽光也普照到廣大基層檔案機構(gòu)身上。要想達到這個目的，公共檔案館必須獲得均等化發(fā)展的機會與條件，而政府正是這種機會與條件的保證者與責任的承擔者。2.3法律制定的責任公共檔案館事業(yè)作為政府創(chuàng)辦的公共文化事業(yè)機構(gòu)，要想健康發(fā)展與不斷完善，政府必須為其運行和發(fā)展制定與完善相關(guān)法律、法規(guī)來保證其沿著正確的方向運行。一方面，要根據(jù)時代的發(fā)展適時地為公共檔案館事業(yè)的發(fā)展制定相應的法律來保證其順利運行。如《檔案館法》的缺少，導致對整個事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展目標產(chǎn)生極大的不利影響，使我國公共檔案館事業(yè)的運行缺乏強硬性的、權(quán)威性的支持?？梢灾v社會發(fā)展到現(xiàn)在，《檔案館法》的出臺就勢在必行，同為公共服務的公共圖書館事業(yè)的《圖書館法》，早在2008年就已列入了全國人大常委立法計劃，目前正在緊鑼密鼓地進行中，美國、日本、韓國等更是早就有了健全的《圖書館法》，《政府信息公開條例》雖然已經(jīng)頒布，但是由于其位階比較低，到目前為止，其實踐效果并不理想，因此，應該盡快讓其升格為《政府信息公開法》是很有必要。另一個方面，政府也應該根據(jù)變化的情況及時地為現(xiàn)有的相關(guān)法律提供及時的修訂工作，否則，落后的立法理念與立法技術(shù)將嚴重地影響我國公共檔案館事業(yè)的發(fā)展。如我國《檔案法》頒布于1988年，雖然在1996年進行了修訂，但到現(xiàn)在也已經(jīng)是14年之久，在這14年中經(jīng)濟、政治、文化、科學技術(shù)發(fā)生了巨大的變化，其不適應性已是很明顯；還有就是《檔案法》、《保密法》與《政府信息公開條例》等相關(guān)法律、法規(guī)條款之間的銜接與協(xié)調(diào)問題也必須盡快解決。時過境遷，日月如梭，昔日的善法，不加完善，用于今天，就可能成為惡法。數(shù)十年如一日的堅持做一件有意義的事是美德，數(shù)十載如一日地用一部舊法是懶政的體現(xiàn)。2.4制度供給的責任如果說法律在公共檔案館事業(yè)發(fā)展中所起的是保障性作用，那么制度在公共檔案館事業(yè)發(fā)展中所起的就是基礎(chǔ)性作用。公共檔案館服務行為需要有合理的制度來規(guī)范，政府提供公共檔案館服務的責任也需要有制度來保證。從制度的層面上來看，我們可以將其分為宏觀層面的制度、中觀層面的制度與微觀層面的制度。所謂宏觀制度就是國家的公共檔案館制度安排，如國家公共檔案館事業(yè)的管理體制、全國公共檔案館事業(yè)的整體布局及公共檔案館與其他相關(guān)國家機構(gòu)的關(guān)系等；所謂中觀制度就是公共檔案館行業(yè)相關(guān)的制度，如中國檔案學協(xié)會所制訂的各種規(guī)章制度及相關(guān)的自律性條例、倡議書等具有非強制性的制度；所謂微觀制度就是指作為個體的公共檔案館具體工作制度，為單個公共檔案館實現(xiàn)日常工作與運轉(zhuǎn)提供管理與服務的規(guī)則，如借閱制度、保密制度、收集制度與鑒定制度等。制度的缺位也是嚴重影響公共檔案館事業(yè)發(fā)展的重要因素，因此，必須加強制度供給的建設，并把責任落實到實處，特別是宏觀層面與中觀層面的責任，政府供給是責無旁貸，如職業(yè)權(quán)益保障制度、職業(yè)準入制度、管理體制等如果政府不進行相應安排，其他途徑那是不可能解決的，因此政府必須承擔起這個責任。2.5經(jīng)濟保障的責任公共檔案館高度的正外部性特征決定了市場供給的無效性，從而決定了它的投資主體只可能是政府，而不太可能是市場，這是理所應當?shù)慕忉?。但是在我國，對于公共檔案館事業(yè)發(fā)展進程中的政府責任問題還沒有達成一致的共識，還存在著事業(yè)與產(chǎn)業(yè)、無償與有償?shù)睦碚摖幷摷罢呱系膿u擺，為此還有學者[9]專門對這種現(xiàn)象進行了反駁。政府投入不足是公共檔案館生存困難的主要因素所在，特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)與基層檔案館的生存與發(fā)展問題更顯突出，因此必須要有相應的條文規(guī)定政府應該站在從保障公眾權(quán)利的角度承擔起更多的直接財政投入的責任。而且，公共檔案館事業(yè)在發(fā)展上碰到的困難除了要爭取直接財政投入外，還應該爭取到更多的經(jīng)濟政策的支持，如允許公共檔案館設立發(fā)展投資基金，對于贊助資金發(fā)展公共檔案館事業(yè)的機構(gòu)給予他們在稅收政策上的優(yōu)惠；對于為公共檔案館事業(yè)發(fā)展而捐獻資金的單位或個人給予精神上的榮譽表彰；允許公共檔案館在不影響其公共屬性的前提下合理地利用資源進行適當?shù)慕?jīng)營活動，有效地盤活其所控資產(chǎn)，使其資金來源多樣化。并且還要政府承諾不能因為公共檔案館得到了贊助、捐獻就減少對其的經(jīng)費預算。同時，政府也應該意識到對公共檔案館事業(yè)支持不是“恩賜”，而是必須承擔的責任。3政府承擔責任為了什么3.1構(gòu)建一個和諧的社會政府承擔社會責任其實質(zhì)表現(xiàn)為向整個社會提供福利。經(jīng)濟增長盡管是人類社會發(fā)展的重要因素，但單邊發(fā)展是會使社會發(fā)展陷入畸形狀態(tài)。特別是我國疆域?qū)拸V，居民構(gòu)成、自然資源稟賦、社會經(jīng)濟發(fā)展水平等各種因素的存在很大的差別，再加上人口無法實現(xiàn)自然流動，人們不可能任意選擇符合其偏好的公共服務，無法通過“用腳投票”來促進公共部門的資源達到有效配置。[10]這與我們要建設和諧社會的宗旨是不相符的，它有違社會和諧的基本理念。政府承擔起發(fā)展包括公共檔案館服務在內(nèi)的公共服務的責任，使全國公共服務部門的服務能力基本相同，全國人民都能享受到基本均等的公共服務。從而體現(xiàn)改革開放的成果普照到每個社會的角落，讓同為生長在紅旗下的人民感受到相同的社會主義國家的人文關(guān)懷。因此，我們可以看到，在公共檔案館事業(yè)發(fā)展進程中促進政府責任的承擔它有著更深層次的社會意義——促進了和諧社會的構(gòu)建。并且加速了公共檔案館事業(yè)融入整個社會中去的機會，也為使社會更加了解公共檔案館事業(yè)提供了可能，使公共檔案館由內(nèi)斂、封閉向開放的轉(zhuǎn)變提供了條件與途經(jīng)。3.2構(gòu)建一個公正的社會“人是有理性的，人創(chuàng)造政府的宗旨是為個人能夠過上理性的正義的社會生活。因此，政府的根本目的是創(chuàng)造和保護公民或社會的‘公正幸?！?公共利益)，這是一個政治體系正義與否的根本標準?！盵11]美國著名政治倫理學家羅爾斯曾在《正義論》中也說：“公正是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣”。[12]“政府作為公共權(quán)力主體，其公共權(quán)力的基礎(chǔ)是人民，人民是公共權(quán)力的合法來源，政府以保護人民的合法權(quán)益，促進公共福祉為最終目標”。[13]然而我國長期以來GDP增長至上的經(jīng)濟政策，“效率優(yōu)先，兼顧公平”的指導思想被“只求效率，不顧公平”取代，嚴重地違反社會公正的基本價值理念。我們強調(diào)政府在公共檔案館事業(yè)發(fā)展進程中承擔責任，將為全國公共檔案館事業(yè)獲得均衡化發(fā)展的機會提供保障，為公眾平等地利用公共檔案館信息資源提供了可能，也為公共檔案館事業(yè)實現(xiàn)與社會同步發(fā)展提供了條件與環(huán)境基礎(chǔ)，為實現(xiàn)社會公正、公平理念又到找了一個立足點與平臺。3.3構(gòu)建一個民主的社會公共檔案館作為現(xiàn)代社會民主政治的產(chǎn)物，同時也是一個國家民主政治發(fā)展進程的指示燈，它可以看作是一個國家民主政治發(fā)展程度的縮影。從宏觀層面上來講，公共檔案館的作用可以概括為：為社會提供信息服務，為公民提供信息權(quán)保障。信息權(quán)把利用檔案不僅看做是歷史或科學研究的需要，更是公民的一種民主權(quán)利體現(xiàn)，可說公共檔案館發(fā)揮了“民主捍衛(wèi)者”的作用，即通過實現(xiàn)代表著政治上的民主權(quán)利的公民信息權(quán)，維護公民的民主權(quán)益，推動社會民主的發(fā)展。[14]從微觀層面上來講，促進公共檔案館民主管理也是發(fā)展公共檔案館事業(yè)的重要議題，要充分引導用戶與館員積極地參與到公共檔案館的民主管理中來，當然這需要政府提供相應的制度安排與制度規(guī)范，作為一個負責任的政府必須承擔起這個責任，把公共檔案館的民主發(fā)展作為制度設計的重要價值取向，為用戶和館員民主地參與到政府對公共檔案館決策、管理及服務的監(jiān)督提供制度化與規(guī)范化的途徑。我們只有充分認識到這兩個層面的內(nèi)涵，才能真正理解政府責任之于公共檔案館事業(yè)發(fā)展的背后意義。4政府應該如何承擔責任4.1科學地進行社會資源的再分配社會資源可以分成兩種形態(tài)，一種是政策上的財富，一種是貨幣上的財富。地區(qū)間的發(fā)展不平衡有先天因素，但是后天的人為因素也會產(chǎn)生一定的影響。為了實現(xiàn)全國各個地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小地區(qū)間的差距，就必須依靠政府政策進行適當干預，保證社會資源的合理配置。社會資源的再分配必須科學地進行，通過它來調(diào)節(jié)發(fā)展不平衡的先天因素，實現(xiàn)社會均衡發(fā)展等一系列問題，通過再分配這個有效的手段，讓經(jīng)濟繁榮的成果惠及十幾億人口。公共檔案館等公共服務的提供就是社會資源再分配的一種具體體現(xiàn)，政府有責任對他們在制度上加以保障，政策上加大扶持力度，使他們能夠分享到經(jīng)濟與社會發(fā)展的成果，最終實現(xiàn)中西部欠發(fā)達地區(qū)的公共檔案館事業(yè)與發(fā)達地區(qū)的公共檔案館事業(yè)發(fā)展水平之間的差距不斷縮小。4.2主動地開展政府職能的轉(zhuǎn)變國家經(jīng)濟發(fā)展到一定階段以后，不僅要認清國家利益、國家意志的派生性，關(guān)鍵是要認識到國家職能轉(zhuǎn)變的必然性和必要性。我國政府正逐步實現(xiàn)由經(jīng)濟建設型政府到公共服務型政府的轉(zhuǎn)變，公共行政原則正在逐步轉(zhuǎn)向“效率公平”并存的時代。簡單地說如果用社會發(fā)展為中心取代經(jīng)濟建設為中心是不恰當?shù)?，那么政府過多承擔經(jīng)濟職能的價值取向則應當發(fā)