日本財(cái)政危機(jī)的走勢(shì)及根源分析

日本財(cái)政危機(jī)的走勢(shì)及根源分析

20世紀(jì)90年代以后，發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政狀況基本都得到改善，唯獨(dú)日本卻進(jìn)一步惡化。此后，財(cái)政危機(jī)一直成為日本難以解決的難題。2006年日本財(cái)政危機(jī)稍有好轉(zhuǎn)，卻于次年遭遇了全球金融危機(jī)。2011年，日本因東海岸地震不得不增加清理、賠償、重建的財(cái)政支出費(fèi)用，日本經(jīng)濟(jì)財(cái)政大臣與謝野馨就曾表示，此次地震的破壞程度遠(yuǎn)超過1995年的神戶地震，因而清理和重建的支出也將超越1995年神戶大地震過后3.3萬(wàn)億日元。[1]處理和應(yīng)對(duì)東海岸地震災(zāi)害，令還未從金融海嘯引發(fā)的財(cái)政危機(jī)中完全擺脫出來的日本雪上加霜。本文擬探討泡沫經(jīng)濟(jì)危機(jī)以來日本的財(cái)政危機(jī)狀況及發(fā)展態(tài)勢(shì)，進(jìn)而探討了日本久而未決的財(cái)政危機(jī)背后的深層次原因，文末預(yù)測(cè)了日本財(cái)政危機(jī)的未來發(fā)展趨勢(shì)。一、平成時(shí)期日本財(cái)政危機(jī)的發(fā)展態(tài)勢(shì)（一）1989-2005年日本財(cái)政赤字問題日漸嚴(yán)重分析日本政府的財(cái)政狀況不難發(fā)現(xiàn)①，由于長(zhǎng)期實(shí)施擴(kuò)張性財(cái)政政策，[2]使得日本財(cái)政赤字激增，財(cái)政狀況不斷惡化，成為發(fā)達(dá)國(guó)家中累計(jì)債務(wù)負(fù)擔(dān)最重的國(guó)家之一，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于美、英、德、法、意等國(guó)的水平。2000年日本政府債務(wù)余額占GDP的比例為122.9%，超過了意大利的110.8%，成為發(fā)達(dá)國(guó)家中財(cái)政危機(jī)最為嚴(yán)重的國(guó)家（見表1），這個(gè)問題直到2006年以后才有所好轉(zhuǎn)（見表2）。日本降低利率擠占了貨幣政策的調(diào)控空間，加之不良債權(quán)問題嚴(yán)重，結(jié)果導(dǎo)致日本不得不依賴于擴(kuò)張性財(cái)政政策。但是，由于日本政府過度舉債，公共支出膨脹過快，終于使得擴(kuò)張性財(cái)政政策演變成赤字財(cái)政政策。日益嚴(yán)峻的財(cái)政赤字問題擠壓了日本政府進(jìn)一步利用積極財(cái)政政策刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的回旋余地，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)高度聚集。（二）2006年嚴(yán)峻的赤字財(cái)政形勢(shì)有所改善2001年小泉內(nèi)閣出臺(tái)的緊縮性財(cái)政政策陸續(xù)得以實(shí)施，特別是提出“由官到民”的口號(hào)，壓縮了政府支出。2004年日本政府支出規(guī)模在發(fā)達(dá)國(guó)家中比較小，占GDP比例約為37.0%，僅略高于美國(guó)的36.0%，相比歐盟國(guó)家平均水平49.0%和OECD各國(guó)平均水平的41.0%來說，日本政府支出規(guī)模可謂比較低（見圖1），故而認(rèn)為日本成功實(shí)現(xiàn)了由“大政府”向“小政府”的轉(zhuǎn)變。自2006年開始，日本嚴(yán)峻的赤字財(cái)政形勢(shì)終于有所改善，主要表現(xiàn)在：2005年基礎(chǔ)財(cái)政收支赤字占GDP的-6.7%，2006年財(cái)政赤字下降（占GDP的-1.4%），2007年財(cái)政赤字雖略有增加（占GDP的-2.4%），但仍遠(yuǎn)低于2005年的水平（見圖2），國(guó)債依存度由2005年的36.6%下降到了2006年的33.7%，2007年進(jìn)一步下降到了31.0%（見表3）。2006年日本政府財(cái)政支出規(guī)模之所以并未超過2002年的水平，是因?yàn)槿毡局醒牒偷胤秸O(shè)定了2010年初將實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)財(cái)政收支黑字的目標(biāo)，隨著歲出改革的初見成效和經(jīng)濟(jì)景氣的稍見恢復(fù)，日本稅收收入有所增加。盡管財(cái)政狀況依然嚴(yán)峻，但是財(cái)政收支大體上得到了相對(duì)改善。分析日本財(cái)政收支改善的結(jié)構(gòu)性原因在于削減了公共投資和增加了稅收。在歲出方面，2006年歲出占GDP的比例為36.0%，2007年為35.8%，比2002年的38.8%有明顯下降。[3]其中，降得最多的是公共投資。主要是公務(wù)員的開支等最終消費(fèi)支出，包括警察、外交、防衛(wèi)、教育及保健衛(wèi)生等方面。在歲入方面，筆者根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)整理計(jì)算發(fā)現(xiàn)，隨著研發(fā)減稅措施的實(shí)施，郵政儲(chǔ)蓄到期所致的所得稅的增加，2006年的稅收收入占GDP的8.8%，2007年租稅收入占GDP的9.07%，比2002的8.6%、2003年的8.3%和2004年的8.6%均有增加。[4]（三）2007年以后全球金融危機(jī)加劇財(cái)政危機(jī)自2002年2月以來，日本經(jīng)濟(jì)景氣持續(xù)了6年之久，可謂保持了二戰(zhàn)后最長(zhǎng)的歷史記錄。日本為應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)，自2008年以后，政府相繼出臺(tái)了“實(shí)現(xiàn)安心的緊急綜合對(duì)策”、“生活對(duì)策”、“防衛(wèi)生活的緊急對(duì)策”、“經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)策”，日本金融危機(jī)后的一年內(nèi)史無前例地投入了132.2萬(wàn)億日元規(guī)模的經(jīng)濟(jì)對(duì)策。雖然付出了如此代價(jià)，但是財(cái)政負(fù)擔(dān)僅為26.2萬(wàn)億日元，占日本政府總支出規(guī)模的19.82%。而1992-2000年，日本政府為改善泡沫經(jīng)濟(jì)后低迷的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，多次提出經(jīng)濟(jì)對(duì)策，財(cái)政負(fù)擔(dān)占政府支出總額的34.8%。②與此相比，此次全球金融危機(jī)給政府造成的負(fù)擔(dān)還是比較低的。[5]2009年12月，日本內(nèi)閣會(huì)議確定2010年度財(cái)政預(yù)算金額為92.3萬(wàn)億日元，創(chuàng)日本財(cái)政預(yù)算支出的歷史最高記錄。但是，2009年日本歲入中的新增發(fā)國(guó)債為44.3萬(wàn)億日元，稅收僅為37.4萬(wàn)億日元，這樣歲入不足歲出的部分只能由稅外收入——“霞關(guān)埋藏金”③中支取以進(jìn)行補(bǔ)充。這是日本自戰(zhàn)后1946年以來第一次出現(xiàn)國(guó)債增發(fā)金額超過稅收的異常事態(tài)。[6]財(cái)政狀況如此嚴(yán)峻，稅收不斷下降，而且通過預(yù)算甄別擠出的資金又很有限，霞關(guān)埋藏金已經(jīng)接近全額用盡，日本2009年中央與地方政府長(zhǎng)期債務(wù)余額超過900萬(wàn)億日元，占GDP比例達(dá)218.6%，財(cái)政收支占名義GDP的-10.5%（見圖3）?？梢姡蚪鹑谖C(jī)使得稍事好轉(zhuǎn)的日本財(cái)政危機(jī)形勢(shì)再度變得嚴(yán)峻起來。二、日本深陷財(cái)政危機(jī)的六大根源盡管日本從未停止過財(cái)政改革的腳步，但是日本中央和地方政府的累計(jì)負(fù)債、特殊法人的不良債務(wù)④、社會(huì)保障賬目中的積累不足等問題集中在一起，[7]政府債務(wù)仍在孕育著深刻的危機(jī)。導(dǎo)致日本財(cái)政危機(jī)的原因是多方面的，有的學(xué)者認(rèn)為因經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性、政治性、社會(huì)性、企業(yè)及民眾心理等原因，使日本20世紀(jì)90年代實(shí)行的擴(kuò)張性財(cái)政政策不僅未能發(fā)揮應(yīng)有的政策效果，反而帶來了財(cái)政危機(jī)。[8]本文認(rèn)為導(dǎo)致日本深陷財(cái)政危機(jī)的根源在于經(jīng)濟(jì)景氣因素、人口的老齡化、制度的扭曲、歐美的反襯作用、公共投資乘數(shù)的下降以及維持龐大的公共支出規(guī)模等6個(gè)方面。（一）經(jīng)濟(jì)景氣因素1989年到2008年日本名義GDP增長(zhǎng)率平均為1.29%⑤，經(jīng)濟(jì)景氣長(zhǎng)期低迷，稅收收入絕對(duì)額的嚴(yán)重下降是造成政府收支失衡的主要原因之一。進(jìn)一步分析稅收收入的變化主要在于直接稅和資本稅的減少，2003年相比1991年這兩項(xiàng)指標(biāo)的增幅分別為-5.8%和-0.3%（見表4），稅收短缺成為懸在日本政府頭上的“達(dá)摩克利斯”之劍，因此日本經(jīng)濟(jì)“失去的10年”，也可謂是日本稅收“失去的10年”。造成政府收支失衡的另一個(gè)主要原因在于政府支出的增加。20世紀(jì)90年代，日本政府共實(shí)施了10次刺激經(jīng)濟(jì)景氣的對(duì)策，投入了122萬(wàn)億日元的政府支出。為了支撐如此大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)景氣對(duì)策，日本政府只能大量發(fā)行國(guó)債，2009年日本政府債務(wù)余額占GDP的比例為218.6%，而同期美國(guó)政府債務(wù)余額只占當(dāng)年GDP的84.8%，（見表5）。（二）少子老齡化因素近20年來，日本以在發(fā)達(dá)國(guó)家中最快的速度進(jìn)入老齡化社會(huì)，在財(cái)政上用于社會(huì)保障的開支急劇增加。自20世紀(jì)80年代前后，日本人口老齡化進(jìn)入了加速增長(zhǎng)階段。1960年，日本65歲以上人口在總?cè)丝谥兴急戎貫?.7%，1995年這一比重則上升到了14.6%。經(jīng)驗(yàn)表明，老齡人口在總?cè)丝谥械谋戎孛吭黾右粋€(gè)百分點(diǎn)，社會(huì)保險(xiǎn)支出就會(huì)增加一個(gè)百分點(diǎn)，日本將人口老齡化導(dǎo)致的財(cái)政支出歸納為“贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)的增加”。日本政府支出增加的項(xiàng)目有利息支付、對(duì)企業(yè)的補(bǔ)助金、社會(huì)供給、公共服務(wù)、中央和地方政府轉(zhuǎn)移支付、社會(huì)保障基金經(jīng)常轉(zhuǎn)移、公共投資、增加的庫(kù)存、購(gòu)買的土地等等。實(shí)際上，造成日本財(cái)政危機(jī)的根本原因并不在于公共投資的增加，而在于公共服務(wù)和社會(huì)保障基金轉(zhuǎn)移支付的激增（見圖4）。2003年相比1991年，日本公共投資增幅為-0.79%，而同期用于公共服務(wù)和社會(huì)保險(xiǎn)基金經(jīng)常轉(zhuǎn)移支付的收支占GDP比例的增幅分別為0.97%和1.59%（見表6）。日本正在面臨人口年齡結(jié)構(gòu)少子老齡化日益嚴(yán)重的問題。據(jù)預(yù)測(cè)，2050年，日本65歲以上人口將達(dá)到39.6%，14歲以下人口比例將降至8.6%（見表7）。納稅人的減少和領(lǐng)取年金生活的人口不斷增加，將對(duì)日本財(cái)政產(chǎn)生嚴(yán)重的影響。（三）制度扭曲因素日本獨(dú)立行政法人經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)研究所（RIETI）教授青木昌彥和鶴光太郎在《日本的財(cái)政改革——怎樣改變“國(guó)家形態(tài)”》一書的前言中一針見血地指出：既得權(quán)益和管轄行政省廳之間僵硬的合伙關(guān)系，對(duì)未來一代將會(huì)增加的負(fù)擔(dān)欠缺考慮的惰性政策形成機(jī)制，優(yōu)先保護(hù)當(dāng)前供給者利益并利用其能力而忽視消費(fèi)者的規(guī)制結(jié)構(gòu)，官僚激勵(lì)機(jī)制被縱向分割結(jié)構(gòu)所埋沒。日本財(cái)政上不斷暴露的困難反映了所謂“國(guó)家形態(tài)”的國(guó)家制度形式上產(chǎn)生了扭曲。關(guān)于日本財(cái)政赤字與日本政治體制、官僚體制的關(guān)系，日本獨(dú)立行政法人經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)研究所教授飯尾潤(rùn)的研究認(rèn)為民主制是削弱“官僚內(nèi)閣制”中財(cái)政自律性的雙刃劍，他強(qiáng)調(diào)日本應(yīng)該確立超越黨派的穩(wěn)健的財(cái)政重建的政治意志以及追求國(guó)家利益的官僚制的自律性。[9]日本東京大學(xué)教授岡崎哲二對(duì)利益集團(tuán)要求的強(qiáng)大的預(yù)算膨脹壓力進(jìn)行了驗(yàn)證，結(jié)果發(fā)現(xiàn)第一次世界大戰(zhàn)之后，由元老帶來的財(cái)政自律性下降，其壓力逐步失控。[10]我國(guó)學(xué)者傅鈞文則認(rèn)為造成日本財(cái)政危機(jī)的制度因素包括預(yù)算增量主義、壓力團(tuán)體、族議員、縱向行政及政府內(nèi)部調(diào)整、審議會(huì)、地方政府依賴性等。[11]追求特定集團(tuán)特定利益的團(tuán)體，一般是行業(yè)團(tuán)體采取各種手段（游說、政治捐款、提供各種招待）向決策者施加影響的壓力團(tuán)體。預(yù)算增量主義是指政府編制預(yù)算受到來自代表各方利益的壓力團(tuán)體的干擾，結(jié)果使預(yù)算追求的并不是經(jīng)濟(jì)上最合理的選擇，而是如何調(diào)整各方利益，這樣制定出的預(yù)算往往不是減少財(cái)政支出，預(yù)算只增不減。族議員是指一些長(zhǎng)期在自民黨調(diào)查會(huì)中各種專業(yè)委員會(huì)任要職的資深議員，他們與政府部門經(jīng)常溝通，對(duì)日本決策的影響力有時(shí)甚至超過官僚。族議員與官僚、財(cái)界人士一致影響政策制定，這種出于實(shí)現(xiàn)壓力團(tuán)體利益的政策可能會(huì)損害整個(gè)國(guó)民利益。[12]（四）歐美反襯因素根據(jù)馬斯特里赫特條約，歐盟各國(guó)政府將緊縮性財(cái)政作為一個(gè)重要的政策目標(biāo)。歐盟各國(guó)認(rèn)為高失業(yè)率不是有效需求不足造成的，而是由于過分優(yōu)越的社會(huì)福利制度已經(jīng)僵化的勞動(dòng)力市場(chǎng)所導(dǎo)致的，[13]因此歐盟各國(guó)已達(dá)成了解決失業(yè)不單純依靠擴(kuò)張性財(cái)政政策的共識(shí)。美國(guó)為削減財(cái)政赤字于1990年專門制定了《財(cái)政調(diào)整法》等一系列法律，1997年共和黨在制定的《財(cái)政均衡法》中強(qiáng)調(diào)，到2002年美國(guó)必須要擺脫赤字財(cái)政。歐美對(duì)于赤字財(cái)政的抵觸使其財(cái)政赤字并不嚴(yán)重，進(jìn)而反襯了日本財(cái)政危機(jī)的嚴(yán)峻性。（五）投資乘數(shù)下降造成日本公共投資乘數(shù)下降的原因主要有以下幾個(gè)方面：1.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化因素日本產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷趨于柔性化和服務(wù)化，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度減弱，產(chǎn)業(yè)中間產(chǎn)品投入比率不斷下降，由此使公共投資引起的最終需求減弱，進(jìn)而使公共投資乘數(shù)效應(yīng)被削弱。2.蒙代爾—弗萊明效應(yīng)受經(jīng)濟(jì)全球化的開放經(jīng)濟(jì)影響，日本企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品的金融市場(chǎng)與國(guó)際市場(chǎng)聯(lián)系日益緊密，日本政府公共支出的增加導(dǎo)致國(guó)債發(fā)行增加，進(jìn)而引起日本債券價(jià)格下跌和長(zhǎng)期利率上升，刺激國(guó)際資本的流入，結(jié)果導(dǎo)致日元升值，刺激國(guó)外商品對(duì)日進(jìn)口，抑制日本商品對(duì)國(guó)外的出口，不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，即產(chǎn)生了蒙代爾—弗萊明效應(yīng)（Mundel-FlemingEffect），抵消了公共支出乘數(shù)。3.國(guó)債中立定理的作用巴羅提出國(guó)債中立定理認(rèn)為人們對(duì)于未來具有理性預(yù)期能力，即若政府通過發(fā)行國(guó)債、減稅等方式采取擴(kuò)張性財(cái)政政策，人們產(chǎn)生政府未來可能會(huì)增加稅收的預(yù)期。出于維持未來生活水平的考慮，人們就會(huì)增加儲(chǔ)蓄，減少當(dāng)前消費(fèi)，最終使公共投資乘數(shù)因邊際消費(fèi)傾向的減少而受到限制。日本擴(kuò)張財(cái)政演變?yōu)槌嘧重?cái)政就使其國(guó)民邊際消費(fèi)傾向下降，限制了公共投資乘數(shù)。4.未形成經(jīng)濟(jì)景氣預(yù)期我國(guó)學(xué)者孫建夫和馬衛(wèi)紅探討導(dǎo)致日本“投資乘數(shù)”失靈的原因時(shí)曾指出：日本公共投資對(duì)民間投資產(chǎn)生了“擠出效應(yīng)”，盡管日本的公定利率連續(xù)保持在接近于零的水平上，盡管日本政府一再增加公共投資，但民間設(shè)備投資卻一直在低位徘徊。因而，他們認(rèn)為日本未能走出長(zhǎng)期蕭條的一個(gè)主要原因在于日本始終未能形成經(jīng)濟(jì)景氣預(yù)期，居民邊際消費(fèi)傾向一直走低，長(zhǎng)期蕭條使得居民對(duì)未來消費(fèi)預(yù)期的不穩(wěn)定性增強(qiáng)，民間消費(fèi)低迷與政府債務(wù)過重形成了惡性循環(huán)。[14]5.財(cái)政政策與貨幣政策配合失調(diào)我國(guó)學(xué)者張玉棉的研究認(rèn)為，自20世紀(jì)90年代以來，日本經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期低迷的一個(gè)重要原因是財(cái)政政策與貨幣政策不同步、不協(xié)調(diào)，影響了其效用的發(fā)揮，使效果大大下降。她指出日本銀行是從1989年開始降低利率的，而日本政府采取不動(dòng)產(chǎn)融資總量限制和征收低價(jià)稅等政策則是為了阻止過熱經(jīng)濟(jì)繼續(xù)膨脹進(jìn)而促使資產(chǎn)價(jià)格下降，這樣就造成了貨幣政策與財(cái)政政策的相悖，并且擴(kuò)大公共支出等景氣刺激對(duì)策則是從1992年8月才開始實(shí)施的，兩者雖有重合期但是步調(diào)不一致，財(cái)政政策滯后了4年，成為日本經(jīng)濟(jì)泡沫崩潰的一個(gè)重要原因。[15]（六）維持龐大的支出規(guī)模盡管日本公共支出引發(fā)的乘數(shù)效應(yīng)逐漸下降，但是20世紀(jì)90年代以來，日本卻維持著龐大的公共支出規(guī)模。究其原因，主要有3個(gè)方面：1.公共投資型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)因素日本以補(bǔ)充預(yù)算形式推出了擴(kuò)張性財(cái)政政策，高額的補(bǔ)充預(yù)算推出以后，往往會(huì)抑制次年預(yù)算。即至次年，日本政府擔(dān)心減少了預(yù)算后會(huì)影響經(jīng)濟(jì)增速，只能再以補(bǔ)充預(yù)算形式繼續(xù)追加公共投資，這樣導(dǎo)致了日本的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過分依賴于公共投資，形成了依附于追加公共投資的公共投資型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。2.財(cái)政制度改革滯后因素日本在推進(jìn)中央集權(quán)與地方分權(quán)的財(cái)政制度改革中落后于美國(guó)。美國(guó)聯(lián)邦政府無權(quán)對(duì)各州政府提出財(cái)政方面的要求，但地方政府并不因此而隨意浪費(fèi)公共支出，這是因?yàn)橛惺袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的約束作用。日本財(cái)政體制不同于美國(guó)，日本中央政府和地方政府之間在財(cái)政劃分上，中央政府掌握的是全部稅收的2/3，在事權(quán)劃分上，地方政府處理的事務(wù)占2/3。雖然中央政府掌握大部分稅收，但是地方政府總是設(shè)法尋找理由增加預(yù)算，而對(duì)高效使用公共支出的努力明顯不足。3.顧全既得利益集團(tuán)因素日本的各項(xiàng)公共工程計(jì)劃由中央省廳局制定，這使得各項(xiàng)公共工程計(jì)劃的預(yù)算規(guī)模與各部門的利益緊密聯(lián)系在一起，形成了各類公共工程計(jì)劃的預(yù)算規(guī)模剛性。并且，龐大的公共工程預(yù)算使工程業(yè)主、地方官員和國(guó)會(huì)議員結(jié)成既得利益集團(tuán)，如在國(guó)會(huì)議員中就形成了“道路族”、“郵政族”。這些既得利益集團(tuán)控制下形成的公共支出規(guī)模剛性使得公共支出規(guī)模難以縮小。三、日本財(cái)政危機(jī)的未來走勢(shì)預(yù)測(cè)對(duì)于日本非常嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)狀況，我國(guó)學(xué)者認(rèn)為如果日本資本市場(chǎng)資金緊張或國(guó)債信譽(yù)下降，國(guó)債利率上升至5%～6%，日本財(cái)政就會(huì)立即爆發(fā)債務(wù)危機(jī)。[16]綜上，本文也認(rèn)為日本財(cái)政確實(shí)處在一觸即發(fā)的危機(jī)之中，特別是六大根源難以消解，加重了緩解財(cái)政危機(jī)的難度。日本瑞穗總研預(yù)測(cè)，[17]2012年名義GDP增長(zhǎng)率約為1.5%，假設(shè)一般歲出允許社會(huì)保障費(fèi)自然增長(zhǎng)（其他的一般歲出停滯），則由于社會(huì)保障費(fèi)和國(guó)債的增加，歲出將持續(xù)增加，到2025年一般會(huì)計(jì)總額（歲出或歲入金額）將達(dá)到127.3萬(wàn)億日元。新增國(guó)債