廉租房供給不足的事實(shí)、根源與突破路徑

廉租房供給不足的事實(shí)、根源與突破路徑

一、引言作為人生的基本需要，住房是人類生存和發(fā)展必不可少的物質(zhì)條件，由此可見，住房權(quán)利天然具有生存權(quán)利的意義。居住需求是人的基本需求，這不僅是指每個(gè)人享有滿足基本生理需求的一個(gè)棲所，更是指安全、和平與尊嚴(yán)地居于某處的權(quán)利。因此，不少國家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展表明，國民居住問題一般是通過兩條路徑解決的，一是市場供給，二是政府供給。廉租房是政府住房供給的一種主要形式。轉(zhuǎn)型期我國加大廉租房供給以滿足低收入家庭基本居住需求，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、全面建設(shè)小康社會(huì)的必然要求。廉租房供給問題不僅是專家學(xué)者研究的熱點(diǎn)問題，更是普通民眾關(guān)心的民生問題。隨著我國城市住房制度市場化改革的不斷深化，人們逐步形成這樣的共識(shí)：必須建立以經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、住房公積金為主要內(nèi)容的住房保障體系(其中經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房統(tǒng)稱為保障性住房或保障房)。2007年8月，在《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》中，明確了政府的職責(zé)，對(duì)住房保障提出了行動(dòng)方向和指導(dǎo)綱領(lǐng)；同年10月在黨的十七大報(bào)告中明確提出“住有所居”的目標(biāo)；2011年3月政府工作報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)，必須進(jìn)一步擴(kuò)大保障性住房建設(shè)規(guī)模，重點(diǎn)發(fā)展公共租賃住房。但是，多年來住房制度改革“重市場、輕保障”的歷史慣性使然，住房保障并沒有與住房市場協(xié)調(diào)發(fā)展，保障房尤其是廉租房有效供給嚴(yán)重不足，2000年以來的8年中解決的住房困難戶只有50萬戶左右(國家發(fā)展改革委投資所住房保障課題組，2009)[1]。雖然自2008年起中央政府再度重視廉租房建設(shè)問題，但仍有相當(dāng)大一部分城市低收入家庭的居住需求無法滿足。廉租房有效供給不足可能出自經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府財(cái)政能力等客觀原因，也可能源于政府供給偏好和供給效率等主觀原因。很多學(xué)者從客觀方面探尋原因，很少學(xué)者從主觀方面探尋原因；即便有些學(xué)者從主觀方面談原因，也只是論及表面現(xiàn)象，而基本未揭示現(xiàn)象背后的根源。比如，賈康等(2007)[2]、劉洪玉(2010)[3]認(rèn)為，保障房供給不足主要源于政府的失責(zé)，解決低收入家庭的住房問題，地方政府要主動(dòng)作為、切實(shí)負(fù)責(zé)。正是這種主觀定性判斷引致了近期人們對(duì)地方政府廉租房供給責(zé)任的關(guān)注和批評(píng)。本文在已有研究的基礎(chǔ)上，對(duì)廉租房有效供給不足的主觀原因進(jìn)行深度挖掘，從地方政府行為角度解釋廉租房供給不足的深層原因。研究認(rèn)為，僅僅指責(zé)地方政府的失責(zé)行為未免過于簡單化和表面化，理解廉租房供給的地方政府行為取向不能脫離我國特殊的經(jīng)濟(jì)政治轉(zhuǎn)型的宏觀背景。中國特殊的財(cái)政集權(quán)體制和政治激勵(lì)機(jī)制對(duì)地方政府行為施加的約束與限制，決定了地方政府對(duì)廉租房的供給偏好和供給效率。因此，挖掘地方政府行為背后的體制轉(zhuǎn)型因素，深化改革引致地方政府行為偏差的體制性因素，改變地方政府的行為環(huán)境和模式，或許才是增加廉租房有效供給的可行路徑。二、廉租房供給政策的執(zhí)行主體：地方政府當(dāng)今各國政府都把住房保障作為公共政策的基本內(nèi)容。住房保障具有民生性、公民應(yīng)享有的基本居住權(quán)利以及決策和提供主體(政府)的公共性，使得廉租房具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)。在我國土地公有制也為廉租房的公共產(chǎn)品性質(zhì)提供了制度前提。由政府供給廉租房以解決無力購買市場價(jià)格商品房的低收入家庭住房需求是國際通行做法。美、英等發(fā)達(dá)國家對(duì)于廉租房的供給實(shí)行選擇性原則，廉租房實(shí)物配租和住房補(bǔ)貼的對(duì)象僅限于低收入者。在我國，伴隨城鎮(zhèn)住房制度改革的深化，福利性實(shí)物分配方式逐漸被貨幣化住房配置方式所取代。然而，低收入家庭無力通過市場機(jī)制解決住房問題。此時(shí)需要政府承擔(dān)更多責(zé)任，在提供公共產(chǎn)品與服務(wù)方面發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，使低收入家庭也能獲得均等化的產(chǎn)品與服務(wù)，從而彰顯社會(huì)公平。當(dāng)然，我國人口眾多、二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)明顯的基本國情，再加上正處于工業(yè)化、城市化快速推進(jìn)時(shí)期，大量的新就業(yè)職工、外來務(wù)工人員(包括農(nóng)民工)等在城市聚集，因此我國的住房保障具有特別的復(fù)雜性。廉租房是住房保障的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是收入偏低的社會(huì)階層享有基本居住權(quán)利的重要體現(xiàn)，也是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的必要條件。從發(fā)展中國家的實(shí)踐看，強(qiáng)化公共品供給是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律，因?yàn)楣补┙o是制度改革深化和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的前提條件，公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給有保障，國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展才有強(qiáng)大的動(dòng)力和后勁(葛揚(yáng)，2009)[4]。故此，作為住房保障體系有機(jī)構(gòu)成之一的廉租房供給成為政府義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。根據(jù)社會(huì)事業(yè)的屬地原則，地方政府理所當(dāng)然是廉租房供給的執(zhí)行主體。這樣也能夠有效地發(fā)揮地方政府對(duì)本地信息相對(duì)完全的優(yōu)勢，降低住房保障的實(shí)施成本。必須把廉租房制度建設(shè)納入地方政府的目標(biāo)責(zé)任制管理中，作為考核地方政府領(lǐng)導(dǎo)政績的一項(xiàng)重要內(nèi)容。地方政府的廉租房供給行為主要包括三方面內(nèi)容：第一，政府設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)住房保障的規(guī)劃、分配和監(jiān)管等相關(guān)工作，以協(xié)調(diào)涉及廉租房各有關(guān)部門的相關(guān)事務(wù)；第二，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)以及人口發(fā)展的實(shí)際情況，編制廉租房建設(shè)的中長期規(guī)劃；第三，編制和實(shí)施廉租房工程的用地(要落實(shí)具體項(xiàng)目和地塊)以及建設(shè)的年度計(jì)劃，并且把廉租房保障資金納入年度財(cái)政預(yù)算安排；第四，建立質(zhì)量監(jiān)控體系，監(jiān)督廉租房建設(shè)的完成情況。無論是從住房保障理論還是從我國各地實(shí)踐來看，地方政府在廉租房供給中扮演著極為重要的角色。在我國現(xiàn)階段，中央和地方兩級(jí)政府的廉租房供給行為目標(biāo)存在明顯差異。中央政府的目標(biāo)在于住房的公平和社會(huì)的穩(wěn)定，一般更加重視廉租房建設(shè)問題。地方政府的目標(biāo)更多地在于追求經(jīng)濟(jì)增長和政治績效，往往缺乏供給廉租房的動(dòng)力。然而，以下三個(gè)原因決定了中央政府將廉租房供給任務(wù)委托給地方政府完成。其一，中央政府傾向于將責(zé)任下壓。在2007年《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》中，已經(jīng)明確提出把解決城市(包括縣城)低收入家庭住房困難作為維護(hù)群眾利益的重要工作和住房制度改革的重要內(nèi)容，作為政府公共服務(wù)的一項(xiàng)重要職責(zé)，加快建立健全以廉租住房制度為重點(diǎn)、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系。尤其明確規(guī)定，城鎮(zhèn)住房保障職責(zé)由中央、省、市各級(jí)政府聯(lián)合負(fù)責(zé)?！奥?lián)合負(fù)責(zé)”是一個(gè)非常模糊的概念，對(duì)于各級(jí)政府分別應(yīng)負(fù)多大責(zé)任沒有給出“定量”的標(biāo)準(zhǔn)。而在政府間財(cái)政責(zé)任的劃分具有一定的模糊性和重疊性的情況下，中央政府往往傾向于把支出責(zé)任下壓(袁飛等，2008)[5]。其二，地方政府具有廉租房供給優(yōu)勢和效率。根據(jù)奧茨分權(quán)定理[6]，公共服務(wù)職責(zé)應(yīng)盡可能下放到能夠使成本與收益內(nèi)部化的最小地理轄區(qū)內(nèi)，分散化提供公共品具有比較優(yōu)勢。中國疆域遼闊，城市眾多，各城市居民的居住條件和居住偏好各不相同。若由中央政府統(tǒng)一供給廉租房，很難滿足家庭的異質(zhì)性偏好，也不易做到供給的相對(duì)公平。相較而言，地方政府的供給行為更有信息優(yōu)勢、更具供給效率。而且由于廉租房具有房體的固定性、結(jié)構(gòu)的差異性、居住主體的私人性以及配套環(huán)境條件的區(qū)位性，從而決定了住房保障具有地方性公共產(chǎn)品特征，這就很自然地使得地方政府成為廉租房供給的執(zhí)行主體。其三，地方政府是城市土地的實(shí)際掌控者。2009年推出的《廉租房保障規(guī)劃》規(guī)定，廉租房建設(shè)的土地由政府無償劃撥，或由開發(fā)商享有優(yōu)惠土地、稅收政策在商品房中劃出一部分建設(shè)廉租房。在中國現(xiàn)行土地管理體制下，國有土地所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使，但一般是由地方政府代理行使，具體體現(xiàn)在地方政府負(fù)責(zé)出讓和劃撥城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)。地方政府壟斷了城市土地的一級(jí)市場，也就是說，城市土地的實(shí)際控制權(quán)掌握在地方政府而不是中央政府手中，這進(jìn)一步強(qiáng)化了地方政府廉租房供給執(zhí)行主體的地位。三、地方政府的廉租房供給偏好與供給效率：一些典型事實(shí)盡管地方政府是廉租房制度的執(zhí)行主體和廉租房供給的主要力量，并且廉租房制度建設(shè)也被納入地方政府的目標(biāo)責(zé)任制管理中，但是目前由于缺乏具體的廉租房規(guī)劃指標(biāo)、政績考核評(píng)價(jià)體系以及政策執(zhí)行的激勵(lì)約束機(jī)制，部分城市在廉租房建設(shè)上往往消極對(duì)待。下面我們將從供給偏好和供給效率兩方面考察地方政府的廉租房供給行為。(一)地方政府的廉租房供給偏好典型事實(shí)之一：近幾年，保障投入和建設(shè)力度加大，但廉租房供給與低收入住房困難家庭居住需求之間的缺口還很大。中華人民共和國審計(jì)署2010年第22號(hào)審計(jì)結(jié)果報(bào)告——“19個(gè)省市2007年至2009年政府投資保障性住房審計(jì)調(diào)查結(jié)果”(以下簡稱“審計(jì)調(diào)查結(jié)果”)[7]顯示，19個(gè)省市籌集的廉租房保障資金由2007年的88.61億元增加到2009年的642.26億元，增長6.25倍；保障總戶數(shù)由69.03萬戶增加到246.93萬戶，增長2.58倍。從全國范圍來看，截至2010年年底，我國享有低保的人數(shù)已達(dá)2311萬人①。然而，同期被納入廉租房保障范圍的最低收入家庭僅為500萬戶②。如果按三口之家進(jìn)行粗略估計(jì)，被納入廉租房保障范圍的低保人數(shù)為1500萬人，約占低?？?cè)藬?shù)的65％。即是說，截至2010年底，我國仍有約35％的最低收入家庭的住房問題尚未解決。此外，國家發(fā)展改革委投資所住房保障課題組(2009)[1]的研究表明，2000-2007年政府對(duì)廉租房建設(shè)的投入非常有限，8年來解決的住房困難戶也只有50萬戶左右。再以江蘇省為例，江蘇地處我國發(fā)達(dá)的長三角地區(qū)，但其廉租房的供給缺口也很大。2010年江蘇13個(gè)省轄市中，廉租房供給缺口率最小的常州市缺口率為47％，其他12個(gè)省轄市缺口率均在70％以上，其中缺口率最大的是鎮(zhèn)江市，缺口率高達(dá)88％(見表1)。典型事實(shí)之二：近幾年，地方政府雖然在上級(jí)政府下壓的保障資金籌集目標(biāo)責(zé)任下，籌集金額增長迅速，但實(shí)際支出金額占比卻很低。“審計(jì)調(diào)查結(jié)果”顯示，2007年至2009年，重點(diǎn)調(diào)查的32個(gè)城市籌集廉租房保障資金448.65億元(其中：中央補(bǔ)助資金67.25億元，占14.99％；從土地出讓凈收益和住房公積金增值收益中安排296.79億元，占66.15％；地方各級(jí)財(cái)政安排52.47億元，占11.70％；其他渠道籌集32.14億元，占7.16％)。發(fā)生廉租房保障支出219.11億元，即是說，籌集到的資金中僅48.84％的比重(不到一半)實(shí)際用于了廉租房建設(shè)(見圖1)，由此從資金層面上證明了地方政府供給廉租房的“消極應(yīng)對(duì)”程度。典型事實(shí)之三：地方政府從土地出讓凈收益中提取保障資金的比例未達(dá)標(biāo)的現(xiàn)象普遍，保障資金被少提取的金額很大。根據(jù)2007年《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》規(guī)定，各地從土地出讓凈收益中提取廉租房保障資金的比例不得低于10％。而“審計(jì)調(diào)查結(jié)果”顯示，北京、上海、重慶、成都等22個(gè)城市從土地出讓凈收益中提取廉租房保障資金的比例未達(dá)到上述要求，即近七成的城市未按規(guī)定提取廉租房保障資金(見表2)。2007年至2009年，這些城市實(shí)際籌集廉租房保障資金448.65億元，共計(jì)少提取146.23億元，少提取金額占應(yīng)籌集保障資金594.88億元的24.58％，即是說，地方政府在廉租房保障資金籌集方面的失責(zé)程度接近三成(見表3和圖2)。另外，利用全國數(shù)據(jù)加以佐證的是，根據(jù)財(cái)政部網(wǎng)站2010年4月13日公布的《2009全國土地出讓收支基本情況》，2009年土地出讓收入總額為14239.7億元，土地出讓支出總額中用于廉租房支出為187.1億元，廉租房支出僅占土地出讓收入總額的1.3％，與《廉租房保障資金管理辦法》設(shè)定的土地出讓凈收益10％的標(biāo)準(zhǔn)差距甚遠(yuǎn)。(二)地方政府的廉租房供給效率典型事實(shí)之四：保障政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差，保障對(duì)象被錯(cuò)配，保障資金被挪用、被套取，致使部分廉租房供給失效。“審計(jì)調(diào)查結(jié)果”顯示，在重點(diǎn)調(diào)查的32個(gè)城市中，2007年至2009年，有18個(gè)城市向2132戶不符合條件的家庭發(fā)放廉租房租賃補(bǔ)貼413.12萬元、分配廉租房533套。換言之，廉租房實(shí)際保障支出219.11億元中有413.12萬元配置給了不符合條件的家庭，即廉租房供給失效率約為0.02％。有6個(gè)城市和4個(gè)縣將廉租房保障資金用于回購經(jīng)濟(jì)適用房和工作經(jīng)費(fèi)等支出，共計(jì)15231.3萬元，即廉租房實(shí)際保障支出219.11億元中有15231.3萬元被挪用，挪用率或失效率達(dá)到0.7％。有6個(gè)城市的34個(gè)項(xiàng)目利用虛假申報(bào)材料等，套取新建廉租房中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助資金6129萬元，套取率約為0.3％(見表4)。典型事實(shí)之五：選址失當(dāng)、交通不便、配套設(shè)施不完善，致使部分廉租房供給失效。“審計(jì)調(diào)查結(jié)果”顯示，由于道路、交通、水電等配套設(shè)施不完善，南京等13個(gè)城市的一些地方存在廉租房配租困難、房源閑置的問題，有的地方甚至出現(xiàn)已入住家庭退房的情況。也有一些城市將廉租房建在地價(jià)低的區(qū)域，致使低收入人群大量聚居，形成城市貨民窟。上述廉租房供給均屬于廉租房的無效供給。四、體制性因素對(duì)地方政府廉租房供給行為的約束地方政府廉租房供給偏好不足、供給低效，作為廉租房供給政策的實(shí)際執(zhí)行者，理當(dāng)成為被問責(zé)的對(duì)象。但是中國特殊的財(cái)政集權(quán)體制和政治激勵(lì)機(jī)制對(duì)政府行為施加的約束與限制，決定了地方政府廉租房的供給偏好和供給效率。因此，分析和考察地方政府行為背后的體制因素，是研究地方政府廉租房供給行為取向的關(guān)鍵。(一)財(cái)政集權(quán)體制下的地方政府廉租房供給行為取向嚴(yán)格說來，中國現(xiàn)有的政府間財(cái)政體制是一個(gè)財(cái)政責(zé)任下放程度很高，但地方收入比重(特別是預(yù)算內(nèi)收入比重)相對(duì)較低，且基本沒有或很少有正式稅收權(quán)力的體制。只有支出責(zé)任下放，但收入權(quán)力上收的財(cái)政集權(quán)體制很容易產(chǎn)生一系列地方激勵(lì)扭曲導(dǎo)致的成本(袁飛等，2008)[5]，從而間接影響地方政府的行為模式和行為效率。1.為了增加預(yù)算內(nèi)外收入而引致的“重市場、輕保障”傾向分稅制改革后，所有企業(yè)的消費(fèi)稅、增值稅75％部分及企業(yè)所得稅60％部分劃歸為中央財(cái)政收入。僅增值稅25％部分和企業(yè)所得稅40％部分劃歸為地方政府的預(yù)算內(nèi)收入。地方政府為了增加本級(jí)財(cái)政收入，其預(yù)算內(nèi)收入增長方式發(fā)生了明顯的轉(zhuǎn)變，即由過去依靠企業(yè)稅收變成了對(duì)其他稅收尤其是營業(yè)稅倚重的進(jìn)一步加強(qiáng)，其理性選擇自然是增加土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施投資和擴(kuò)大地方建設(shè)規(guī)模以及發(fā)展房地產(chǎn)市場。分稅制除了帶來預(yù)算內(nèi)收入的結(jié)構(gòu)調(diào)整之外，也引致地方政府過度依賴城市土地出讓以獲取預(yù)算外收入。在上述背景下，不提供或少提供廉租房是分稅制改革下地方政府的“理性”選擇。建設(shè)廉租房將同時(shí)減少地方政府的預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金。因?yàn)榈胤秸疅o償劃撥廉租房用地，所以，廉租房用地?cái)D占原本可以出讓給開發(fā)商的城市土地，減少土地出讓金和未能建設(shè)商品房而喪失的稅收“機(jī)會(huì)成本”，并且還要使用部分寶貴的預(yù)算內(nèi)收入來承擔(dān)廉租房等保障房的建筑成本。2.為經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，政府職能偏好于公共投資而非提供廉租房等公共服務(wù)地方政府自身投資沖動(dòng)致使地方政府職能偏好于公共投資。推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長是地方政府職能的第一要?jiǎng)?wù)，而中國經(jīng)濟(jì)增長主要是由投資拉動(dòng)，既包括地方政府的自身投資，也包括招商引資。地方政府自身的投資沖動(dòng)，擠占了廉租房供給所需的資金，制約了廉租房供給水平的改善?！罢猩桃Y”競賽引致的基礎(chǔ)設(shè)施投資，擠占了廉租房供給水平。工業(yè)化是城市化的基礎(chǔ)力量。沒有迅速增加的企業(yè)投資，就不可能進(jìn)行大規(guī)模的“圈地”和城市化建設(shè)，所以招商引資一直是地方政府促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長的另一手段。而地方政府與“招商引資”來的企業(yè)之間不存在行政上下級(jí)關(guān)系，不能依靠行政手段命令其進(jìn)入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，而需要通過改善投資環(huán)境而吸引其進(jìn)入，所以各地有很強(qiáng)的建設(shè)和改善基礎(chǔ)設(shè)施等公共投資的動(dòng)力。于是，地方政府職能逐漸向經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域傾斜，廉租房投入偏好明顯弱化，以至于在廉租房等公共服務(wù)提供方面出現(xiàn)了缺位。(二)特殊政治激勵(lì)下的地方政府廉租房供給行為取向中國廉租房有效供給不足問題不但與中國特殊的財(cái)政集權(quán)體制密不可分，而且與特殊的政治激勵(lì)機(jī)制問題交織在一起。1.缺乏應(yīng)有的激勵(lì)與約束，地方政府供給廉租房的動(dòng)力不強(qiáng)在西方立憲民主制度下，選民直接選舉地方政府官員。為確保當(dāng)選和獲得選民支持，地方政府官員偏好于更好地響應(yīng)地方選民的偏好，具有有效提供地方公共服務(wù)的激勵(lì)。在中國現(xiàn)有政府管理體制下，地方政府官員實(shí)質(zhì)上是上級(jí)政府任命而不是由選民直選產(chǎn)生，因而中國式晉升激勵(lì)下的地方政府官員對(duì)廉租房供給行為與西方國家明顯不同。一方面，地方政府主要對(duì)上負(fù)責(zé)，其工作任務(wù)主要由上級(jí)來確定，工作完成情況的監(jiān)督和考核也主要由上級(jí)來進(jìn)行，考核指標(biāo)主要包括GDP和財(cái)政收入增長，廉租房供給情況并沒有納入其中。另一方面，地方政府缺乏對(duì)下負(fù)責(zé)機(jī)制，地方政府可以隨意做出投資決策，無須考慮當(dāng)?shù)鼐用竦母惺堋４送?，由于地方政府缺乏?duì)下負(fù)責(zé)機(jī)制，上級(jí)政府用于廉租房建設(shè)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也常常被地方政府挪作他用。2.為直接或明顯的政治績效，地方政府消極應(yīng)付廉租房供給以GDP為主的政績考核機(jī)制引致了地方政府職能的轉(zhuǎn)移和支出結(jié)構(gòu)的改變，具體表現(xiàn)為：地方政府職能從公共服務(wù)上更多的轉(zhuǎn)移到公共投資上；地方政府支出從保障房等“軟公共品”上轉(zhuǎn)移到基礎(chǔ)設(shè)施等“硬公共品”上。供給高速公路等基礎(chǔ)建設(shè)類的準(zhǔn)公共品不但有利于吸引外資，而且能快速提升地方政府的政績(張軍等，2007)[9]；而供給廉租房類的準(zhǔn)公共品，雖然長期來看對(duì)整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)有所裨益，但沒有被納入政績考核指標(biāo)，短期內(nèi)不會(huì)帶來直接或明顯的政治績效，在缺乏有效激勵(lì)機(jī)制的條件下，地方政府廉租房供給偏好不可能很強(qiáng)。通常情況下，地方政府會(huì)想方設(shè)法逃避這種只投入沒收入的廉租房供給責(zé)任。即使在目標(biāo)責(zé)任的壓力下建設(shè)廉租房，各地方也大都將廉租房建在地價(jià)低的區(qū)域，致使低收入人群大量積聚，造成城市貧民窟，成為城市發(fā)展過程中難以治理的痼疾(丁維莉，2009)[10]，形成廉租房的無效供給。五、地方政府廉租房供給不足的突破路徑以市場化為導(dǎo)向的住房制度改革過程中，地方政府肩負(fù)建設(shè)廉租房的責(zé)任和義務(wù)。但是，中國轉(zhuǎn)軌時(shí)期的經(jīng)濟(jì)政治體制引致了地方政府行為的偏差，造成了廉租房供給的不足。因此，深化改革引致地方政府行為偏差的體制性因素，改變地方政府的行為環(huán)境和模式，或許才能從根本上解決廉租房供給不足的問題。(一)優(yōu)化分稅制根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，探尋優(yōu)化我國稅制結(jié)構(gòu)與總量的途徑。其一，優(yōu)化分稅制、調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)。一方面，將土地的所有市場上收至中央政府，地方政府出售或者出租的土地出讓金全部劃歸為中央財(cái)政收入。另一方面，中央政府將企業(yè)所得稅等產(chǎn)業(yè)稅收項(xiàng)目的一部分或者全部劃歸為地方財(cái)政收入，從而改善地方政府單純追求土地出讓以獲取財(cái)政稅收的扭曲性行為，強(qiáng)化地方政府廉租房供給偏好。其二，加大中央財(cái)政對(duì)地方政府的廉租房建設(shè)的轉(zhuǎn)移支付力度，增加地方政府廉租房供給的財(cái)政實(shí)力。同時(shí)，要在財(cái)政資金的運(yùn)用上逐步發(fā)揮金融杠桿的作用，使廉租房制度中財(cái)政資金的作用得到充分體現(xiàn)。(二)改進(jìn)地方政府官員的績效考評(píng)機(jī)制績效評(píng)估被譽(yù)為官員手中最有效的管理工具。只有政府績效評(píng)估的手段與建設(shè)服務(wù)型政府、構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)結(jié)合起來，我國的廉租房建設(shè)才能取得明顯的成效。首先，完善地方政府過于依賴GDP的相對(duì)績效考評(píng)機(jī)制，將廉租房建設(shè)完成比例引入地方主要領(lǐng)導(dǎo)政績考核指標(biāo)之中，并賦予相當(dāng)?shù)臋?quán)重，激發(fā)有職位升遷愿望的地方主要領(lǐng)導(dǎo)建設(shè)廉租房的積極性。其次，建立廉租房建設(shè)考核問責(zé)制度，加大對(duì)廉租房建設(shè)的跟蹤督查力度，對(duì)推進(jìn)廉租房建設(shè)工作不力的，要追究相應(yīng)行政責(zé)任，迫使所有地方領(lǐng)導(dǎo)改變廉租房建設(shè)的消極態(tài)度。(三)建立法律約束機(jī)制有效約束地方政府廉租房供給行為，必須加強(qiáng)住房保障的立法工作，盡快頒布《住房保障法》，通過法律的形式明確地方政府在住房保障資金投入、土地提供、金融支持、財(cái)稅優(yōu)惠等方面的具體責(zé)任，并明確規(guī)定財(cái)政安排多大比例的資金