審計(jì)組建設(shè)和管理問題研究

審計(jì)組建設(shè)和管理問題研究

一、我國審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)組發(fā)展的歷史回顧1、審計(jì)組名稱的由來從審計(jì)機(jī)關(guān)1983年成立到1985年《國務(wù)院關(guān)于審計(jì)工作的暫行規(guī)定》發(fā)布，這期間審計(jì)組的稱謂很不規(guī)范，有稱審計(jì)組的，有稱審計(jì)小組的，個(gè)別還有稱審計(jì)檢查組、審計(jì)工作組的。1985年10月，審計(jì)署制定發(fā)布了《審計(jì)工作試行程序》，其中第二條規(guī)定“被審計(jì)單位確定后，要指定具體負(fù)責(zé)人，組成審計(jì)小組，擬定審計(jì)工作方案”，從國務(wù)院部門行政規(guī)章的層次為審計(jì)人員的組成形式確定了正式名稱。1994年8月《中華人民共和國審計(jì)法》［以下簡稱審計(jì)法（1994版）］在人大常委會上通過。其中在“審計(jì)程序”一章，明確規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃確定的審計(jì)事項(xiàng)組成審計(jì)組”。這是審計(jì)組的名稱在法律規(guī)定層次上首次正式出現(xiàn)，意味著審計(jì)組具有法律意義上的名稱，審計(jì)組不僅在審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部是合法存在的，在對外開展審計(jì)工作中也有了法律身份。審計(jì)法（2006版）保留了相同的規(guī)定。2、審計(jì)組的職責(zé)我國審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)組的職責(zé)，大致有以下幾個(gè)發(fā)展階段。(1)審計(jì)組職責(zé)與審計(jì)機(jī)關(guān)職責(zé)融為一體階段（1983年9月～1985年9月）在這個(gè)階段，由于審計(jì)組的稱謂不明確，審計(jì)組的職責(zé)也就無從談起，或者說審計(jì)組的職責(zé)是與審計(jì)機(jī)關(guān)融合在一起的。(2)審計(jì)組職責(zé)初步確定階段（1985年10月～1999年12月）審計(jì)署1985年10月制定的《審計(jì)工作試行程序》，首次明確了審計(jì)小組的職責(zé)：擬定審計(jì)工作方案、以審計(jì)機(jī)關(guān)名義發(fā)出審計(jì)通知書、（受審計(jì)機(jī)關(guān)指派組織審計(jì)人員）開展報(bào)送審計(jì)、就地審計(jì)等，審閱被審計(jì)單位的會計(jì)資料、收集審計(jì)證據(jù)、紀(jì)錄審計(jì)工作過程、參加被審計(jì)單位有關(guān)會議、提出審計(jì)報(bào)告。審計(jì)法（1994版）的發(fā)布，除了使審計(jì)組名稱法定化外，還對審計(jì)組和審計(jì)人員的職責(zé)作出了原則規(guī)定。1996年12月6日審計(jì)署發(fā)布了《中華人民共和國國家審計(jì)準(zhǔn)則》和通用準(zhǔn)則、專業(yè)準(zhǔn)則在內(nèi)的38個(gè)規(guī)范性文件。該準(zhǔn)則第三章“作業(yè)準(zhǔn)則”規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)要“選派審計(jì)人員組成審計(jì)組，并指定審計(jì)組組長。審計(jì)組實(shí)行審計(jì)組組長負(fù)責(zé)制。”這項(xiàng)規(guī)定，首次明確審計(jì)組的負(fù)責(zé)人是審計(jì)組組長，還明確了審計(jì)組實(shí)行組長負(fù)責(zé)制。關(guān)于審計(jì)組的職責(zé)，該準(zhǔn)則中的“作業(yè)準(zhǔn)則”和“報(bào)告準(zhǔn)則”都有了比《審計(jì)工作試行程序》更進(jìn)一步的規(guī)定。(3)審計(jì)組職責(zé)比較完善階段（2000年1月～至今）2000年以來，審計(jì)署陸續(xù)發(fā)布了新的國家審計(jì)基本準(zhǔn)則、通用準(zhǔn)則，規(guī)定了審計(jì)組組長的專門職責(zé)，包括編制審計(jì)實(shí)施方案、復(fù)核審計(jì)工作底稿、審核審計(jì)證據(jù)、審核審計(jì)報(bào)告并確保審計(jì)報(bào)告的真實(shí)性和完整性。2004年2月審計(jì)署又發(fā)布了《審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量控制辦法（試行）》，該辦法首次將審計(jì)組組長的職責(zé)與審計(jì)組成員的職責(zé)進(jìn)行了劃分，使審計(jì)組的職責(zé)得到進(jìn)一步細(xì)化。2006年新修訂的審計(jì)法（2006版），在審計(jì)程序一章中規(guī)定，“審計(jì)組對審計(jì)事項(xiàng)實(shí)施審計(jì)后，應(yīng)當(dāng)向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)提出審計(jì)組的審計(jì)報(bào)告”，改變了過去審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)報(bào)告和審計(jì)組審計(jì)報(bào)告編寫主體不明確的狀況。3、審計(jì)組組成的基本模式(1)相對固定模式。即審計(jì)業(yè)務(wù)部門根據(jù)自己部門管轄的審計(jì)范圍，將部門內(nèi)的審計(jì)人員分成幾個(gè)固定的審計(jì)業(yè)務(wù)組，年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃下達(dá)后，由審計(jì)業(yè)務(wù)組轉(zhuǎn)化為審計(jì)組，開展審計(jì)工作，審計(jì)組組長一般由審計(jì)業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人或業(yè)務(wù)組組長擔(dān)任，也可以由勝任審計(jì)工作的其他人員輪流擔(dān)任。(2)競爭上崗模式。即審計(jì)機(jī)關(guān)“打破”內(nèi)部業(yè)務(wù)部門的分工和界限，引入競爭機(jī)制，將審計(jì)組的組成采取“招投標(biāo)”的形式進(jìn)行，由勝任此項(xiàng)審計(jì)工作的審計(jì)人員進(jìn)行“投標(biāo)”，審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)審計(jì)“投標(biāo)”人的條件和情況，經(jīng)集體研究后批準(zhǔn)確定“中標(biāo)人”，并由“中標(biāo)人”擔(dān)任審計(jì)組組長，審計(jì)組成員可以由審計(jì)組組長在一定范圍內(nèi)選擇確定。(3)跨機(jī)關(guān)聯(lián)合模式。即由上級審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)審計(jì)項(xiàng)目的特點(diǎn)和需要，跨地區(qū)、跨層級抽調(diào)下級審計(jì)機(jī)關(guān)或派出機(jī)構(gòu)的審計(jì)人員組成審計(jì)組，對較大范圍的地區(qū)和重大的審計(jì)事項(xiàng)開展專項(xiàng)審計(jì)監(jiān)督活動，審計(jì)組組長一般由上級審計(jì)機(jī)關(guān)指派，下級審計(jì)機(jī)關(guān)或派出機(jī)構(gòu)派出的審計(jì)人員一般作為審計(jì)小組的負(fù)責(zé)人和成員。這種模式一般適用于區(qū)域性的資源環(huán)境審計(jì)、行業(yè)審計(jì)、專案審計(jì)等審計(jì)項(xiàng)目。(4)內(nèi)外組合模式。即在開展專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的審計(jì)項(xiàng)目時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)聘請外部專家，與審計(jì)人員共同組成審計(jì)組開展審計(jì)工作。審計(jì)組組長一般由審計(jì)人員擔(dān)任。(5)臨時(shí)組合模式。即審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)政府臨時(shí)交辦的事項(xiàng)或在應(yīng)急事項(xiàng)出現(xiàn)后，臨時(shí)抽調(diào)各業(yè)務(wù)部門人員組成審計(jì)組承擔(dān)審計(jì)工作。二、加強(qiáng)審計(jì)組建設(shè)和管理的路徑構(gòu)想1、明確審計(jì)組的定位。審計(jì)組的定位是指審計(jì)組在開展審計(jì)監(jiān)督活動中應(yīng)該占有的位置，它是審計(jì)機(jī)關(guān)加強(qiáng)對審計(jì)組建設(shè)和管理的根本依據(jù)和基本要求，是審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)揮審計(jì)組作用的基礎(chǔ)，是審計(jì)組履行法定職責(zé)的必備條件。審計(jì)組的定位可以從以下三個(gè)方面入手。(1)審計(jì)組的法律定位。對審計(jì)組的法律定位，主要依據(jù)是審計(jì)法的規(guī)定。按照審計(jì)法關(guān)于“審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃確定的審計(jì)事項(xiàng)組成審計(jì)組”的規(guī)定，審計(jì)組是代表審計(jì)機(jī)關(guān)履行審計(jì)法定職責(zé)的專職隊(duì)伍，是承擔(dān)審計(jì)任務(wù)的法定義務(wù)人。(2)審計(jì)組的實(shí)踐定位。對審計(jì)組的實(shí)踐定位，主要依據(jù)國家審計(jì)基本準(zhǔn)則、通用審計(jì)準(zhǔn)則和專業(yè)審計(jì)準(zhǔn)則。按照審計(jì)準(zhǔn)則的有關(guān)規(guī)定，審計(jì)組是辦理審計(jì)事項(xiàng)、承擔(dān)年度審計(jì)項(xiàng)目的最基層作業(yè)團(tuán)隊(duì)，是審計(jì)程序的直接執(zhí)行人，是審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量控制的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，是審計(jì)質(zhì)量的首要責(zé)任人。(3)審計(jì)組的廉政定位。對審計(jì)組的廉政定位，主要依據(jù)是審計(jì)署《審計(jì)組廉政責(zé)任的若干規(guī)定》。按照這個(gè)規(guī)定，審計(jì)組是審計(jì)機(jī)關(guān)廉政建設(shè)的最前沿，是審計(jì)機(jī)關(guān)廉政工作的主要對象，是落實(shí)審計(jì)廉政責(zé)任制的第一線。2、明確審計(jì)組與審計(jì)機(jī)關(guān)之間的再受托關(guān)系。筆者認(rèn)為，審計(jì)機(jī)關(guān)與審計(jì)組之間不完全是一種簡單的上下級的工作關(guān)系，而是一種審計(jì)再受托關(guān)系。根據(jù)審計(jì)受托責(zé)任理論，審計(jì)機(jī)關(guān)是接受審計(jì)授權(quán)人的委托對被審計(jì)單位進(jìn)行監(jiān)督檢查，然后將審計(jì)結(jié)果向?qū)徲?jì)授權(quán)人報(bào)告。審計(jì)機(jī)關(guān)作為一個(gè)抽象的審計(jì)主體，不可能“自己”去完成審計(jì)受托任務(wù)，而必須將這個(gè)任務(wù)再授權(quán)委托給審計(jì)組來具體完成。因此，事實(shí)上，在審計(jì)機(jī)關(guān)與審計(jì)組之間就存在著一種隱性的審計(jì)再受托關(guān)系。正是由于審計(jì)組事前已經(jīng)具有了這種審計(jì)再受托關(guān)系，才能有權(quán)代表審計(jì)機(jī)關(guān)開展審計(jì)監(jiān)督活動。明確這種關(guān)系的意義在于，一是可以進(jìn)一步增強(qiáng)審計(jì)組的責(zé)任意識，二是有利于進(jìn)一步規(guī)范審計(jì)組的行為，三是有利于促進(jìn)建立健全審計(jì)執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制度。明確這種再受托關(guān)系，可以嘗試通過審計(jì)機(jī)關(guān)與審計(jì)組簽訂《XXXX審計(jì)項(xiàng)目任務(wù)書》來實(shí)現(xiàn)。該任務(wù)書的主要內(nèi)容包括：審計(jì)項(xiàng)目名稱、審計(jì)項(xiàng)目完成時(shí)間、審計(jì)組人員的構(gòu)成及其主要職責(zé)、遵守審計(jì)法律、法規(guī)、準(zhǔn)則和審計(jì)工作紀(jì)律的承諾等?！禭XXX審計(jì)項(xiàng)目任務(wù)書》在審計(jì)項(xiàng)目結(jié)束后可與審計(jì)項(xiàng)目卷一同作為審計(jì)檔案進(jìn)行管理。3、著手制定專門的審計(jì)機(jī)關(guān)規(guī)制審計(jì)組的規(guī)范性文件。目前，我國一些地方審計(jì)機(jī)關(guān)在規(guī)制審計(jì)組活動方面進(jìn)行了積極探索和有益嘗試。在百度搜索網(wǎng)頁中可以看到，在近幾年，一些地方審計(jì)機(jī)關(guān)分別制定出臺了《審計(jì)組管理辦法》，《審計(jì)組組長責(zé)任制度》，《審計(jì)組組長管理暫行辦法》等。筆者建議，可以由省級以上審計(jì)機(jī)關(guān)牽頭，組織有關(guān)部門和人員就審計(jì)組制度化、規(guī)范化建設(shè)問題展開調(diào)研活動，從兩個(gè)層次制定審計(jì)組規(guī)范性文件。一是從基礎(chǔ)層次入手，研究制定具有內(nèi)部規(guī)范性效力的《審計(jì)組工作手冊》（或《審計(jì)人員手冊》，下同）。國外一些審計(jì)機(jī)關(guān)（如法國、西班牙等）通過制定《審計(jì)組工作手冊》，提出管理審計(jì)組的要求，包括審計(jì)人員的任職要求、執(zhí)行審計(jì)程序要求等，起到了積極作用（參見《國際審計(jì)縱橫