我國就近入學政策分析

我國就近入學政策分析

G40-011.8A1009-718X(2010)07-0005-05一、就近入學政策的內(nèi)容分析我國就近入學政策的推行大致可以劃分為兩個階段。在不同階段，就近入學的政策內(nèi)容有所不同，體現(xiàn)出不同的戰(zhàn)略意圖。第一階段是從新中國成立后到1993年。這一階段與就近入學相關(guān)的主要政策法規(guī)有《小學暫行規(guī)程(草案)》(1952)、《關(guān)于普及小學教育若干問題的決定》(1980)、《關(guān)于進一步提高普通中學教育質(zhì)量的幾點意見》(1983)、教育部印發(fā)的長春、石家莊、廈門、大同和昆明等五市初中招生制度改革的有關(guān)材料(1985年3月)、《中華人民共和國義務教育法》(1986)、《關(guān)于在普及初中的地方改革初中招生辦法的通知》(1986)、《中小學校建筑設計規(guī)范》(1986)、《關(guān)于制定義務教育辦學條件標準、義務教育實施步驟和規(guī)劃統(tǒng)計指標問題的幾點意見》(1987)、《國家教委等部門關(guān)于發(fā)展特殊教育若干意見的通知》(1989)和《中華人民共和國義務教育法實施細則》(1992)等等。在這一階段，由于教育發(fā)展總體較為平穩(wěn)，社會貧富總體差距不是很大，社會公平問題還不太突出，同時許多地方在初中招生制度上仍然采取考試的方法，因此就近入學政策并沒有成為社會關(guān)注的焦點。第二階段是從1993年至今。這一階段與就近入學相關(guān)的主要政策法規(guī)有《中國教育改革和發(fā)展綱要》(1993)、《關(guān)于〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的實施意見》(1994)、《關(guān)于全面貫徹教育方針，減輕中小學生過重課業(yè)負擔的意見》(1994)、《關(guān)于治理中小學亂收費工作的實施意見》(1994)、《關(guān)于進一步推動和完善初中入學辦法改革的通知》(1994)、《關(guān)于1996年在全國開展治理中小學亂收費工作的實施意見》(1996)、《全國教育事業(yè)“九五”計劃和2010年發(fā)展規(guī)劃》(1996)、《小學管理規(guī)程》(1996)、《關(guān)于義務教育階段辦學體制改革試驗工作的若干意見》(1998)、《關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》(1999)、《關(guān)于在小學減輕學生過重負擔的緊急通知》(2000)、《關(guān)于基礎教育改革與發(fā)展的決定》(2001)、《關(guān)于積極推進中小學評價與考試制度改革的通知》(2002)、《關(guān)于加強基礎教育辦學管理若干問題的通知》(2002)、《城市普通中小學校校舍建設標準的通知》(2002)、《城鎮(zhèn)流動人口中適齡兒童少年就學辦法(試行)》(1996)、《流動人口兒童、少年就學暫行辦法》(1998)、《國務院關(guān)于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》(2003)、《關(guān)于進一步做好進城務工就業(yè)農(nóng)民子女義務教育工作的意見》(2003)、《2003-2007年教育振興行動計劃》(2004)、《中華人民共和國義務教育法(修訂案)》(2006)和《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》(2006)等等。在這一階段，就近入學政策在不同的時間段體現(xiàn)出不同的特點。就近入學政策最初是針對過重的學生負擔和亂收費問題而實施的一種政策措施；后來隨著進城務工人員子女受教育問題的凸顯，就近入學政策具有了保障弱勢群體利益的特征；近年來隨著擇?，F(xiàn)象的加劇，教育公平問題引起了全社會的廣泛關(guān)注，就近入學政策成為促進義務教育均衡發(fā)展、保障學生平等入學權(quán)益的重要措施。從政策內(nèi)容的分析來看，新中國成立以來，我國就近入學政策的調(diào)整目標是隨著形勢的發(fā)展和新問題的出現(xiàn)而變化的，總體來說越來越趨近于就近入學政策的本質(zhì)特征。尤其是，我國近年來的就近入學政策越來越重視教育公平，對弱勢群體的關(guān)照日益成為就近入學政策的重心。中央政府在明確了“兩個為主”的基本方針之后，對流入地政府在教育投入和管理上的責任規(guī)定得越來越明確和細致，這為農(nóng)民工子女就近入學提供了強有力的制度支持。但目前我國就近入學的政策內(nèi)容在維護農(nóng)民工子女的教育權(quán)益方面還存在諸多缺失。(一)就近入學政策與其他法律和部門規(guī)章的矛盾與沖突第一，上位法對就近入學法律含義的剛性規(guī)定，為農(nóng)民工子女就近入學設置了制度性障礙。我國各級地方政府主要是通過解讀《中華人民共和國義務教育法》來理解就近入學政策，認為就近入學就是政府根據(jù)服務半徑來設置義務教育學校，義務教育適齡少年兒童有權(quán)在戶籍所在地和規(guī)章規(guī)定的服務半徑內(nèi)接受法定的義務教育。這就意味著，義務教育階段所有適齡少年兒童必須在戶籍所在地就近進入政府設立的義務教育學校就學；如果不就近入學而任意擇校，那就意味著違反或規(guī)避了義務教育法。但從方法論上講，這種對就近入學的法律解讀帶有明顯的結(jié)構(gòu)功能主義范式特征，是預先認同和被動接納其現(xiàn)存法律意義并為其提供合法性和合理性論證，因而在理論上還不能完全解釋就近入學的現(xiàn)象和問題，在實踐上也對農(nóng)民工子女在城市就學設置了種種障礙。第二，部門規(guī)章的改革滯后，限制了農(nóng)民工子女就近入學政策的具體操作?！吨腥A人民共和國戶口登記條例》第6條規(guī)定：“公民應當在經(jīng)常居住的地方登記為常住人口，一個公民只能在一個地方登記為常住人口。”其含義顯而易見，即戶籍所在地應該就是實際的經(jīng)常居住地。但隨著社會的發(fā)展，特別是市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會人口的流動變得極為廣泛和頻繁，實施了幾十年的戶籍管理制度的缺陷日益顯現(xiàn)，加之其改革的滯后性，使得戶籍管理制度根本無法保證人們的戶籍所在地一定就是人們的經(jīng)常居住地。雖然1998年的《流動人口兒童、少年就學暫行辦法》和2003年的《關(guān)于進一步做好進城務工就業(yè)農(nóng)民子女義務教育工作的意見》都明確規(guī)定了流入地政府及其所轄公立學校在農(nóng)民工子女教育問題上的主體責任，但農(nóng)民工子女居住地與戶籍地分離的特性與基礎教育管理體制和教育資源配置方式產(chǎn)生矛盾和抵觸，使得政策規(guī)定在配套的戶籍制度改革和基礎教育管理體制改革滯后的情況下形同虛設?，F(xiàn)實中當農(nóng)民工子女因流入地政府及其所轄公立學校的責任推諉而導致就學困難時，卻得不到相應的法律保護，也得不到社會保障部門的救助。(二)就近入學政策的內(nèi)容模糊和具有地方保護主義特征第一，盡管中央政府為解決農(nóng)民工子女的教育問題相繼頒布了一些過渡性和應急性政策，但還缺乏完善的配套措施，政策內(nèi)容空泛、政策條款不明，忽視全國各地實際情況，導致政策的可行性不夠、執(zhí)行效果不佳，客觀上造成了政策在解決問題上的緩慢和無力。問題突出表現(xiàn)在，中央與地方政府之間的教育投入責任配置在相關(guān)政策中尚未明確界定：一是中央政府與流入地政府之間的教育投入責任配置不合理，中央政府僅對流入地政府提出了教育投入和管理上的要求，而對中央政府和省級政府的財政責任沒有作出明確規(guī)定；二是流入地各級政府之間缺乏相應的財政轉(zhuǎn)移支付制度，即便是經(jīng)濟發(fā)達的流入地區(qū)，如果缺乏中央和省級政府的財力支持，流入地政府仍然無法解決農(nóng)民工子女的教育經(jīng)費問題；三是中央政府未賦予流出地政府明確和具體的責任，沒有明確規(guī)定流出地政府與流入地政府“聯(lián)系”與“配合”的渠道和方式?？梢哉f，在政策實踐過程中，不論是流入地政府對農(nóng)民工子女就近入學的“策略抗衡”，還是流入地政府對農(nóng)民工子女就近入學的“責任推諉”，政策內(nèi)容模糊不清是導致這些現(xiàn)象的重要原因。第二，地方政府對就近入學政策做地方保護主義變通。由于受宏觀財稅制度和義務教育投入體制的約束，地方政府往往從自身需要出發(fā)，對就近入學政策進行利己性解讀和闡釋，通過象征性決策、截留性決策、滯后性決策、選擇性決策、擴張或縮減性決策等方式，制定一系列具有地方保護主義特征的政策。各種調(diào)研結(jié)果顯示，很多地方政府通過設立各種政策門檻，限制農(nóng)民工子女進入公立學校接受義務教育。例如，中央政策規(guī)定，在流入地居住半年的農(nóng)民工子女可以在當?shù)毓W校入學，但不少地方政府卻將居住年限提高到一年或一年以上。二、就近入學政策的改進(一)調(diào)整就近入學政策的目標，明確地把維護農(nóng)民工子女的教育權(quán)益當作今后一段時期就近入學政策的難點和工作重心(二)創(chuàng)新就近入學的相關(guān)法律制度，重新界定就近入學的法律含義導致農(nóng)民工子女就近入學權(quán)益受損的原因固然很多，但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的戶籍制度所造成的城鄉(xiāng)壁壘是問題的根源所在。戶籍管理是政府社會管理和公共服務中的一項重要基礎性工作，也是公民參與社會活動和行使法律賦予的各項權(quán)利的前提和保障。新中國成立以來便開始實施的戶籍管理制度，其主要職能在于證明公民身份、維護社會治安秩序，本身并不具備歧視性質(zhì)，但我國在戶籍制度基礎上建立起來的一系列社會制度，卻人為地利用了城鎮(zhèn)和農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分，使戶籍成為區(qū)分社會地位和身份的重要標簽。當前我國戶籍管理改革的目標是逐步取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口性質(zhì)，探索居住證制度，以實現(xiàn)公民身份的平等。這也是戶籍管理改革的世界性潮流和趨勢。對于公民來說，住所的重要性在于其相關(guān)的法律關(guān)系大多發(fā)生在住所周圍，法律要求當事人的訴訟必須在住所地進行，目的也在于便于查清與當事人有關(guān)的法律關(guān)系。但住所地和居住地的變化只是管理區(qū)域的變化，并不影響戶籍的性質(zhì)?！吨腥A人民共和國民法通則》第15條規(guī)定：“公民以他的戶籍所在地的居住地為住所，經(jīng)常居住地與住所不一致的，經(jīng)常居住地視為住所。”2005年施行的《中華人民共和國臨時居民身份證管理辦法》也肯定了臨時居民身份的法律效力。因此，不論是從法律意義的實然層面還是應然層面上來講，住所地和居住地之分已經(jīng)不再是影響農(nóng)民工子女就近入學的制度障礙。就近入學的確切內(nèi)涵應為：政府履行自身義務，提供各種資源保障，使適齡少年兒童在自己的經(jīng)常居住地(不再局限于戶籍所在地)，進入一定服務半徑內(nèi)的學校(不論是公立或私立學校)接受法定義務教育。(三)增強就近入學政策的可操作性，提高相關(guān)政策的法律地位首先，完整而清晰地界定農(nóng)民工子女就近入學的政策內(nèi)容。農(nóng)民工子女就近入學權(quán)益得不到維護，一再凸顯了流入地政府在權(quán)利與義務上的不對等，尤其是財權(quán)和事權(quán)上的不對等。因此，只有完善就近入學的相關(guān)政策法規(guī)，提高政策法規(guī)的可操作性，才能有效避免因責任推諉所導致的政策變通、政策虛假和政策扭曲現(xiàn)象，使農(nóng)民工子女就近入學真正做到有法可依、有章可循。從目前形勢來看，我國有以下兩個方面的政策法規(guī)亟須完善。一是教育財政轉(zhuǎn)移支付制度。我國義務教育實行“政府統(tǒng)籌，地方負責，分級辦學，分級管理”，這實質(zhì)上就是一種投資者與辦學者融于一體的管理體制。由于義務教育經(jīng)費主要由地方政府負擔，在農(nóng)民工子女教育經(jīng)費沒有流轉(zhuǎn)的情況下，流入地政府沒有為其落實教育經(jīng)費的義務，因而農(nóng)民工子女教育經(jīng)費就得不到保障。要有效破解農(nóng)民工子女平等接受義務教育的難題，就必須構(gòu)筑長效的農(nóng)民工教育經(jīng)費保障機制。一是中央政府和地方政府必須合理分擔農(nóng)民工子女教育的投入責任。具體而言，中央政府應盡快建立自身與省級流入地政府之間的以及省級以下流入地政府之間的經(jīng)費分擔機制，特別是中央和省級流入地政府必須加大對農(nóng)民工特別集中地區(qū)的教育財政轉(zhuǎn)移支付力度，以減輕流入地政府過重的財政負擔，并調(diào)動流入地政府解決相關(guān)問題的積極性。二是中央授權(quán)流入地政府開征用于農(nóng)民工子女教育的專項稅費，以抵補當?shù)刎斦С龅南鄳笨?。同時，中央政府也可考慮允許流入地政府從土地開發(fā)和增值稅中切出相應比例用于農(nóng)民工子女的義務教育；或從外來人口繳納的工商稅、房租及購房稅中提取一部分作為農(nóng)民工子女的義務教育經(jīng)費，以確保農(nóng)民工子女教育經(jīng)費的穩(wěn)定來源。二是社會力量辦學的配套政策法規(guī)。目前我國優(yōu)質(zhì)教育資源主要集中在公立學校，農(nóng)民工子女對教育服務的選擇相應的也局限在公立教育領域?？梢哉f，我國民辦教育發(fā)展滯后限制了農(nóng)民工子女選擇學校的空間。因此，地方政府要把發(fā)展民辦教育當作是解決農(nóng)民工子女就近入學問題的重要舉措，在稅收、信貸、征地，教職工工資、社會保險、福利待遇、職稱評定、工齡計算，學生升學和就業(yè)等各方面制定與公立教育同等的政策措施，并將民辦教育的發(fā)展納入當?shù)亟y(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃之中。地方政府要成立專門的民辦教育管理機構(gòu)，以促進民辦教育的良性發(fā)展；制定適宜于民辦教育發(fā)展的助學政策；制定民辦學校與公立學校之間平等與自由流動的教師政策；建立辦學條件鑒定和辦學水平認證制度，制定相應的質(zhì)量認可政策和特色保障政策，促進民辦教育規(guī)范、有序地發(fā)展。其次，著手制定高層位的單行法或行政法規(guī)。鑒于目前我國農(nóng)民工子女就近入學政策的現(xiàn)實狀況，中央政府應該改變以往被動應付的窘困做法，著手制定一部高層位、專門的法規(guī)或規(guī)章，對農(nóng)民工子女就近入學的有關(guān)內(nèi)容作出權(quán)威規(guī)定，以扭轉(zhuǎn)目前相關(guān)部門規(guī)章和規(guī)范性文件效力偏低、支離破碎甚至相互抵觸的局面，切實從法律制度層面保障農(nóng)民工子女的教育權(quán)益。其中一個最重要的制度設計