整體性政府與大部門體制行政改革的理念辨析

整體性政府與大部門體制行政改革的理念辨析

D035.1A1006-0863(2010)01-0105-0520世紀(jì)90年代中后期，在西方國(guó)家，尤其是較早參與新公共管理運(yùn)動(dòng)的國(guó)家，整體性政府作為一種政府改革的理念和實(shí)踐逐漸興起。作為對(duì)傳統(tǒng)官僚體制的一種繼續(xù)批判以及對(duì)新公共管理的運(yùn)動(dòng)負(fù)面后果的一種反思和回應(yīng)，整體性政府理念不僅成為學(xué)界廣泛探討的焦點(diǎn)，也被公共管理改革的推進(jìn)者所接受，并運(yùn)用于政府改革的具體實(shí)踐中。與此同時(shí)，近年來我國(guó)進(jìn)行的政府機(jī)構(gòu)改革，也使大部門體制這一理念與行政模式成為國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界普遍關(guān)注的熱點(diǎn)，成為我國(guó)新一輪政府改革的重點(diǎn)。本文從兩種模式的理念分析出發(fā)，探求二者對(duì)行政改革所提出的路徑。在關(guān)注其共性的同時(shí)，提出：整體性政府意味著對(duì)層次鮮明、專業(yè)分工的官僚制結(jié)構(gòu)的一次沖擊，而大部門體制則在一定程度上是對(duì)專業(yè)化管理與職能分工的延續(xù)和重新調(diào)整。一、整體價(jià)值：整體性政府對(duì)傳統(tǒng)官僚制的超越整體性政府理念給人一種明確的認(rèn)識(shí)：行政改革應(yīng)該重視政府整體功能的發(fā)揮與部門之間的協(xié)調(diào)。但是，無(wú)論是在政府改革的實(shí)踐還是公共管理的理論研究中，整體性政府并沒有形成為統(tǒng)一的概念，“整體性政府”、“協(xié)同政府”、網(wǎng)絡(luò)化治理、跨部門協(xié)作等行動(dòng)和概念都可以理解為對(duì)整體性政府理念的認(rèn)同和闡釋。“盡管(整體政府)已經(jīng)成為一個(gè)突出的焦點(diǎn)，一點(diǎn)也不意味著在它具體是什么，可能有什么樣的含義，可能如何被評(píng)價(jià)等問題上已經(jīng)是完全清楚的?！盵1]波利特(ChristopherPollit)在綜合相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上提出了一個(gè)暫時(shí)性定義：“整體性政府”是指一種通過橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理模式。它包括四個(gè)方面的內(nèi)容：排除相互破壞與腐蝕的政策情境；更好地聯(lián)合使用稀缺資源；促使某一政策領(lǐng)域中不同利益主體團(tuán)結(jié)協(xié)作；為公民提供無(wú)縫隙而非分離的服務(wù)。[2]盡管術(shù)語(yǔ)界定、理論表達(dá)還存在許多差異，但是從不同的概念界定中我們能夠發(fā)現(xiàn)較為一致的取向：“整體性政府”著眼于傳統(tǒng)官僚制模式的弊病以及新公共管理的負(fù)面效應(yīng)，試圖建立注重政府整體價(jià)值和績(jī)效的文化和哲學(xué)；打破碎片化的政府功能分化、重塑政府結(jié)構(gòu)；強(qiáng)調(diào)合作與協(xié)調(diào)的責(zé)任體系和激勵(lì)機(jī)制，用以推動(dòng)跨越組織界限的工作方式；最終的目的在于政府能力的提升，政府績(jī)效的改進(jìn)，從而滿足來自社會(huì)公眾的需求，更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。我們可以從以下方面來理解整體性政府。1.文化理念：以整體價(jià)值為最基本的價(jià)值追求與傳統(tǒng)官僚制強(qiáng)調(diào)的等級(jí)結(jié)構(gòu)、組織穩(wěn)定和內(nèi)部取向價(jià)值相比，新公共管理運(yùn)動(dòng)將競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)、顧客導(dǎo)向等理念納入到政府機(jī)構(gòu)與公共管理的實(shí)踐中。競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)以及在此基礎(chǔ)上的責(zé)任體系與激勵(lì)機(jī)制，使得政府部門在走向職能化、專業(yè)化的同時(shí)，碎片化和部門主義的狹隘視野也成為阻礙政府績(jī)效提升的重要因素，特別是影響對(duì)棘手問題解決的效果。而整體性政府理念在文化的內(nèi)涵上則強(qiáng)調(diào)政府整體效果的最優(yōu)和公共利益整體最佳，“從文化的視角來看，公共組織的發(fā)展更像是所有公共部門最終形成共同的制度化或非正式的規(guī)范和價(jià)值的革新而非單純的組織設(shè)計(jì)”。[3]TomChristensen和PerLgreid認(rèn)為，整體性政府模式發(fā)揮作用的關(guān)鍵在于文化和價(jià)值上，結(jié)構(gòu)調(diào)整并不能充分的實(shí)現(xiàn)整體性政府倡議的初衷和目標(biāo)。[4]整體性政府在當(dāng)代背景下被提出來是具有明確的使命的，如平衡碎片化和整合性、個(gè)性化和共識(shí)、市場(chǎng)的壓力和文化凝聚力，是公共部門改革的大挑戰(zhàn)。[5]而且根據(jù)發(fā)展的需要，許多新技術(shù)的開發(fā)已經(jīng)成為人們的共識(shí)，如目標(biāo)設(shè)定、責(zé)任區(qū)分和網(wǎng)絡(luò)化工作等方面新技術(shù)，其中最主要的就是需要新的領(lǐng)導(dǎo)方式、新的學(xué)習(xí)和工作的文化。[6]文化和價(jià)值觀的差異成為區(qū)別整體性政府與其他公共管理模式的重要標(biāo)志，而且整體性政府模式的一些特征可以從文化的視角得到更好的理解。Bardach指出，幾乎所有的官僚制的價(jià)值訴求都不能為機(jī)構(gòu)間的合作提供便利，合作的價(jià)值取向應(yīng)該重視平等、適應(yīng)、靈活性和結(jié)果，但官僚制則崇尚層級(jí)、穩(wěn)定、服從和程序。[7]新公共管理倡導(dǎo)的文化主要表現(xiàn)在其所倡導(dǎo)的競(jìng)爭(zhēng)理念和市場(chǎng)方法方面，在對(duì)官僚制僵化思維進(jìn)行抨擊的基礎(chǔ)上顯得更為開放，盡管存在類似新公共管理、政府再造、企業(yè)家政府等諸多稱謂或者方法上的爭(zhēng)議，但是人們從文化上卻能達(dá)成基本的一致。后新公共管理改革更加注重培養(yǎng)牢固而統(tǒng)一的價(jià)值觀，強(qiáng)調(diào)團(tuán)隊(duì)建設(shè)、組織參與性、信任、價(jià)值為基礎(chǔ)的管理與合作，注重加強(qiáng)公務(wù)員培訓(xùn)和自我發(fā)展等意識(shí)。[8]將關(guān)注焦點(diǎn)集中在公共部門內(nèi)部的“凝聚性文化”，表明整體性政府追求在文化和價(jià)值上的變革和重構(gòu)，不僅“文化的變革也是必要的，過程和態(tài)度必須予以處理”，而且已經(jīng)有證據(jù)證明“在最近一波的改革中，由有意識(shí)的政策選擇所導(dǎo)致的演進(jìn)性變革要多于組織結(jié)構(gòu)的變化”。[9]2.組織結(jié)構(gòu)：以整合式組織實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)分工的超越20世紀(jì)70年代以后，萌生于工業(yè)時(shí)代并取得過輝煌成就的官僚制組織結(jié)構(gòu)，被人批評(píng)為“專注于各種規(guī)章制度及其層疊的指揮系統(tǒng)，已經(jīng)不再能有效地運(yùn)轉(zhuǎn)……在某些環(huán)節(jié)上，它們脫離了人民，變得機(jī)構(gòu)臃腫、浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下。”[10]新公共管理理論及政府再造運(yùn)動(dòng)對(duì)此的解決思路是：將私人部門的管理經(jīng)驗(yàn)和建立在經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)上的管理理論運(yùn)用到政府改革中來，讓競(jìng)爭(zhēng)、民營(yíng)化、市場(chǎng)化、分權(quán)、績(jī)效管理等理念滲入到公共管理的改革實(shí)踐中。但這種思路在使政府管理變得更加透明和高效的同時(shí)，“單一目標(biāo)組織”、垂直的責(zé)任體系、建立在部門目標(biāo)明確基礎(chǔ)上的績(jī)效激勵(lì)制度，卻使得政府在面對(duì)“棘手問題”時(shí)顯得無(wú)力和忙亂。整體性政府則是對(duì)這種單一化或者過分關(guān)注專業(yè)分工的組織結(jié)構(gòu)在復(fù)雜社會(huì)問題面前無(wú)能為力的一種回應(yīng)。在組織結(jié)構(gòu)上，整體性政府注重回應(yīng)公共問題和公共服務(wù)的復(fù)雜性和內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，強(qiáng)調(diào)用“整合”化的組織形式，通過正式的組織管理關(guān)系和各種伙伴關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)等方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的有效利用、對(duì)公共問題的協(xié)商解決、對(duì)公共服務(wù)的綜合供給。在實(shí)踐中，等級(jí)式與協(xié)商式都成為整體性政府模式組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)與改革的可能選擇。[11]等級(jí)式的組織設(shè)計(jì)，或是通過自上而下的方式由中央向地方推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，或是通過中央權(quán)力的集中與強(qiáng)化來實(shí)現(xiàn)對(duì)政府各個(gè)職能部門以及地方政府的整合與協(xié)調(diào)，或是通過新的機(jī)構(gòu)的設(shè)立來負(fù)責(zé)部門之間的協(xié)同。如英國(guó)在布萊爾的兩屆任期內(nèi)，等級(jí)式的政府機(jī)構(gòu)改革尤為明顯，主要表現(xiàn)為內(nèi)閣辦公室及財(cái)政部權(quán)限的擴(kuò)大和成立新的組織機(jī)構(gòu)，如1997年成立的“社會(huì)排斥小組”、1998年成立的“戰(zhàn)略溝通小組”以及部委委員會(huì)，還有部際/內(nèi)或局際合作機(jī)構(gòu)、府際委員會(huì)等聯(lián)合小組或高層網(wǎng)絡(luò)組織。協(xié)商式則是基于政府部門或不同政府之間的差異性，特別是利益之間的分歧和職能之間的模糊性，采取協(xié)商的方式實(shí)現(xiàn)彼此的合作，如不同職能部門之間的協(xié)商、不同(區(qū)域)政府之間的協(xié)商，以及政府與私人部門、第三部門的協(xié)商都應(yīng)包含在內(nèi)。這種方式的機(jī)構(gòu)改革更加強(qiáng)調(diào)在平等和利益均衡的基礎(chǔ)上，出于對(duì)共同問題的求解和共同利益的追求，通過協(xié)商來實(shí)現(xiàn)政府之間的合作。3.工作機(jī)制：鼓勵(lì)和主張跨部門協(xié)同的新方式在文化、組織結(jié)構(gòu)之外，整體性政府意味著政府組織采取新的溝通方式和工作方式，在實(shí)踐中運(yùn)用跨越部門邊界的合作型方法、技術(shù)、機(jī)制。無(wú)論是在理念設(shè)計(jì)還是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中，整體性政府在工作方法上的創(chuàng)新都與其在組織結(jié)構(gòu)上的重構(gòu)密不可分，結(jié)構(gòu)的變化為部門間合作的達(dá)成奠定了基礎(chǔ)、提供了便利，而合作的機(jī)制和方法又推動(dòng)了組織結(jié)構(gòu)的變革。整體性政府創(chuàng)造了許多新的工作方式，如伙伴關(guān)系、政策網(wǎng)絡(luò)、以問題為核心的預(yù)算制度等，主張共同領(lǐng)導(dǎo)、共享成果與榮譽(yù)、靈活分享服務(wù)成果、獎(jiǎng)勵(lì)和表彰橫向管理以及建立促進(jìn)合作的責(zé)任框架與績(jī)效框架。這些措施在實(shí)踐中不斷被推陳出新，并表現(xiàn)出了應(yīng)對(duì)復(fù)雜問題的有效性。其中最受推崇的是伙伴關(guān)系，作為整體性政府的一種治理工具和工作方式，伙伴關(guān)系在保持原有部門自身組織認(rèn)同和目標(biāo)的同時(shí)，將不同的部門整合到一個(gè)共同議程之中，實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的有效利用和問題的協(xié)同處理?！盎锇殛P(guān)系”作為一種對(duì)跨部門協(xié)同機(jī)制的概括，有著豐富的內(nèi)涵和多樣的表現(xiàn)形式，見表1。二、邊界重構(gòu)：大部門制內(nèi)在的分合邏輯2007年，黨的十七大報(bào)告明確提出：“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”。這確定了行政改革的基本原則，改革的指向是要降低行政成本，著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門問題。隨之在2008年開始的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，開啟了我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的新一輪浪潮，而大部門體制成為這股浪潮中最澎湃的潮流。國(guó)內(nèi)學(xué)者大多認(rèn)同這樣的觀點(diǎn)：大部門體制是指將相近或相同的政府職能整合到一個(gè)部門來行使，或者將職能相近、業(yè)務(wù)相似的部門進(jìn)行合并。作為一種政府治理方式，大部門體制應(yīng)該是政府職能整合、梳理與政府組織結(jié)構(gòu)變革的統(tǒng)一。追根溯源，大部門制是秉持傳統(tǒng)官僚制強(qiáng)調(diào)專業(yè)分工和職能差異的運(yùn)行機(jī)制，但其在對(duì)過分注重職能差異而衍生的部門主義批判基礎(chǔ)上，重構(gòu)管理邊界，實(shí)現(xiàn)政府職能的“規(guī)模效應(yīng)”。這種思路與整體性政府理念還是存在一定區(qū)別。1.在組織上，大部門體制外在表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)合并與邊界劃定大部制并不是對(duì)分工的否定，它是對(duì)組織橫向分工邊界的新的擴(kuò)展性界定。從結(jié)構(gòu)變化的角度來看，大部門體制所引起的結(jié)果是，政府部門中分散的專業(yè)機(jī)構(gòu)通過合并、調(diào)整等方式組成涵蓋相近職能的超級(jí)大部；而整體性政府理念則強(qiáng)調(diào)在部門分工的基礎(chǔ)上，通過建立正式或者非正式的協(xié)調(diào)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)部門之間的整合。整體性政府盡管也有組織結(jié)構(gòu)方面的變革，但更是注重以邊界的存在為基礎(chǔ)和前提；而大部門體制則企圖盡可能地消除原來部門間的邊界，在更大的范圍內(nèi)構(gòu)建清晰的邊界。有學(xué)者指出大部門制的實(shí)質(zhì)是集大責(zé)任制、大職能制、大服務(wù)制以及小政府制于一體的有機(jī)整體，小政府制是指縮減政府組成部門的規(guī)模，當(dāng)我國(guó)政府組成部門穩(wěn)定在15個(gè)左右時(shí)，大部門體制的小政府制構(gòu)想也就基本實(shí)現(xiàn)了。[12]可見，在大職能、大服務(wù)的要求下，政府組成部門的減少，并非是由于政府職能縮減而導(dǎo)致，而只能通過部門的合并來加以實(shí)現(xiàn)。關(guān)于政府部門分工的問題，官僚體制的思路是通過明確的專業(yè)化分工來確立部門的界限，而這種鮮明的組織邊界逐漸成為政府行政和服務(wù)的障礙。大部門體制希冀調(diào)整邊界以減少部門主義的影響和部門之間的摩擦，盡管是以一種新的面貌出現(xiàn)，但實(shí)質(zhì)上，從官僚制到大部制都顯示出對(duì)跨越邊界進(jìn)行協(xié)同治理的缺失。從變革的難易程度來看，大部門體制在權(quán)力、責(zé)任、利益的重構(gòu)上要難于政府在結(jié)構(gòu)上的調(diào)整和機(jī)構(gòu)上的合并，這也就意味著大部門體制的推進(jìn)有著走向單純追求“超級(jí)大部”的“緣木求魚”甚至“買櫝還珠”的危險(xiǎn)。2.在職能上，大部門體制改革中易出現(xiàn)“整合”與“分化”的沖突官僚制在強(qiáng)調(diào)縱向等級(jí)和橫向?qū)I(yè)分工的同時(shí)埋下了“政出多門”和“多龍治水”的伏筆，從組建超級(jí)大部的初衷和目標(biāo)來看，大部門體制旨在通過職能的整合，特別是將相近的或具有內(nèi)在聯(lián)系的職能整合到一個(gè)部門執(zhí)行從而提高行政效能，這實(shí)際上就是一個(gè)系統(tǒng)優(yōu)化的問題。但是由于公共事務(wù)的復(fù)雜性和政府職能的重疊性，政府部門間共同行動(dòng)的需求是始終存在的，并且大部門制的整合也往往會(huì)陷入縱向整合與橫向整合之間沖突不定的泥淖。除卻“整合”的內(nèi)容外，大部門體制也追求在行政過程中探索決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的相互制衡，以決策權(quán)力和決策部門決定利益的分配，以執(zhí)行權(quán)力和執(zhí)行部門高效率完成利益分配，以監(jiān)督權(quán)力和監(jiān)督部門控制利益分配的公正和合法。這種權(quán)力與部門劃分式思路也會(huì)繼續(xù)困擾在傳統(tǒng)行政學(xué)所面臨的難題中：政治與行政二分是否能夠明確劃界，這個(gè)問題迄今難有成論。因而，大部門體制在職能調(diào)整上意味著權(quán)力和責(zé)任的綜合，而在機(jī)制建設(shè)上則包含了權(quán)力與責(zé)任的分化和制衡，從發(fā)展方向上表現(xiàn)出“整合”與“分化”的兩個(gè)趨向。3.在方式上，大部門體制關(guān)注于依靠政府的內(nèi)部化來解決公共問題用經(jīng)濟(jì)學(xué)中“規(guī)模效應(yīng)”的原理來闡釋大部門體制改革的必要性和可行性是有道理的。大部門體制所解決的問題可以視為傳統(tǒng)的小部門體制在公共決策、政策執(zhí)行與監(jiān)督過程之中的“交易成本”，因此，大部門體制是通過規(guī)模的擴(kuò)大將“爭(zhēng)利”與“推責(zé)”這些交易成本問題以內(nèi)部化的方式來進(jìn)行消解。但是從更為宏觀的政府責(zé)任和政府能力層面來看，整個(gè)政府的職能轉(zhuǎn)變和整個(gè)社會(huì)問題的解決并不能單純依賴政府對(duì)自身的調(diào)整來實(shí)現(xiàn)，在政府通過機(jī)構(gòu)改革解決權(quán)責(zé)交叉、能力不足問題的同時(shí)，仍然需要市場(chǎng)和第三部門的參與。從服務(wù)型政府的價(jià)值理念和實(shí)踐目標(biāo)來看，公共問題與公共事務(wù)的解決、公共服務(wù)的供給和公共利益的維護(hù)與增進(jìn)都需要政府、私人部門、非營(yíng)利組織以及公民個(gè)人等多方聯(lián)合。大部門體制改革在關(guān)注內(nèi)部問題解決和實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理目標(biāo)的時(shí)候，忽視了外部協(xié)同機(jī)制和建設(shè)與管理網(wǎng)絡(luò)的能力。4.在相互關(guān)系上，大部門體制仍然面臨著組織之間協(xié)調(diào)的復(fù)雜性與高成本的難題盡管大部制的初衷在于消弭或減少組織間的糾紛以提升效率。但是在現(xiàn)代公共管理中，政府必然面臨著復(fù)雜的內(nèi)外部環(huán)境。就內(nèi)部環(huán)境來講，大部制改革的必然后果是職能更龐雜、內(nèi)部部門更多。組織規(guī)模的增大將導(dǎo)致工作分工的增加，而工作分工的增加則增大了組織在水平和垂直兩個(gè)方向上的復(fù)雜性。通過部門的合并所形成的大部制擴(kuò)展性界定帶來了更多的組織要素成分，這也就要求在內(nèi)部有較強(qiáng)的平衡各要素的能力，因此大部?jī)?nèi)部各部門之間需要在橫向與縱向上進(jìn)行交叉協(xié)調(diào)。就外部環(huán)境來講，大部門在邊界擴(kuò)展之后仍然會(huì)面臨部際之間的共同任務(wù)或者彼此之間的沖突，這還需要建立部際協(xié)調(diào)機(jī)制，以協(xié)調(diào)矛盾、解決部際之間的沖突，以及通過部際之間的共同協(xié)作來共同應(yīng)對(duì)環(huán)境提出的挑戰(zhàn)與危機(jī)。這本質(zhì)上還是一種高強(qiáng)度的部際協(xié)調(diào)。[13]在更宏觀的層面上，政府間關(guān)系也成為實(shí)行大部門體制所必須面臨的課題。隨著社會(huì)發(fā)展與政府定位的改變，政府之間的競(jìng)爭(zhēng)與合作成為公共管理的一個(gè)鮮明的特征。在中央分權(quán)和地方政府績(jī)效考核的背景下，政府之間存在著競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力；而在區(qū)域性公共物品的供給和區(qū)域性公共問題的解決上，政府之間不得不選擇合作。大部門體制的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)為不同層級(jí)的政府或者不同區(qū)域的政府在處理政府間關(guān)系方面提供便利。然而，政府之間關(guān)系的協(xié)調(diào)遠(yuǎn)非如此簡(jiǎn)單，在競(jìng)爭(zhēng)與合作的背后隱含著實(shí)現(xiàn)兩種目標(biāo)和形式的復(fù)雜過程：從政府機(jī)構(gòu)改革的應(yīng)然角度來看，政府之間關(guān)系的協(xié)調(diào)，特別是具體的政府間合作機(jī)制的搭建應(yīng)當(dāng)成為政府改革的一個(gè)關(guān)注點(diǎn)；但是從目前推進(jìn)的大部門體制的現(xiàn)實(shí)內(nèi)容來看，“定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制”的內(nèi)容卻沒有關(guān)注政府間的關(guān)系問題。中央層級(jí)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革是如此，地方政府的三定方案亦是如此。三、結(jié)論作為當(dāng)前公共行政改革的兩種理念或模式，盡管整體性政府與大部門體制所強(qiáng)調(diào)的價(jià)值和關(guān)注的方式存在著差異，然而兩者都是對(duì)傳統(tǒng)的官僚體制以及在過去三十年中盛行的新公共管理運(yùn)動(dòng)的回應(yīng)，在這一點(diǎn)上兩者達(dá)成了一致?？梢哉f，整體性政府是對(duì)傳統(tǒng)官僚體制所強(qiáng)調(diào)的等級(jí)與專業(yè)化分工在文化、結(jié)構(gòu)與工作方式上的“革命”；在新公共管理，特別是競(jìng)爭(zhēng)理念和市場(chǎng)機(jī)制盛行的時(shí)代重新拾起了關(guān)于合作的古老話題。而大部門體制，則是更為直接和明顯地針對(duì)公共管理的現(xiàn)實(shí)問題，由于職能交叉、政出多門困擾著政府自身，迫使其整合職能和梳理權(quán)、責(zé)、利的關(guān)系。如果說整體性政府是一種對(duì)傳統(tǒng)政府管理理念的顛覆，大部門體制則更像是對(duì)傳統(tǒng)官僚制模式的重構(gòu)，尤其是邊界的重構(gòu)。結(jié)合我國(guó)當(dāng)前行政改革的具體實(shí)踐和現(xiàn)實(shí)進(jìn)展，整體性政府和大部門體制兩種政府改革的思路都具有借鑒和指導(dǎo)的意義。注重將不同的政府治理理念加以比較，尤其是運(yùn)用不同的模式來分析改革所面臨的問題，對(duì)于制定改革的具體方案和策略，推進(jìn)行政改革的進(jìn)程是十分必要的。筆者認(rèn)為，在推進(jìn)大部門體制的進(jìn)程中應(yīng)考慮以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：第一，重視職能轉(zhuǎn)變和權(quán)力、責(zé)任、利益的梳理。在政府機(jī)構(gòu)改革的邏輯順序上，政府職能的轉(zhuǎn)變，權(quán)、責(zé)、利的重新梳理是推進(jìn)大部門體制改革并且發(fā)揮其效用的前提。如果這個(gè)前提缺失，則大部門體制改革更可能會(huì)流于外在形式上的變革。應(yīng)該注意的是，任何改革都是對(duì)原有權(quán)力分配格局和利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，職能、權(quán)責(zé)、利益的梳理，應(yīng)當(dāng)建立在政府整體績(jī)效最佳或者社會(huì)治理效果最優(yōu)的“整體”理念和價(jià)值選擇基礎(chǔ)上，從宏觀上把握政府職能與政府權(quán)責(zé)、利益的分配與整合。第二，通過價(jià)值和文化的塑造，用整體觀念消解政府部門主義。行政文化往往制約著政府管理的具體操作，官僚意識(shí)形態(tài)導(dǎo)致的是部