新多邊主義視野下的全球治理

新多邊主義視野下的全球治理

隨著全球化的深入發(fā)展和各種全球性問題的迅速蔓延，雖然以國家為中心的治理在全球治理現(xiàn)實中仍然占據(jù)著主導(dǎo)地位，但是民族國家在有效應(yīng)對全球性危機(jī)中面臨越來越多的新挑戰(zhàn)，以國家為中心的多邊主義治理也不斷暴露出內(nèi)在的局限性，非政府組織、全球公民網(wǎng)絡(luò)、全球社會運動和一些跨國社團(tuán)日益成為全球治理的重要行為體，全球治理的緊迫現(xiàn)實呼吁新的多邊主義。一、多邊主義的全球治理觀多邊主義既是一種規(guī)范的概念也是一種實踐?！霸诿枋鰢H協(xié)議的文件里，第一次使用‘多邊’這個術(shù)語可追溯到1858年。然而，作為名詞的‘多邊主義’直到第一次世界大戰(zhàn)后的1928年才產(chǎn)生”①。詹姆斯·卡帕拉索認(rèn)為：多邊主義以“主義”結(jié)尾，意味著一種信念或意識形態(tài)，而不是簡明直接的事務(wù)狀態(tài)②。在1945年美國的外交政策中，多邊主義被定義為“對多數(shù)國家的國際治理”，其核心原則是“反對雙邊和歧視性的協(xié)議，因為這種協(xié)議增強(qiáng)了對弱小國家的權(quán)力操縱，使國際沖突不斷增多”③。20世紀(jì)70年代國際機(jī)制概念從復(fù)合相互依賴模式中產(chǎn)生出來，到了80年代，它成為新自由主義與新現(xiàn)實主義辯論的焦點。1982年史蒂芬·克拉斯納對國際機(jī)制設(shè)定了一個框架，認(rèn)為是占統(tǒng)治地位的國家創(chuàng)建了國際機(jī)制——“一系列或隱含或明示的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序，由此在一個既定的國際關(guān)系領(lǐng)域匯集成行為體的預(yù)期”④。這是至今國際機(jī)制最有影響力的定義。20世紀(jì)90年代早期，新現(xiàn)實主義和新自由制度主義在理論認(rèn)識上逐漸趨同，他們開始對國際機(jī)制進(jìn)行研究——國家在國際機(jī)制中是追求相對獲益(新現(xiàn)實主義)還是追求絕對獲益(新自由主義)⑤。此時主流國際關(guān)系理論對國際機(jī)制的理解已經(jīng)達(dá)到了極限。伴隨著國際機(jī)制理論的發(fā)展，多邊主義理論研究也發(fā)展起來。因此，多邊主義研究實際上脫胎于國際機(jī)制理論，直到冷戰(zhàn)后它才形成一個獨立的理論體系。羅伯特·基歐漢最早對多邊主義進(jìn)行學(xué)術(shù)定義：“多邊主義是在三個或三個以上國家間協(xié)調(diào)國家政策的實踐活動?！雹薜撬麑Χ噙呏髁x工具式的界定僅僅表達(dá)了協(xié)調(diào)國家之間互動的活動，沒有涉及這種活動的形式，遺漏了對多邊主義進(jìn)行性質(zhì)上的區(qū)分。約翰·魯杰對此進(jìn)行了專門研究，認(rèn)為“多邊的”是限定“制度”的形容詞，多邊主義在國際關(guān)系中描述了一種普遍的制度形式，其與眾不同不僅在于協(xié)調(diào)三個或三個以上國家的政策(因為其他組織也有上述功能)，而在于以某些原則為基礎(chǔ)協(xié)調(diào)國家之間的關(guān)系。據(jù)此，魯杰對多邊主義進(jìn)行了權(quán)威的學(xué)理界定：多邊主義是依據(jù)普遍的行為準(zhǔn)則，協(xié)調(diào)三個或三個以上國家的制度形式⑦。作為一種組織原則，多邊主義制度有三個特征：不可分割性、普遍的行為準(zhǔn)則和擴(kuò)散的互惠性，這些特征是相互聯(lián)系、內(nèi)在一致的整體。魯杰指出，當(dāng)今時代，多邊制度的公平性質(zhì)是以美國霸權(quán)為基礎(chǔ)的公平理想的直接結(jié)果，正是這一理想創(chuàng)造了戰(zhàn)后的多邊制度。多邊主義發(fā)展了主體間結(jié)構(gòu)，形成了一種國家觀念，就是可接受的國家行為與集體利益相聯(lián)系。魯杰在國際社會的語境下討論國家、國際制度和主體間結(jié)構(gòu)，樹立了他在社會建構(gòu)主義中的地位⑧。同樣，亞歷山大·溫特通過關(guān)注由國家創(chuàng)造的規(guī)范來建立一種國家間互動的社會建構(gòu)主義理論，認(rèn)為國家行為可以通過許多可能的規(guī)范結(jié)構(gòu)來引導(dǎo)⑨。肯尼斯·艾伯特和鄧肯·斯奈德也對21世紀(jì)初的國際組織進(jìn)行了相似分析，但強(qiáng)調(diào)國家的相對實力是主要促成因素⑩。社會建構(gòu)主義引入本體論討論，為多邊主義研究增加了許多新的內(nèi)容。多邊主義也被稱作“舊多邊主義”，它是一種“以主權(quán)國家為中心”的“自上而下”的多邊主義，是一個封閉的體系。為了使政府間合作制度化和取代國際無政府狀態(tài)，多邊主義作為一種國家間合作的形式被創(chuàng)立。它實際上是美國學(xué)者提出的一種對世界秩序安排的理念，體現(xiàn)在威爾遜所倡導(dǎo)建立的國際聯(lián)盟、羅斯福倡導(dǎo)的聯(lián)合國，以及國際貨幣基金組織和世界銀行等制度上。多邊主義關(guān)于全球治理的觀點主要體現(xiàn)在：第一，全球治理主體以主權(quán)國家為中心。主權(quán)國家是多邊體系的構(gòu)成要素，國家之間的相互作用決定了多邊體系的形式和內(nèi)容；無論過去還是將來，主權(quán)國家政府都是全球治理的主角，政府間國際組織只是附屬行為體，其自由度取決于國家的允許；國家主權(quán)的首要地位是國際關(guān)系的最高原則，主權(quán)國家作為全球治理的主體地位是其他治理主體無法取代的。第二，全球治理機(jī)制主要靠政府間合作的國際制度。多邊主義主導(dǎo)下的國際制度是由國家和政府出面達(dá)成的。從1945年到2000年之間，為了解決世界性問題，許多地區(qū)性和全球性的國家間組織得以創(chuàng)立。聯(lián)合國、世界銀行、國際貨幣基金組織、關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定等都是典型的多邊主義制度。今天的“多邊體系”由許多機(jī)構(gòu)和制度組成，但聯(lián)合國和布雷頓森林體系仍處于中心地位。主權(quán)國家之間通過尋找共同利益、協(xié)商合作，制定普遍的規(guī)則進(jìn)而建立正式國際制度，才能保障全球治理有效實施。第三，全球治理模式是“自上而下”的。全球治理以國家為中心，只有主權(quán)國家才能簽訂具有法律效力的治理協(xié)議，只有政府才能動員全社會各方面力量，落實全球治理的各項協(xié)議，因此，只有采取“自上而下”的治理模式，才能體現(xiàn)和實現(xiàn)主權(quán)國家的利益和要求。在多邊主義體系內(nèi)，因為沒有公開辯論的空間，公民社會參與全球治理變得異常艱難。冷戰(zhàn)結(jié)束后，多邊主義明顯地受到了挑戰(zhàn)。以國家為中心的治理本質(zhì)上具有大國中心、強(qiáng)者治理、權(quán)力中心、自上而下、消極約束等維持現(xiàn)狀治理的屬性，面對全球性挑戰(zhàn)，國家中心治理在全球治理中占據(jù)中心地位，多國組成的政府間組織依然是處理這些問題的主要組織形態(tài)(11)。由于多邊主義從一開始就把主權(quán)國家作為主要行為體，“以主權(quán)國家為中心”導(dǎo)致多邊主義出現(xiàn)民主赤字，具體表現(xiàn)為缺乏透明度、法治程度低、合法性不充分、責(zé)任性和有效性不足等一系列問題。多邊主義在解釋全球新現(xiàn)象時也日益表現(xiàn)出局限性，既不能有效地解釋國際組織的作用，也不能充分說明公司、非政府組織和社會運動在跨國網(wǎng)絡(luò)中的功能。如2003年聯(lián)合國安理會在伊拉克危機(jī)中調(diào)停失敗，美國退出或廢除一系列條約(如國際刑事法庭、京都議定書、反導(dǎo)條約、生物武器議定書等)，使多邊主義遭遇前所未有的危機(jī)。這種危機(jī)也使聯(lián)合國這樣的多邊機(jī)構(gòu)面臨挑戰(zhàn)。正如科菲·安南所說：“我們已經(jīng)走到了岔路口，這個時刻的決定性意義可能不亞于創(chuàng)建聯(lián)合國時的1945年……我們現(xiàn)在必須決定是要繼續(xù)進(jìn)行聯(lián)合國建立之初的一系列安排，還是要進(jìn)行徹底的改革?！?12)世界貿(mào)易組織創(chuàng)建以來，因為缺乏公眾透明度和持續(xù)的民主赤字而飽受詬病。1999年西雅圖抗議事件后，這些爭論變得更加公開化。不僅WTO出現(xiàn)民主赤字，國際貨幣基金組織和世界銀行也出現(xiàn)了民主赤字。要克服這些民主赤字，既需要全球公民社會直接參與全球治理，也需要學(xué)者和政治家構(gòu)成的非政府組織的正式參與，尤其在環(huán)保和人權(quán)領(lǐng)域?！敖鉀Q全球性問題的政策權(quán)威仍然屬于國家，然而問題的來源和潛在的解決辦法則處于超國家、地區(qū)或者全球?qū)哟蔚牡匚弧?13)。主權(quán)國家間的合作前提是維護(hù)和實現(xiàn)自身利益，主權(quán)國家的傳統(tǒng)治理因涉及國家主權(quán)、國家利益而有所顧忌，這就使有些全球性問題的解決難以在短時間內(nèi)達(dá)成共識，一旦國家間利益發(fā)生沖突，合作便難以達(dá)成。并且，由于主權(quán)國家間的合作由政府倡導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)，國家官僚體制的弊端也隨之帶入合作進(jìn)程，如效率低下、相互推諉、腐敗現(xiàn)象等，這將影響治理的成效。由于“以主權(quán)國家為中心”的多邊主義理論把注意力集中在主權(quán)國家的物質(zhì)實力上，忽略了國內(nèi)及跨國社會力量的作用，所以導(dǎo)致他們對國際組織缺乏動態(tài)理解。如社會建構(gòu)主義一開始就把國家作為主要行為體，把規(guī)范與國家行為聯(lián)系在一起，而沒有意識到社會力量決定國家和國際組織的政策和行為準(zhǔn)則。隨著國際關(guān)系理論和實踐的發(fā)展，多邊主義內(nèi)在的局限性日益突出，現(xiàn)有的多邊主義治理框架已經(jīng)不能完全有效地解釋國際關(guān)系現(xiàn)實。今天，像氣候變化、大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散等全球性問題凸顯，導(dǎo)致不斷增加的治理悖論。當(dāng)有些威脅產(chǎn)生世界范圍的影響力時，國家在安全體系中扮演的主角角色相對下降，也越來越難以處理全球化帶來的影響，多邊主義的價值和制度受到了挑戰(zhàn)(14)。為了克服這種危機(jī)，多邊主義制度需要根據(jù)新的環(huán)境和變化進(jìn)行重構(gòu)。二、新多邊主義視角下的全球治理進(jìn)入新世紀(jì)，特別是2008年全球金融危機(jī)以來，各種全球性問題與危機(jī)的蔓延使全球治理面臨更多新的挑戰(zhàn)。全球金融危機(jī)助推世界權(quán)力發(fā)生轉(zhuǎn)移，促使世界格局發(fā)生變化，布雷頓森林體系、世貿(mào)組織、經(jīng)合組織、八國集團(tuán)等多邊治理體系的缺陷日益暴露。面對新的危機(jī)日益全球化，世界呼喚新的理念和解決辦法。羅伯特·考克斯在批判的基礎(chǔ)上，提出了一個新的概念框架——新多邊主義。新多邊主義以批判理論為指導(dǎo)，對多邊主義提出質(zhì)疑，認(rèn)為多邊主義“自上而下”的制度性安排無力解決當(dāng)今世界的全球性問題?！靶卢F(xiàn)實主義者和新自由制度主義者的理論都是‘解決問題式’的理論”(15)，自己的理論則用一種獨到的批判視角來研究國際組織與多邊主義，屬于歷史唯物主義的“批判理論”。考克斯把霸權(quán)和反霸權(quán)等概念應(yīng)用到國際組織研究中，創(chuàng)造了新多邊主義，以理解國家和非國家行為體在全球政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的動態(tài)變化，為分析當(dāng)前世界秩序提供了一種獨特工具?？伎怂狗治隽寺?lián)合國用中立原則定義多邊主義的荒謬。由于現(xiàn)存的多邊秩序還有很多缺陷，導(dǎo)致貧富分化越來越大，強(qiáng)權(quán)與弱國的對立越來越嚴(yán)重。這正是因為缺少非國家行為體的參與，使弱小國家在聯(lián)合國無法代表自身利益。因此，主流理論倡導(dǎo)用“解決問題式”的方法研究國際制度非常不合理(16)。為了理解聯(lián)合國多邊主義問題，必須聯(lián)系世界秩序的結(jié)構(gòu)變化和多邊主義實踐的發(fā)展，其中，最明顯的是美國霸權(quán)的衰弱和社會運動對霸權(quán)的抗?fàn)?，而以國家為中心的?lián)合國多邊主義不能反映這些結(jié)構(gòu)變化?？伎怂拐J(rèn)為，通過零碎改革和重組現(xiàn)有的多邊主義制度將很難實現(xiàn)，而一個新多邊秩序的建立應(yīng)該依靠全球?qū)哟紊洗蟊娀瘎訂T的成熟和公民社會的發(fā)達(dá)。因此，他提出了一種民主改變國際制度的行動方案，認(rèn)為聯(lián)合國有改革和發(fā)展新多邊主義的潛力，這種新多邊主義建立在力量弱小的公民社會團(tuán)體基礎(chǔ)上，它將使社會更加平等，權(quán)力更加分散，生物圈得到保護(hù)，沖突得以減少和消除，文明得到相互認(rèn)可。真正民主的多邊主義是一種在全球?qū)哟紊掀鹗加诨鶎庸裆鐣摹白韵露稀钡亩噙呏髁x。新多邊主義代表一種社會運動的嘗試，它將“在全球?qū)用嬷貥?gòu)公民社會和政治權(quán)威，‘自下而上’地建立全球治理體系”(17)。新多邊主義關(guān)于全球治理的觀點主要表現(xiàn)在：第一，全球治理主體主要是全球公民社會和非政府組織等非國家行為體。在新多邊主義視野下，除了主權(quán)國家，還有其他行為體發(fā)揮作用，所有治理層都有非國家行為體的活動空間，這些行為體挑戰(zhàn)傳統(tǒng)主權(quán)觀念而使得國際體系更加開放。新多邊主義提倡去中心和解中心的做法，認(rèn)為國家已經(jīng)無力作為社會、政治、經(jīng)濟(jì)生活的管理者(18)。它超越“以主權(quán)國家為中心”的多邊主義，不再把主權(quán)國家作為唯一主要行為體。在某些情況下，次國家實體可以不通過國家層面而直接與區(qū)域或全球?qū)哟谓⒙?lián)系，其結(jié)果是四類有國家特性的行為體(全球制度、區(qū)域組織、國家和次國家區(qū)域?qū)嶓w)和非國家行為體(如非政府組織、跨國倡議網(wǎng)絡(luò))組成了一個復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)。新多邊主義強(qiáng)調(diào)社會力量是決定未來全球治理的根本因素，這種多中心互動的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)使全球治理進(jìn)程更加開放透明。第二，全球治理機(jī)制基于廣泛參與的全球公民社會形式，具有多樣性和開放性。新多邊主義不再把主權(quán)國家看作人民利益的唯一代表，認(rèn)為國家間關(guān)系并不能確保國際組織進(jìn)程的民主與透明。為了防止排外主義，把多元化的利益引入?yún)f(xié)商進(jìn)程中，公民社會團(tuán)體的直接參與就顯得非常必要。直接參與決策制定的過程使公眾更容易理解協(xié)商的內(nèi)容和對其生活的影響。過去，輔助原則作為一種有力的規(guī)范原則試圖協(xié)調(diào)不同治理層級的關(guān)系。新多邊主義的復(fù)雜性要求一種新的規(guī)范原則作為善治的指導(dǎo)原則。根據(jù)這一原則，它應(yīng)該有義務(wù)使共同參與決策的各級政府促進(jìn)他方的合法性和能力(19)。新多邊主義治理意味著不必再問一個政策條款是地區(qū)的、聯(lián)邦的、歐洲的亦或是全球的這樣的問題，而應(yīng)該問：解決這些問題需要政府提供什么樣的必要條件，以及其他層級的政府如何促進(jìn)這些條件的達(dá)成？換言之，不同層級的治理不應(yīng)是競爭性的活動，而是相互促進(jìn)的活動。它“更強(qiáng)調(diào)行為體的包容性、結(jié)構(gòu)的多元性、運行的開放性以及價值取向的法治性和公正性，是一種用法治化和公正化的普遍規(guī)則協(xié)調(diào)多樣化行為體、多元化利益以及協(xié)調(diào)復(fù)雜關(guān)系的制度安排，它順應(yīng)了全球化和全球公民社會發(fā)展需要，具有極其強(qiáng)大的生命力”(20)。第三，全球治理模式是“自下而上”的。多極化趨勢不只是全球?qū)用鏅?quán)力的分布，也是全球治理參與者及其如何參與的變化。新多邊主義的目標(biāo)就是培育一種全球公民社會參與的“自下而上”的多邊主義，在日益全球化的世界里，它為公民社會提供了一個可以發(fā)言、可以為其利益進(jìn)行辯護(hù)的空間。由于全球公民社會等非國家行為體“自下而上”的參與，多邊主義制度自身的價值規(guī)范意義更容易實現(xiàn)。這種治理模式可以克服國家主權(quán)的障礙和國家利益的局限性，由于沒有現(xiàn)成的框架協(xié)議和制度的限制，這種治理模式更具靈活性。上述兩種多邊主義模式的主要差異在于它們的開放度不同。多邊主義模式是一種封閉系統(tǒng)，新多邊主義因具有不斷改變的不同類型的行為體而顯得更加開放。這些行為體相互作用，形成重疊的網(wǎng)絡(luò)。新多邊主義對多邊主義提出挑戰(zhàn)，不僅因為它要求國際制度變革，還因為它代表著一種不同形式的利益。新多邊主義從比較激進(jìn)的批判角度研究多邊主義，反映了從以國家為中心的研究議程向多中心甚至反中心方向發(fā)展的學(xué)術(shù)趨勢，從而開啟了國家之間通過合作解決全球問題的大門，成為廣大發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家追求廣泛參與和改造國際秩序的重要工具。2008年全球金融危機(jī)后，世界銀行行長羅伯特·佐利克主張新多邊主義參與全球治理。他認(rèn)為，全球性的挑戰(zhàn)需要全球性的解決方案，我們要超越老的七國集團(tuán)，通過一個靈活而有力的網(wǎng)絡(luò)，以21世紀(jì)的方式實行多邊主義，而不是由固定的靜態(tài)系統(tǒng)組成的新等級制度。新多邊主義必須最大限度地發(fā)揮相互依存和相互重疊的行動者以及公私機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢；超越把重點放在金融和貿(mào)易上的傳統(tǒng)，囊括其他緊迫的經(jīng)濟(jì)和政治問題，如發(fā)展、能源、氣候變化和使脆弱的沖突后國家趨于穩(wěn)定；集合現(xiàn)有國際機(jī)構(gòu)的專長和資源，在必要時對它們進(jìn)行改革，并鼓勵有效合作和共同行動(21)。他強(qiáng)調(diào)，公民和公民社會組織參與國家和國際事務(wù)非常重要，應(yīng)著力促進(jìn)公民社會的發(fā)展，“一個富有活力的公民社會可以監(jiān)督政府預(yù)算，查找和發(fā)布信息，挑戰(zhàn)壓制經(jīng)濟(jì)活動的官僚機(jī)構(gòu)，保護(hù)私有財產(chǎn)，監(jiān)督各種公共服務(wù)的提供情況。公民社會可以保護(hù)公民權(quán)利受到尊重。公民社會也可以承擔(dān)起責(zé)任?！?22)潘基文也指出：“現(xiàn)在是最需要采取多邊行動的時刻，我們正站在懸崖邊上。但是我們決不能驚慌失措，也不能讓多重危機(jī)轉(zhuǎn)變成人民的信任危機(jī)……21世紀(jì)的多邊主義不僅必須建立在上個世紀(jì)的多邊主義基礎(chǔ)上，而且必須以大刀闊斧的新辦法拓寬和深化這種基礎(chǔ)?！?23)無論是佐利克的主張還是潘基文的呼吁，都可以看到多邊主義在全球治理中已經(jīng)顯示出危機(jī)。“以主權(quán)國家為中心”的多邊主義已不適合21世紀(jì)初這種復(fù)雜和迅速變化的國際體系。在全球金融危機(jī)背景下，全球治理體系的重構(gòu)是世界地緣戰(zhàn)略變化所呈現(xiàn)出的一個主要趨勢。新多邊主義治理是后霸權(quán)時代國際制度或機(jī)制創(chuàng)新的一種嘗試，是對未來的一種訴求，它既是對現(xiàn)存多邊主義體系矛盾的回應(yīng)，也體現(xiàn)了全球公民社會倡導(dǎo)國際合作的積極性。在后霸權(quán)時代，主權(quán)國家和國際社會之間必須承認(rèn)世界和文明的多樣性，通過發(fā)現(xiàn)共同點以尋求廣泛合作。為了促進(jìn)全球政治經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，新多邊主義需要建立一種共享的責(zé)任感，改革現(xiàn)有不公正和不合理的國際制度、擴(kuò)大民主和社會參與、建立適應(yīng)社會多樣性的國際制度，增強(qiáng)國際制度的有效性。三、新多邊主義對全球治理的重構(gòu)新多邊主義治理具有超國家中心治理、弱者治理、自下而上、普世中心、變革現(xiàn)狀的屬性。在全球治理中，國家中心治理居于主導(dǎo)地位，而超國家中心治理處于周邊、從屬的地位。兩者不僅相互抗衡，也存在互補(bǔ)關(guān)系。但隨著國家中心治理作用和地位的下降，超國家中心治理雖不能取而代之，卻可以發(fā)揮對國家治理缺失而產(chǎn)生的補(bǔ)充作用。在全球治理現(xiàn)實中，國家中心治理與超國家中心治理并非相互對立，而是相互承認(rèn)各自地位，國家與社會運動之間彼此協(xié)調(diào)，相互借助，以實現(xiàn)一定領(lǐng)域內(nèi)全球治理的共同目標(biāo)(24)。在全球化深入發(fā)展和相互依存的時代，全球治理的新挑戰(zhàn)和新形勢呼喚著新多邊主義。新多邊主義對全球治理的重構(gòu)需要從以下三個方面進(jìn)行努力：第一，重視全球公民社會和非政府組織的作用，使它們作為核心力量參與重構(gòu)全球治理的進(jìn)程。全球公民社會是全球化和公民社會運動在新形勢下相結(jié)合的產(chǎn)物。由于經(jīng)濟(jì)全球化的快速發(fā)展，一方面是全球性問題急劇增加，另一方面以多邊主義為基礎(chǔ)的組織機(jī)制發(fā)育相對滯后，導(dǎo)致全球?qū)用娴摹罢ъ`”或者“市場失靈”(25)，這為全球公民社會參與全球治理提供了巨大空間。如果社會運動、非政府組織、區(qū)域性政治組織等被排除在全球治理的含義之外，那么，全球治理形式的動力將得不到恰當(dāng)?shù)睦斫?26)。近幾十年來，面對日益突出的全球性問題，在各國政府未采取有效行動的情況下，公民社會承擔(dān)起責(zé)任，對它們施加了輿論和道德壓力。全球公民社會代表著弱勢和邊緣群體的利益，在介入全球治理規(guī)則的制定，參與資源和價值的分配，促進(jìn)治理方式的變革，提供公共物品和公益服務(wù)，表達(dá)特殊社會群體的利益和要求，推動多中心、多層級治理體系的形成等方面發(fā)揮著重要作用，它們可繞過國家權(quán)力實現(xiàn)自主治理。由于更少受制度、傳統(tǒng)、利益和程序的束縛，全球公民社會在應(yīng)對部分危機(jī)時比官僚機(jī)構(gòu)更快捷和靈活。新世紀(jì)以來，公民社會對世界經(jīng)濟(jì)治理、政治民主化和社會發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。它不但提高了國際機(jī)構(gòu)的決策透明度和民主程度，還促進(jìn)了社會保障體系的完善，也是彌補(bǔ)多邊主義和全球治理民主赤字的重要工具?！叭蚬裆鐣馕吨旅裰鳎蛑卫淼目蚣芎鸵粋€積極的全球公民社會為不同層次的參與提供了可能性。”(27)全球公民社會使全球治理更加民主、公平與公正。非政府組織通過發(fā)起各種運動來爭取權(quán)利，以新多邊主義的方式參與決策制定和爭端解決。國際非政府組織通過尋求社會變革在各個層面影響全球治理，在創(chuàng)建全球網(wǎng)絡(luò)、參與多邊合作、與主權(quán)國家互動和增強(qiáng)公眾參與度等領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用。多邊主義是政府與政府的互動，新多邊主義除了政府間互動外，還必須傾聽公民社會和非政府組織的聲音。因此，在全球治理中，要成功應(yīng)對危機(jī)，利益攸關(guān)方必須聯(lián)合起來共同行動，讓公民社會和非政府組織作為核心力量參與治理。第二，推進(jìn)G20機(jī)制化建設(shè)，借助新興大國力量調(diào)整和加強(qiáng)現(xiàn)行多邊架構(gòu)，使G20實現(xiàn)由短期危機(jī)救助向長期全球治理轉(zhuǎn)型。金磚國家(BRICS)由于擁有大量的人口和豐富的資源，具有長期穩(wěn)定增長的巨大潛力，在全球金融危機(jī)中顯示出很強(qiáng)的抗壓性。后危機(jī)時代，BRICS等新興市場的發(fā)展繼續(xù)表現(xiàn)出強(qiáng)勁勢頭。在G20合作機(jī)制內(nèi)，BRICS成為新興市場與發(fā)展中國家的代言人。新興大國的群體性崛起和世界權(quán)力的轉(zhuǎn)移使G8陷入合法性危機(jī)。由于G8的構(gòu)成缺乏代表性，它既無法反映世界經(jīng)濟(jì)力量對比變化的現(xiàn)實，也無法完全擔(dān)負(fù)協(xié)調(diào)全球各方應(yīng)對危機(jī)的責(zé)任?！艾F(xiàn)存的國際機(jī)構(gòu)對目前世界面臨的難題已無能為力，改革迫在眉睫，而當(dāng)前沒有比G20更好的替代組織?！?28)隨著新興大國在全球治理體系中的地位逐步上升，G20從舞臺邊緣走到舞臺中心，逐步取代G8處于全球治理的主體地位。G20是對發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家在全球治理中的一種力量整合，顯然比G8更具有代表性。G20參與全球治理，表明傳統(tǒng)大國和新興大國共同設(shè)定全球治理的議程，為全球合作應(yīng)對挑戰(zhàn)提供了一個重要的非正式的協(xié)調(diào)平臺。作為非正式的國際組織，G20在應(yīng)對危機(jī)時比那些有著充分合法性和健全制度安排的正式國際組織更加靈活和有效。G20參與全球治理增加了原有治理機(jī)制的合法性，推動了世界主要經(jīng)濟(jì)體的合作，促進(jìn)了全球經(jīng)濟(jì)的快速復(fù)蘇?！癎20自創(chuàng)立以來，積極參與全球性問題的治理，并確立了全球經(jīng)濟(jì)治理的一些新的原則和方向。”(29)G20在探尋金融危機(jī)根源，倡導(dǎo)國際金融機(jī)構(gòu)改革，加強(qiáng)金融監(jiān)管，反對保護(hù)主義，達(dá)成刺激經(jīng)濟(jì)計劃等方面都做出了重大貢獻(xiàn)。G20的機(jī)制化代表了全球治理重構(gòu)的一種正確方向。在未來的發(fā)展中，G20各國應(yīng)堅持互利共贏的原則，繼續(xù)推進(jìn)各項改革，積極推動機(jī)制化，將非政府組織等私人行為體納入到互動的范疇，充分反映新興大國的訴求。G20是一個代表性的新的國際合作框架基礎(chǔ)。其歷史使命不應(yīng)局限于解決眼下的國際金融危機(jī)，而應(yīng)隨著21世紀(jì)國際地緣政治的發(fā)展變化，肩負(fù)起建立國際新秩序的使命(30)。第三，采取多層網(wǎng)絡(luò)治理的綜合治理模式，將“自上而下”與“自下而上”的治理方式結(jié)合起來，提高全球治理的效率和實效。全球化從國家內(nèi)部改變了國家權(quán)力的基礎(chǔ)，并產(chǎn)生一種多層次的后威斯特伐利亞的世界秩序。國家在這個秩序中仍然是重要的，但只是作為若干權(quán)力層次中的一層。因此，所謂“多層”，即指治理主體包括主權(quán)國家、全球公民社會、非政府組織和各種跨國社團(tuán)等多層主體，所謂“網(wǎng)絡(luò)”，“代表的是一種‘多-對-多’結(jié)構(gòu)關(guān)系”(31)，正如哈羅德·雅各布森所言：“國家被國際組織編織成的網(wǎng)絡(luò)所纏繞，這個比喻對于描述當(dāng)代全球政治體系是恰當(dāng)而直觀的?！?32)目前，世界體系正在發(fā)生變革，在這個新的體系中，國家逐漸被限制在一個由相互依存和正式及非正式的規(guī)制編織成的網(wǎng)絡(luò)中，而且全球性問題的表現(xiàn)形式與影響不再局限于某些特定區(qū)域和領(lǐng)域，彼此有著錯綜復(fù)雜的聯(lián)系。國內(nèi)與國際因素相互交織、相互影響，發(fā)展于一國內(nèi)部的問題隨時可能轉(zhuǎn)變?yōu)槿蛐詥栴}。“各種思潮性、體制性問題對國際體系轉(zhuǎn)型的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越單一領(lǐng)域，成為引發(fā)更為強(qiáng)烈的連鎖反應(yīng)的潛在因素，全球性問題的綜合性和復(fù)雜性不斷深化?！?33)要解決這些復(fù)雜的全球性問題，需要主權(quán)國家與網(wǎng)絡(luò)中其他組織協(xié)調(diào)合作和綜合治理。進(jìn)入新世紀(jì)，無論全球治理方式還是各國典型的互動方式都在經(jīng)歷著顯著變化。國家中心治理、有限領(lǐng)域治理、網(wǎng)絡(luò)治理是全球治理的代表性模式，但是它們都存在局限性。在國際體系中，網(wǎng)絡(luò)運轉(zhuǎn)依賴的基礎(chǔ)是國家行為體與非國家行為體的合作，它具有動態(tài)的特點。與治理相對應(yīng)，多層級網(wǎng)絡(luò)治理是在不同層級上，相互獨立又相互依存的諸多行為體之間所形成的通過持續(xù)協(xié)商、審議和執(zhí)行等方式做出有約束力的決策的過程。其特點在于治理主體多元化、運作機(jī)制合作化、治理進(jìn)程動態(tài)化。在多層網(wǎng)絡(luò)治理過程中，主權(quán)國家與全球公民社會、非政府組織等治理主體組成了一個動態(tài)、復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。各個成員在網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中通過互動和合作，能夠創(chuàng)造出新的解決復(fù)雜問題的方法。新多邊主義對全球治理的重構(gòu)需要通過多層網(wǎng)絡(luò)治理，在不同層次上發(fā)揮主權(quán)國家、國際組織、全球公民社會與非政府組織等治理主體各自的優(yōu)勢。在現(xiàn)存跨組織關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，多層網(wǎng)絡(luò)治理使治理主體在信任和互利的基礎(chǔ)上，將“自上而下”與“自下而上”的治理方式結(jié)合起來，擺脫西方發(fā)達(dá)國家長期操縱國際組織和全球公民社會組織的局面；使全球公民社會在全球治理中擁有獨立的社會和政治空間；減少全球治理中的民主赤字，增強(qiáng)治理的合法性，使治理的運行機(jī)制更加靈活和有效。多層網(wǎng)絡(luò)治理模式為全球治理提供了一種新的視野和方法。當(dāng)然，新多邊主義治理也遭到一些批評和質(zhì)疑，有人認(rèn)為它具有某種程度的烏托邦色彩，如過高估計各國政府、跨國公司和公民社會部門尋求合作的偏好，過于看重公民社會的積極作用，而對其隱含的危險缺乏有效制約。目前，全球公民社會由于參與機(jī)制不完善、自身力量欠缺、行動方式欠成熟，仍然存在多種制約因素，但它正在通過自身變革努力獲得更加良性的發(fā)展。新多邊主義是在多邊主義的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，是對多邊主義的補(bǔ)充。然而，新多邊主義是逐步改革的產(chǎn)物，是現(xiàn)存多邊主義制度的改編，是全球公民社會進(jìn)行國際合作的產(chǎn)物。新多邊主義治理要真正替代多邊主義治理，建構(gòu)起以全球公民社會為基礎(chǔ)的全球治理新模式絕非易事。在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，多邊主義治理的地位、作用都難以發(fā)生根本改變。但是，新多邊主義治理在現(xiàn)實中地位、作用的不斷提升也是有目共睹的事實，新多邊主義對全球治理的重構(gòu)正在通過世界無數(shù)社會團(tuán)體的努力，緩慢和艱難地向前發(fā)展?？梢源_信二者之間力量關(guān)系的逐漸轉(zhuǎn)變也僅僅是一個時間問題，多邊主義治理逐漸被替代也是一種歷史的必然。注釋：①LindseyPowell,"InDefenseofMultilateralism",WorkingPaper,YaleCenterforEnvironmentalLawandPolicyNewHaven,2003,p.5.②JamesCaporaso,"InternationalRelationsTheoryandMultilateralism:TheSearchforFoundations",InternationalOrganization,Vol.46,No.3,1992.③MilesKahler,"MultilateralismwithSmallandLargeNumbers",InternationalOrganization,Vol.46,No.3,1992.④StephenD.Krasner,"StructuralCausesandRegimeConsequences:RegimesasInterveningVariables",InternationalOrganization,Vol.36,No.2,1982.⑤JosephM.Grieco,"Anarchyandthe