淺析健全民生類公共項目績效預(yù)算制度的基本思路

1/1淺析健全民生類公共項目績效預(yù)算制度的基本思路淺析健全民生類公共項目績效預(yù)算制度的基本思路

論文摘要近年來，我國推行的績效預(yù)算在提高公共資金使用率、提高政府部門運行效率等方面有了一定的成效。但存在著民生類公共項目財政支出效率低，財政支出結(jié)構(gòu)失衡，公共服務(wù)的成本高、質(zhì)量低等問題。對此，可以通過構(gòu)建完善的民生類公共項目績效預(yù)算制度，與政府績效管理協(xié)同推進(jìn)，在營造良好的績效預(yù)算推行環(huán)境方面提出可行的實施建議。

論文關(guān)鍵詞公共項目民生績效預(yù)算預(yù)算制度

一、推行民生類公共項目績效預(yù)算的必要性

（一）實現(xiàn)節(jié)約公共財政資源的客觀要求

“十二五”規(guī)劃《綱要》要求落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，提高能源資源利用效率。因此，在促進(jìn)節(jié)能降耗過程中，財政部門要及時調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，完善財政政策，充分利用績效管理來增加政府工作與財政資金管理的科學(xué)性與公開性，提高政府理財?shù)拿裰餍耘c社會參與性，保證政府部門及其組織以“最低成本的方式”滿足公眾的公共服務(wù)需要，最終達(dá)到節(jié)約公共財政資源的目的。

（二）改善民生財政支出績效現(xiàn)狀的迫切需要

我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整都要求我國對財政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，進(jìn)而提升民生類公共項目財政支出績效。

當(dāng)前，我國民生類公共項目內(nèi)部支出、政府間公共項目支出、地區(qū)間公共服務(wù)支出均出現(xiàn)了失衡。國家對現(xiàn)有事業(yè)機(jī)構(gòu)投入大量資金，而事業(yè)機(jī)構(gòu)給社會提供的公共服務(wù)卻嚴(yán)重不足；國家在公共衛(wèi)生、農(nóng)村義務(wù)教育等基本的公共產(chǎn)品供給和公共服務(wù)方面投入較少；加上財政收入向中央集中，導(dǎo)致我國的區(qū)域發(fā)展不平衡，一些中西部落后地區(qū)難以提供和東部沿海地區(qū)均等的基本公共服務(wù)。.11665.com此外，我國部分公共服務(wù)組織存在著機(jī)構(gòu)冗雜、職責(zé)混亂，職務(wù)消費不受節(jié)制，公共財物閑置浪費嚴(yán)重等問題。加上公共服務(wù)組織盲目決策，導(dǎo)致組織機(jī)構(gòu)在這種高運行成本下的服務(wù)質(zhì)量卻十分低下。因此，必須通過有效的績效管理來提高政府服務(wù)能力和水平。

政治體制改革和行政管理體制改革日益緊迫，推進(jìn)績效預(yù)算改革己成為決策層的共識。只有逐步建立起民生績效預(yù)算活動的制度框架，制度安排和相關(guān)工作才能有序地進(jìn)行。

二、民生類公共項目績效預(yù)算制度的構(gòu)成

（一）明晰的民生類公共項目財政支出分類體系

黨的十七大以來，民生類財政支出項目逐步有了合理的分類，政府繼續(xù)把支持“三農(nóng)”、促進(jìn)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等社會事業(yè)的發(fā)展，保障改善民生，作為財政工作的重點。

一是“三農(nóng)”。綜合運用財政補(bǔ)助、財政貼息等手段促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整；支持勞動力轉(zhuǎn)移，促進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)均等化；提高低收入農(nóng)戶低保標(biāo)準(zhǔn)，保障低收入群體。二是教育。進(jìn)一步確立教育的基礎(chǔ)地位，落實農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制，完善教育投入增長機(jī)制，積極推進(jìn)高等教育。三是就業(yè)再就業(yè)。完善促進(jìn)就業(yè)財稅政策，重點解決高校畢業(yè)生、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力、城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員就業(yè)問題。四是社會保障體系。推進(jìn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，完善社會救助體系，加強(qiáng)福利機(jī)構(gòu)和慈善組織建設(shè)。五是生態(tài)文明建設(shè)。將“生態(tài)城市”作為發(fā)展模式，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，加大污染減排和環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施投入。六是深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，全面實行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，健全城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，提高公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)水平。

（二）合理的民生類公共項目財政支出績效評價制度

建立合理的民生公共項目財政支出績效評價制度，就是要制定出完善的民生類公共項目財政支出績效的評價方法、評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)等制度，使其評價和監(jiān)督更加公正和客觀。目前，我國以社會效益為主的民生公共項目對公共財政支出績效評價體系提出了更高的要求。

一是對各個具體的民生類公共項目的績效進(jìn)行評價。通過對邏輯標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)和成果標(biāo)準(zhǔn)的評價，來衡量民生項目支出的合理性及績效目標(biāo)的完成情況等，從而確定公共資源的使用效率。二是民生類公共項目財政支出績效指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)。民生類公共項目的財政支出是以社會公共效益為主，具體的設(shè)計嚴(yán)格遵循相關(guān)性、經(jīng)濟(jì)性、可比性和重要性四項原則。針對民生類公共項目的特殊性問題，在評價前根據(jù)具體情況對權(quán)數(shù)進(jìn)行一定的調(diào)整，更準(zhǔn)確地突出民生類公共項目的關(guān)鍵因素；在定量分析的同時和定性分析相結(jié)合。三是民生類公共項目財政支出績效評價主體的權(quán)威性。財政部負(fù)責(zé)制定和發(fā)布實施技術(shù)規(guī)范，科研機(jī)構(gòu)等專家組協(xié)同政府部門確定指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)，并對支出績效進(jìn)行分析，支出的實際效果由社會公眾檢查是否滿足需要。四是在財政資金運行各環(huán)節(jié)建立財政支出績效評價制度。在收繳環(huán)節(jié)、分配環(huán)節(jié)，分類細(xì)化民生類公共項目預(yù)算指標(biāo)；在支付環(huán)節(jié)，采取國庫集中支付方式。五是財政部門、預(yù)算單位、審計和財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)、社會中介機(jī)構(gòu)在財政支出績效評價工作中職責(zé)和業(yè)務(wù)分工的劃分等制度。

（三）有效的民生類公共項目財務(wù)報告與問責(zé)制度

有效的'財務(wù)報告與問責(zé)制度是民生公共項目績效預(yù)算制度的重要部分。健全民生公共項目績效預(yù)算制度，要求建立能夠全面、系統(tǒng)地反映公共項目財務(wù)受托責(zé)任的政府財務(wù)報告。因此，要求政府財務(wù)報告內(nèi)容要完整，會計信息要有詳細(xì)披露，能充分反映整個民生類公共項目的財務(wù)狀況。明確每年公共項目的財政支出情況，繼續(xù)重視民生項目，加大對教育、社保等民生領(lǐng)域的投入力度。財務(wù)報告除了反映財政資源的來源、分配和使用的信息、預(yù)決算信息、籌資過程的信息、政府財政狀況及其變動情況外，可以突出如國債及其還本付息情況等有中國特色、能體現(xiàn)中國政府財務(wù)特征及社會關(guān)注的公共項目的財務(wù)信息。

構(gòu)建有效的民生公共項目的問責(zé)制度：一是建立寬范圍的問責(zé)制度。明確我國各級政府和政府部門之間職責(zé)和權(quán)限，在教育、醫(yī)療衛(wèi)生等各項具體的民生項目實施問責(zé)制度，對行政決策進(jìn)行制度性定期審查，并將結(jié)果作為考核和任免干部的重要依據(jù)。同時，將無作為的行政行為納入行政問責(zé)的范疇，并根據(jù)民生類公共項目各項指標(biāo)制定行政不作為責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)。二是在對民生類公共項目的問責(zé)中，屬于異體問責(zé)主體的公民、社會團(tuán)體以及媒體應(yīng)發(fā)揮重要作用。對于公民來說，應(yīng)該樹立真正的民主意識，對民生類公共項目有所了解。我國新聞媒體現(xiàn)已較廣泛的參與到公共項目的行政問責(zé)過程中來，以新聞報道和相關(guān)評論為武器加大對民生類公共項目績效預(yù)算制度實施的監(jiān)督力度。三是制度問責(zé)的完善和問責(zé)程序的健全。我國目前已有的問責(zé)法理依據(jù)主要是《中華人民共和國公務(wù)員法》，還需在政治責(zé)任的制度化、規(guī)范化方面繼續(xù)努力。同時，需要健全問責(zé)的啟動程序和處理程序。如民生類公共項目的問責(zé)程序啟動后，執(zhí)行聽取報告、調(diào)查、撤職等問責(zé)環(huán)節(jié)。

（四）科學(xué)的民生類公共項目預(yù)算與會計制度

科學(xué)的公共項目預(yù)算會計制度是民生類公共項目績效預(yù)算運作的基本保障。財政部門必須及時制定規(guī)范的公共項目預(yù)算會計制度，為各部門做出正確決策提供重要依據(jù)。

科學(xué)的民生類公共項目預(yù)算會計制度包括：一是寬范圍的核算，形成集中支付的會計制度。重點對民生類公共項目進(jìn)行核算，建立專門的民生類公共項目資金的預(yù)算體系，實現(xiàn)對民生類公共項目資金的全程監(jiān)控。二是健全的績效審查制度。制定相關(guān)的法律法規(guī)，明確規(guī)定公共項目績效審查的內(nèi)容、范圍、程序和法律責(zé)任等，提高對教育、醫(yī)療、社保等項目預(yù)算審查的質(zhì)量。三是完善的預(yù)算監(jiān)督制度。通過充實監(jiān)督組織、優(yōu)化監(jiān)督方式和流程，強(qiáng)化政府與公共部門的審計制度，來保證民生類公共項目預(yù)算及執(zhí)行過程的有效的監(jiān)督。同時，完善相關(guān)預(yù)算法律，制定與績效管理相適應(yīng)的責(zé)任形式，使公共部門管理者承擔(dān)的責(zé)任與每個民生類績效目標(biāo)建立內(nèi)在的聯(lián)系。四是政府會計制度。根據(jù)現(xiàn)有的條件和預(yù)算管理要求，有目的地實施權(quán)責(zé)發(fā)生制，并建立政府公共項目的財務(wù)狀況報告制度，全面地反映民生類公共項目的實質(zhì)績效。五是科學(xué)的民生類公共項目的會計科目，解決會計科目功能不足問題。六是政府與非營利會計體系。審計部門作為監(jiān)督預(yù)算的專業(yè)性機(jī)構(gòu)，對預(yù)算進(jìn)行全面的監(jiān)督，實現(xiàn)對預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算等全面監(jiān)督，監(jiān)督內(nèi)容也要拓寬為涉及民生類公共項目預(yù)算資金的所有預(yù)算管理。

三、民生類公共項目績效預(yù)算的實施建議

（一）加速與政府績效管理的協(xié)同推進(jìn)

民生類公共項目投資由于其資金來源的特殊性，政府財政部門對其的監(jiān)管作用主要從資金集中支付制度和財政投資評審制度兩方面進(jìn)行績效管理。財政投資評審機(jī)構(gòu)主要在政府公共項目的投資預(yù)算控制過程中把關(guān)，并且在項目結(jié)、決算前進(jìn)行審查，控制項目總投資的最終環(huán)節(jié)，監(jiān)督固定資產(chǎn)形成并交付使用。同時，突出審計部門的審計監(jiān)管價值，將審計監(jiān)督職能貫穿于民生類公共項目建設(shè)的整個過程當(dāng)中，實施事前、事中、事后全程動態(tài)審計，以保證公共項目的質(zhì)量和資金使用的效益。并及時查明經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和預(yù)算的實現(xiàn)程度，改善管理，最終審計項目決算的真實性和合法性。

（二）借鑒發(fā)達(dá)國家政府對公共項目的監(jiān)管模式

發(fā)達(dá)國家政府對公共項目的監(jiān)管模式給我國帶來了很大的啟示。在發(fā)達(dá)國家公共項目是作為政府采購的一部分，政府采購職能受到嚴(yán)格的法律、司法、行政規(guī)定以及程序的限制。我國要學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家政府以公開透明、公平和效率為基本原則，對我國民生類公共項目進(jìn)行監(jiān)督和管理。美國政府設(shè)有專門的機(jī)構(gòu)對公共項目進(jìn)行監(jiān)管，這些監(jiān)督評價機(jī)構(gòu)具有獨立的機(jī)構(gòu)、權(quán)限和職責(zé)。在英國，政府公共項目監(jiān)管主要由國家審計署和英國審計委員會負(fù)責(zé)，而對具體公共項目的管理和審計，采取的是合同約束和由社會中介組織提供公正服務(wù)等辦法解決，這些都對我國民生類公共項目的監(jiān)管有一定的啟示。

（三）營造良好的績效預(yù)算推行文化環(huán)境

我國推行績效預(yù)算需要良好的文化環(huán)境。一是通過座談會、報告會等多種形式組織公眾學(xué)習(xí)黨和政府會議報告，把民生類公共項目績效預(yù)算與保障人民權(quán)益結(jié)合起來，加強(qiáng)輿論的宣傳、教育引導(dǎo)廣大群眾增強(qiáng)監(jiān)督預(yù)算實施的意識。二是完善權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制，積極應(yīng)對公眾的反饋意見。三是開展理論研究。一方面，加強(qiáng)績效預(yù)算理論和比較研究，借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗，為推行績效預(yù)算做好理論儲備。另一方面，需要強(qiáng)調(diào)國情優(yōu)先的原則，探索適合我國國情的績效預(yù)算方法，以此來指導(dǎo)我國績效預(yù)