全國人大質(zhì)詢制度的構(gòu)建與完善

學(xué)號：12011000224姓名：韓韜全國人大質(zhì)詢制度的構(gòu)建與完善摘要：以建設(shè)質(zhì)詢制度為核心，樹立全國人大的質(zhì)詢核心制度，并將質(zhì)詢過程納入人大議程中。并在常委會下設(shè)立質(zhì)詢委員會，使質(zhì)詢制度固定化，質(zhì)詢主體專業(yè)化。并詳細闡述了學(xué)術(shù)界對質(zhì)詢制度的建構(gòu)設(shè)想和對此些設(shè)想的看法與可行性進行分析。并首次明確了質(zhì)詢制度與質(zhì)詢體系的區(qū)別和概念。使闡述了如何建構(gòu)我國的質(zhì)詢制度，使其可以進入常態(tài)化領(lǐng)域。使質(zhì)詢制度成為人大制約政府、約束政府行權(quán)的一項強有力的權(quán)力。并主張全國人大應(yīng)成為質(zhì)詢制度的核心，全國人大代表理應(yīng)擁有最高的質(zhì)詢權(quán)。關(guān)鍵字：質(zhì)詢制度、質(zhì)詢體系、全國人大、人大代表、質(zhì)詢權(quán)一、質(zhì)詢制度的起源與內(nèi)容質(zhì)詢(questions)制度起源于英國，由請愿權(quán)發(fā)展而來，是指在國會開會時，國會議員針對內(nèi)閣的施政方針、施政報告或其他重要事項，向內(nèi)閣總理或者內(nèi)閣組成人員提出質(zhì)問或疑問。而當時的質(zhì)詢權(quán)內(nèi)涵與調(diào)查權(quán)一樣，都是作為協(xié)助國會行使各項權(quán)利的輔助性權(quán)力，同時能夠監(jiān)督政府，讓人民了解政府運行情況。英國議會對政府的首例質(zhì)詢出現(xiàn)于1721年的貴族院，1783年，下議院議長柯恩瓦利斯對下議院議員向政府提出問題要求答復(fù)的做法首次作出裁決：“任何一位議員可以認為他有權(quán)向一位大臣，或一位任官職者提出問題；后者有權(quán)采取他認為合適的態(tài)度，或答復(fù)，或不答復(fù)?！?869年，下議院的工作通告首次開列一個新欄目為“Questions”即質(zhì)詢。議會質(zhì)詢權(quán)的行使隨著時間的推演變得越來越重要。由于社會生活的變化多樣快速，議會需要討論的法案增多，討論的問題專業(yè)性增高，同時發(fā)言表決又受到嚴格的政黨紀律約束。并且，行政權(quán)也在急速膨脹，所以內(nèi)閣逐漸取代了議會。由于議會的傳統(tǒng)權(quán)力已逐漸失去監(jiān)督政府行政職能，議會只有憑借行使質(zhì)詢權(quán)以監(jiān)督政府施政。因此，質(zhì)詢權(quán)成為英國議會的一項最重要權(quán)力。二、質(zhì)詢制度與質(zhì)詢體系芻議各國的質(zhì)詢制度均有不同，但有一點是共通的，即都是對政府機關(guān)進行訊問，政府機關(guān)必須回答。既然稱其為“制度”，就說明它已經(jīng)成為一項行之有效并且會經(jīng)常運行的，有一套比較或相對完善的質(zhì)詢規(guī)則。質(zhì)詢制度與質(zhì)詢體系不同。質(zhì)詢體系是指一個國家中憲法雖然明文規(guī)定質(zhì)詢，但在憲政實踐中不運作或極少運作，并且沒有固定的質(zhì)詢規(guī)則。要正確理解質(zhì)詢制度與質(zhì)詢體系的關(guān)系應(yīng)該注意以下幾點：（一）質(zhì)詢制度是形成了一套固有的程序，而不是隨心所欲的程序（二）質(zhì)詢制度是存在于憲政實踐中并處于常態(tài)，而不是休眠或起步。（三）質(zhì)詢制度是一項制度，是質(zhì)詢體系最終完善的終極階段。各國都有各自的質(zhì)詢體系，質(zhì)詢結(jié)構(gòu)，但質(zhì)詢制度并不是某一個國家都有。三、我國現(xiàn)有的質(zhì)詢體系我國有質(zhì)詢體系是不爭的事實，既然稱其為體系，就說明它是有一套程序，但并不是固定的，永久性的。而是籠統(tǒng)的，概括式的。我國的質(zhì)詢體系是“各管各的”，即全國人大及其常委會只針對由全國人大選舉出的國家機關(guān)進行質(zhì)詢，各級人大及其常委會只針對由本級人大及其常委會選舉出的各級政府進行質(zhì)詢?！跋虏荒芄苌稀笔呛苷?，全國人大代表選舉是由各級人大推舉出來的，但“上不管下”卻不正常，理論上國家機關(guān)出問題的情況不常見，而各級政府確可能經(jīng)常出現(xiàn)不執(zhí)行上級政策，政策落實不到位等情況。本級人大代表又礙于情面，怠于行使質(zhì)詢權(quán)。從而導(dǎo)致問題無法解決，產(chǎn)生更多的不和諧因素。而我們要改變的就是建立一套行之有效的質(zhì)詢制度，并且將質(zhì)詢制度固定化，質(zhì)詢主體專業(yè)化。質(zhì)詢制度固定化就可以保證質(zhì)詢權(quán)進入常態(tài)領(lǐng)域，質(zhì)詢主體專業(yè)化可以提高質(zhì)詢的質(zhì)量。四、我國質(zhì)詢體系中存在的缺陷(一)質(zhì)詢規(guī)則的缺失（1）人大代表閉會期間無質(zhì)詢權(quán)?！度珖嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣翊泶髸矸ā?、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》均規(guī)定了人大代表在人大會議期間可提出質(zhì)詢案。在人大閉會期間，如果“一府兩院”出現(xiàn)了違法行為或工作中出現(xiàn)重大失誤，依照現(xiàn)行法的規(guī)定人大代表只能等到人大會召開時才可以質(zhì)詢，這顯然制約了人大監(jiān)督的“及時到位”。（2）法律規(guī)定之間的不一致。組織法、代表法、監(jiān)督法等對人大及其常委會如這是我國學(xué)術(shù)界公認的建構(gòu)質(zhì)詢制度的必須一條，無論是法學(xué)家還是政治學(xué)家，都在針對質(zhì)詢制度中無一例外的要求完善質(zhì)詢規(guī)則。比如有學(xué)者建議賦予人大代表閉會期間質(zhì)詢的權(quán)利，使其隨時能夠?qū)Α耙桓畠稍骸钡倪`法失職行為提出質(zhì)詢；建議細化質(zhì)詢程序，允許代表為了解“一府兩院”某項措施的具體情況提出口頭質(zhì)詢案以及對時間要有剛性規(guī)定；建議明確法律責任和懲戒措施。對于在代表必要的走訪、調(diào)查時不給予支持、配合的單位和個人，以妨害公務(wù)論處，視情況給以批評或者行政處分。對于過半數(shù)代表不滿意的答復(fù)，可以要求再次答復(fù)，仍不滿意的，由主席團提交大會或者常委會主任提交常委會全體會議討論，其結(jié)果可能是通過或者對受質(zhì)詢機關(guān)及其負責人啟動調(diào)查程序，甚至是提起罷免和撤職案。對于弄虛作假，搪塞、拖延甚至拒絕答復(fù)的，可以責成有關(guān)機關(guān)對責任人給予行政處分；比如建議質(zhì)詢過程透明公開。關(guān)于這一部分內(nèi)容可行性很高，但是就現(xiàn)行體制來說，要有一定的時間，不建議設(shè)定具體時間，具體時間應(yīng)有提起質(zhì)詢的主體—人大代表來決定。還有，上述提高“以妨害公務(wù)論處”，在法學(xué)界存在爭議。全國人大行使正當職權(quán)，算不算執(zhí)行公務(wù)？（二）健全保障機制（1）言論免究機制。我國法律明確規(guī)定人民代表在大會上的發(fā)言不受法律追究。但組織上、領(lǐng)導(dǎo)上追究依然束縛著廣大代表。代表身份的不獨立、對原單位的依附性使得人大代表難以施展質(zhì)詢權(quán)。（2）物質(zhì)和社會保障機制。質(zhì)詢事宜有清晰地把握和調(diào)查分析，就要給于人大代表一定的時間和經(jīng)費保障，使得質(zhì)詢能夠順利的開展。（3）代表責任制。要建立代表履職激勵機制，明確和落實人大代表的履職義務(wù)和不作為應(yīng)承擔的責任。對質(zhì)詢的調(diào)查、質(zhì)詢的提起嚴格遵守法律程序，不得涉及國家機密，不得干涉正常的法院審判。上述三個方面不但是可行的，而且是建構(gòu)質(zhì)詢制度不可缺少的。（三）提高代表素質(zhì)人大代表應(yīng)當是知社情、曉民意、明是非、顧大局、善監(jiān)督、敢負責的社會精英，要減少各級人大的代表名額，優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，逐步擴大代表的直選范圍，推行代表專職化，并且建立起一套代表履職的獎懲制度。人大要不斷組織代表系統(tǒng)學(xué)習包括質(zhì)詢在內(nèi)的監(jiān)督規(guī)則，交流監(jiān)督工作經(jīng)驗，強化代表的監(jiān)督意識，提高代表的質(zhì)詢水平。提高代表素質(zhì)是當務(wù)之急，代表的水平參差不齊，不利于質(zhì)詢的進行。而推行代表專職化，各方面有不同的聲音，而且由于我國人大代表是兼職性的，大部分人大代表都是原單位推選出的，在原單位有任職的。如果推行代表專職化，勢必會影響代表們的本職工作。（四）深化政體改革要配置好處于我國權(quán)力中心位置的黨委、人大和政府三者之間的關(guān)系。黨對國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)是政治思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，主要方式是使黨的主張經(jīng)過法定程序變成國家意志，成為國家的法律或具有法律效力的決議，并由國家機關(guān)依法行政，保證它的貫徹執(zhí)行。這樣，人大對“一府兩院”的監(jiān)督，就是對“一府兩院”貫徹黨的意志的監(jiān)督，就是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。人大的質(zhì)詢就不會淪為對黨的質(zhì)詢，而是對違反黨的意志的行政行為和司法行為的質(zhì)詢。良好的政治體制環(huán)境，是質(zhì)詢制度逐步成長的土壤，也是其能夠真正發(fā)揮作用的根基所在。全國人大是處于一個在黨委和政府之間很尷尬的一個環(huán)節(jié)，如果這一項可以真正得到落實，是一舉兩得。即完成了“黨政分離”，也完成了“以法治國”。七、建構(gòu)具有中國特色的質(zhì)詢制度的具體方式以上各位學(xué)者只是就質(zhì)詢的某幾個方面做了建議，并沒有形成一定的體系。根據(jù)我國現(xiàn)行的政權(quán)運作模式，我國質(zhì)詢制度運行的核心應(yīng)該是全國人大。根據(jù)我國的政權(quán)組織形式，全國人大是國家最高權(quán)力機關(guān)，理論上擁有著至高無上的權(quán)力。質(zhì)詢制度從本質(zhì)上說應(yīng)當是從上往下運作，而不是從下往上運作。全國人大應(yīng)當成為質(zhì)詢制度運行的核心，它應(yīng)當具有最高的質(zhì)詢權(quán)限，可以對任何國家機關(guān)，省市區(qū)縣等政府機關(guān)，涉及各項重大事項以及嚴重違反我國憲法或法律的行為進行質(zhì)詢。而全國人大代表應(yīng)成為質(zhì)詢主體，無論多少人都可以對任何一位官員或公務(wù)員在法定范圍內(nèi)提出質(zhì)詢，被質(zhì)詢的官員或公務(wù)員必須按照質(zhì)詢主體的要求回答問題。根據(jù)以上內(nèi)容，我認為建構(gòu)具有中國特色的質(zhì)詢制度的具體方式（一）政治體制改革優(yōu)先轉(zhuǎn)變黨的執(zhí)政方式，執(zhí)政黨應(yīng)當把重點放到把黨的意志轉(zhuǎn)變到國家意志上，以通過法律的形式來達到治理國家的目的。這樣，人大代表的質(zhì)詢就不是對黨的質(zhì)詢。（二）確立從上到下的質(zhì)詢制度（1）全國人大具有最高的質(zhì)詢權(quán)，全國人大代表擁有對任何一級官員及公務(wù)員的質(zhì)詢權(quán)（2）省級人大具有省級內(nèi)的質(zhì)詢權(quán)，省級人大代表具有對本省內(nèi)所有官員及公務(wù)員（包括省級以下）的質(zhì)詢權(quán)（3）設(shè)區(qū)（縣）的市級人大具有本市內(nèi)的質(zhì)詢權(quán)，該市的人大代表對本市內(nèi)的任何官員及公務(wù)員（包括區(qū)縣一級）的質(zhì)詢權(quán)（4）不設(shè)區(qū)的市、區(qū)、縣的人大具有本級市、區(qū)、縣的質(zhì)詢權(quán)，本級市區(qū)縣的人大代表僅可以對本級市區(qū)縣內(nèi)的任何官員及公務(wù)員質(zhì)詢。（三）完善質(zhì)詢規(guī)則（1）制定具有可操作性的質(zhì)詢規(guī)則。質(zhì)詢的規(guī)則要具體，要明確質(zhì)詢的主體、客體，質(zhì)詢的問題，理由，回答的內(nèi)容。例如明確質(zhì)詢的主體應(yīng)為人大代表，質(zhì)詢的客體應(yīng)為國家機關(guān)以及各級政府機關(guān)組成人員，質(zhì)詢的問題應(yīng)為嚴重違反憲法法律、關(guān)乎重大國際民生的事項，質(zhì)詢的理由要充分，質(zhì)詢的問題要明確，回答的內(nèi)容要限制范圍。（2）完善具體的質(zhì)詢程序。質(zhì)詢程序是質(zhì)詢制度運行中的核心環(huán)節(jié)，要明確質(zhì)詢案的提出方式，質(zhì)詢案的受理方式，質(zhì)詢與答復(fù)方式以及被質(zhì)詢?nèi)撕唾|(zhì)詢?nèi)说姆韶熑巍＠?，質(zhì)詢案的提出方式以書面提出為主要方式，口頭提出為輔助方式，以便在特殊情況下為使用之必要。質(zhì)詢案的受理方式，要采用靈活的方式。一種方式采用類似與黨內(nèi)的“雙規(guī)”制度，即全國人大代表可以對任何一位政府工作人員提出質(zhì)詢，并要求必須在指定時間和指定地點答復(fù)。這種質(zhì)詢方式為口頭質(zhì)詢?？陬^質(zhì)詢權(quán)僅授予全國人大代表，口頭質(zhì)詢必須有兩名全國人大代表共同進行。一是這樣可以限制口頭質(zhì)詢權(quán)的使用范圍，避免干擾正常的政治活動運作。二是同時可以監(jiān)督全國人大代表是否遵守質(zhì)詢規(guī)則，避免濫用質(zhì)詢權(quán)。質(zhì)詢與答復(fù)方式要具體化。質(zhì)詢的具體內(nèi)容用語的范圍，不得使用謾罵、誹謗、子虛烏有等質(zhì)詢方式，不得用質(zhì)詢方式侵犯被質(zhì)詢?nèi)说娜烁褡饑?。被質(zhì)詢?nèi)说拇饛?fù)必須要在質(zhì)詢者指定的范圍內(nèi)答復(fù)，以節(jié)省答復(fù)時間。質(zhì)詢?nèi)撕捅毁|(zhì)詢?nèi)说姆韶熑?，要予以明確。例如被質(zhì)詢?nèi)说姆韶熑危绻饛?fù)多次，質(zhì)詢?nèi)巳圆粷M意?？陬^質(zhì)詢者可將問題以質(zhì)詢案的形式提交全國人大質(zhì)詢委員會提起大會質(zhì)詢，進入大會質(zhì)詢程序。以質(zhì)詢案質(zhì)詢者可直接進入特定問題調(diào)查、撤職、罷免等法律程序。質(zhì)詢?nèi)说姆韶熑?，例如不得侵犯被質(zhì)詢?nèi)说娜烁褡饑?，不得使用暴力行為進行質(zhì)詢，不得濫用質(zhì)詢權(quán)等，不得干涉法院審判。如果違反質(zhì)詢?nèi)说馁|(zhì)詢規(guī)則，根據(jù)具體情況處理，輕則取消其作為人大代表的質(zhì)詢資格并予以公示，重則取消其作為人大代表的資格。（3）人大代表的質(zhì)詢免責權(quán)人大代表的免責權(quán)不應(yīng)只局限于言論，對質(zhì)詢權(quán)也應(yīng)當有免責追究制度。但不能違反必要限度，需要遵守一定的質(zhì)詢規(guī)則。（4）全國人大代表與地方各級人大代表的質(zhì)詢分權(quán)制度。設(shè)立全國人大代表與地方各級人大代表的質(zhì)詢分權(quán)制度，是十分必要的。一是全國人大代表是從地方人大代表中選舉產(chǎn)生的，對地方的立法、社會生活環(huán)境比較熟悉，因此它有最全面的質(zhì)詢權(quán)。二是地方各級人大代表均為地方選區(qū)選角產(chǎn)生，具有地域性，比較了解低級地方的立法、社會生活環(huán)境。而地方政治運作比較頻繁，采用口頭質(zhì)詢可能會影響地方政治運作。三是采用質(zhì)詢分權(quán)制度可以減少質(zhì)詢的干擾性，交叉性。避免被質(zhì)詢機關(guān)，被質(zhì)詢工作人員多次接受同一問題的質(zhì)詢。（5）質(zhì)詢糾錯與監(jiān)察制度質(zhì)詢主體的水平參差不齊，難免會出現(xiàn)紕漏或者錯誤。因此質(zhì)詢糾錯和監(jiān)察制度勢不可少。質(zhì)詢糾錯與監(jiān)察應(yīng)由質(zhì)詢委員會負責。（四）質(zhì)詢制度固定化質(zhì)詢制度固定化的最好方式就是在質(zhì)詢過程納入大會議程中。根據(jù)我以上的論述，我個人認為質(zhì)詢制度因在人大開會期間專門設(shè)立一個質(zhì)詢時間段。這個時間段負責三件事（地方人大負責兩件事）：一是對提起口頭質(zhì)詢的答復(fù)多次不滿意的進入大會專項質(zhì)詢，質(zhì)詢時間不得超過30分鐘。質(zhì)詢后立即進行滿意度測評，滿意度測評不合格的，進入特定問題調(diào)查、撤職或罷免等法律程序。二是對在人大閉會期間提起質(zhì)詢案的答復(fù)多次不滿意的，進入特定問題調(diào)查、撤職或罷免等法律程序。三是對人大開會期間提出的臨時性的、緊急性的質(zhì)詢，例如對政府工作報告、決算預(yù)算等最近發(fā)生的特殊事項的質(zhì)詢。在全國人大常委會中成立質(zhì)詢委員會，全面負責質(zhì)詢的所有事宜。一是可以保證質(zhì)詢?nèi)舜箝]會期間的質(zhì)詢可以正常進行，二是可以對質(zhì)詢程序進行全面糾錯與監(jiān)管。對違反質(zhì)詢的規(guī)則的人大代表進行監(jiān)督糾察。當然地方各級人大的常委會也要設(shè)立質(zhì)詢委員會，對沒有設(shè)立常委會的人大應(yīng)將質(zhì)詢委員會納入普通辦事機構(gòu)，以方便人大代表提出質(zhì)詢案。質(zhì)詢過程進入大會議程，可以保證透明度的公開，避免內(nèi)部解決，使公眾可以知曉了解質(zhì)詢的具體內(nèi)容，起到民眾監(jiān)督政府，監(jiān)督人大代表是否積極履行職責的作用。質(zhì)詢制度固定化，成立質(zhì)詢委員會，就必須予以足夠經(jīng)費保障，才可以是質(zhì)詢制度正?；?、常態(tài)化運作。（五）質(zhì)詢主體專業(yè)化質(zhì)詢主體應(yīng)當以專業(yè)化為主，在質(zhì)詢委員會中設(shè)置針對不同行業(yè)的質(zhì)詢小組，在質(zhì)詢過程中對不同行業(yè)的質(zhì)詢由分管各行業(yè)的質(zhì)詢小組質(zhì)詢。全國人大代表的口頭質(zhì)詢不受此現(xiàn)，但口頭質(zhì)詢中人大代表中必須有一人是十分了解該行業(yè)的人員。因為只有專業(yè)化的質(zhì)詢，才能保證質(zhì)詢的質(zhì)量。這樣我國的質(zhì)詢制度才可以最終建立，并可以進入常態(tài)運作領(lǐng)域，也可以避免人大開會的計劃性與質(zhì)詢隨意性的矛盾。八、全國人大質(zhì)詢制度的發(fā)展任何制度都不會是盡善盡美的，在運行的過程中會遇到各種問題，而且由于社會生活的多樣性和變化性，質(zhì)詢制度都應(yīng)當與時俱進，因此質(zhì)詢制度的發(fā)展就顯得格外重要。質(zhì)詢制度的發(fā)展需要注意以下幾點：（一）質(zhì)詢的目的不能改變。即不能改變質(zhì)詢的目的，是監(jiān)督政府，約束政府權(quán)力運作的必要權(quán)力。（二）質(zhì)詢要以公開、透明為準則。公開、透明是質(zhì)詢的基本準則，不得因任何原因予以改變。（三）不得濫用質(zhì)詢權(quán)。具有質(zhì)詢權(quán)的人大代表，不得濫用質(zhì)詢權(quán)，取消質(zhì)詢需要人大常委會之類的制度，不是允許大家隨意使用質(zhì)詢權(quán)，而是為了使質(zhì)詢權(quán)更便于行使。因此，具有質(zhì)詢權(quán)的人大代表必須遵守質(zhì)詢的基本準則，不得濫用質(zhì)詢權(quán)。（四）不得限制質(zhì)詢權(quán)。立法機關(guān)可以擴展質(zhì)詢權(quán)的使用范圍，但不可以限制質(zhì)詢權(quán)的使用。（五）質(zhì)詢制度的改進要適合當時的社會條件與經(jīng)濟環(huán)境。當時的社會條件與經(jīng)濟環(huán)境改變了，質(zhì)詢制度也要應(yīng)