抽象行政行為公平競(jìng)爭(zhēng)審查：價(jià)值理念、實(shí)施困境及適配路徑

抽象行政行?公平競(jìng)爭(zhēng)審有：價(jià)值理念實(shí)施困境及適0曜徑市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本動(dòng)力，是優(yōu)化配置資源、提高企業(yè)生產(chǎn)效率和增進(jìn)消費(fèi)者社會(huì)福利的重要保障。作為資源配置的手段，抽象行政行為對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)具有雙重效應(yīng)：一方面，非限制競(jìng)爭(zhēng)的抽象行政行為對(duì)競(jìng)爭(zhēng)秩序的構(gòu)建具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，能夠積極引導(dǎo)社會(huì)資源的有效配置；另一方面，限制競(jìng)爭(zhēng)的抽象行政行為扭曲了市場(chǎng)的資源配置，侵蝕了經(jīng)濟(jì)自由和經(jīng)濟(jì)平等的根基，成為制約市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制性障礙［1］。2021年12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，要深入推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)政策的實(shí)施。對(duì)抽象行政行為進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查是國(guó)際上通行的做法，它要求政策制定機(jī)關(guān)在制定涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政策措施時(shí)，評(píng)估其對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響，防止對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生不利的后果。當(dāng)前，地方行政機(jī)關(guān)主要以規(guī)范性文件等形式實(shí)施行政壟斷行為，這種壟斷行為對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制造成的嚴(yán)重?fù)p害、產(chǎn)生的負(fù)面影響也更深遠(yuǎn)［2］。因此，對(duì)抽象行政行為進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，從源頭上防止政府權(quán)力的濫用，對(duì)于維護(hù)公平公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系具有特別重要的意義。一、抽象行政行為公平競(jìng)爭(zhēng)審查的價(jià)值理念價(jià)值理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，是指引和評(píng)價(jià)人們行為的基本準(zhǔn)則。從世界范圍上看，抽象行政行為往往會(huì)催生壟斷，降低資源配置效率，阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為了抑制抽象行政行為的負(fù)面競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的通行做法是進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，從源頭上防止行政壟斷行為的出現(xiàn)。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，抽象行政行為的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度顯著促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為了防止出現(xiàn)認(rèn)知偏差和執(zhí)行偏差，我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施中必須遵循維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、尊重和保障人權(quán)、協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)政策的價(jià)值理念。（一）維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)公平競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心，也是市場(chǎng)機(jī)制正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提條件。保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)作為反壟斷法的基本原則之一，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)法的國(guó)家干預(yù)性和社會(huì)本位性特征。從一定意義上說(shuō)，反壟斷法的核心價(jià)值就是維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，避免公平競(jìng)爭(zhēng)受到限制。我國(guó)《反壟斷法》的核心價(jià)值目標(biāo)就是預(yù)防和制止壟斷行為，維護(hù)自由公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。行政壟斷多以“紅頭文件”這類抽象行政行為的形式進(jìn)行地區(qū)封鎖、地方保護(hù)、強(qiáng)制交易等，不僅違反了國(guó)家法律法規(guī)，破壞了市場(chǎng)主體之間的公平競(jìng)爭(zhēng)，也妨礙了統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系的建立。因此，需要有效的制度來(lái)規(guī)范公共政策的制定實(shí)施，防止其不合理地限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度旨在解決政府不當(dāng)干預(yù)而損害競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題，保障各市場(chǎng)主體公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，依法平等使用各種生產(chǎn)要素［3］。因此，在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施中，判斷政策措施等抽象行政行為合法與否的關(guān)鍵就是看它是促進(jìn)還是妨礙市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)，這是公平競(jìng)爭(zhēng)審查過(guò)程中必須始終秉承的核心價(jià)值理念。（二）尊重與保障人權(quán)經(jīng)濟(jì)自由和經(jīng)濟(jì)平等是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)不可缺少的元素，也是現(xiàn)代人權(quán)理念在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的合理延伸。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的精髓就在于，所有市場(chǎng)主體均享有自由進(jìn)入市場(chǎng)參與平等競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，能夠自主決定參加或退出市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)而不受任何外在力量的影響。經(jīng)濟(jì)自由不僅與市場(chǎng)主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營(yíng)自主權(quán)等基本權(quán)利密不可分，而且還與憲法上的平等權(quán)、勞動(dòng)權(quán)等基本權(quán)利密切相關(guān)，并直接影響人格尊嚴(yán)［4］。行政主體以制定規(guī)章或其他文件的方式實(shí)施的行政壟斷行為不僅干擾了市場(chǎng)資源配置，而且嚴(yán)重侵犯了市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)自由權(quán)和經(jīng)濟(jì)平等權(quán)。以《反壟斷法》為核心的競(jìng)爭(zhēng)政策本身蘊(yùn)含著競(jìng)爭(zhēng)與經(jīng)濟(jì)民主兩大本質(zhì)，對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)的抽象行政行為進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，有助于從源頭上防止政府“有形之手”對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不必要干預(yù)，防止政府壟斷行為對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的干擾和破壞，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)主體平等參與權(quán)和公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的有效保護(hù)。反壟斷法是維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的基本法律制度之一，其基本精髓是維護(hù)和保障人權(quán)，是人權(quán)維護(hù)法［5］。限制競(jìng)爭(zhēng)的抽象行政行為不僅損害了市場(chǎng)主體最基本的自由平等權(quán)利，同時(shí)也侵犯了消費(fèi)者的基本人權(quán)。從人權(quán)保護(hù)的視角分析,規(guī)制行政壟斷是《反壟斷法》的重大使命之一。行政壟斷可以分為具體行政壟斷行為和抽象行政壟斷行為兩種。對(duì)行政壟斷的規(guī)制手段主要包括反壟斷行政執(zhí)法和行政壟斷訴訟。反壟斷執(zhí)法和行政壟斷訴訟雖然可以糾正具體行政壟斷行為，但在規(guī)制限制競(jìng)爭(zhēng)的抽象行政行為方面則存在較大局限性。由于抽象行政行為在我國(guó)通常具有不可訴性，通過(guò)行政訴訟形式對(duì)抽象行政行為進(jìn)行規(guī)制難以達(dá)到預(yù)期的效果。而公平競(jìng)爭(zhēng)審查具有針對(duì)性強(qiáng)、適應(yīng)性廣的特點(diǎn)，能夠彌補(bǔ)現(xiàn)有規(guī)制制度的缺陷。因此，保障市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)和消費(fèi)者的權(quán)利是公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度得以存在的又一重大價(jià)值。（三）協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策作為政府宏觀調(diào)控的政策工具，在統(tǒng)一開(kāi)放的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中發(fā)揮著獨(dú)特的作用。產(chǎn)業(yè)政策是國(guó)家進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要機(jī)制，是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)的重要形式［6］,基本功能在于彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的固有缺陷，引導(dǎo)和規(guī)范產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展；競(jìng)爭(zhēng)政策則著眼于市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，以促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)創(chuàng)新為手段，整合資源要素的優(yōu)化配置，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率。兩者在實(shí)現(xiàn)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展與資源有效配置的共同目標(biāo)上殊途同歸。雖然產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)政策最終目標(biāo)的一致性決定了兩者之間在本質(zhì)上不是相互沖突的而是互為補(bǔ)充的，但由于二者實(shí)現(xiàn)的具體政策目標(biāo)和作用對(duì)象不同，二者之間也會(huì)產(chǎn)生矛盾和沖突，因而存在著協(xié)調(diào)的必要性。“因?yàn)槿魏萎a(chǎn)業(yè)政策都可能導(dǎo)致對(duì)市場(chǎng)現(xiàn)存結(jié)構(gòu)的改變，影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，特別當(dāng)國(guó)家同時(shí)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)政策的時(shí)候，兩者就不可避免地會(huì)產(chǎn)生沖突?！保?］產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)政策的和諧共存是推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展的關(guān)鍵。產(chǎn)業(yè)政策一定程度上體現(xiàn)了政府的計(jì)劃偏好，具有盲目性和滯后性，天然具有鼓勵(lì)壟斷和限制競(jìng)爭(zhēng)的傾向，容易扭曲市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。競(jìng)爭(zhēng)政策作為基礎(chǔ)性政策，可以對(duì)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行適當(dāng)引領(lǐng)，從而實(shí)現(xiàn)政策之間的協(xié)同和銜接，形成政策合力，共同推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。對(duì)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，有利于形成競(jìng)爭(zhēng)友好型的產(chǎn)業(yè)政策，更好地發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的導(dǎo)向功能，從而促進(jìn)宏觀調(diào)控政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從一定程度上來(lái)說(shuō)，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)政策之間架起了一座溝通的橋梁,是協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)政策的有效工具。產(chǎn)業(yè)政策的公平競(jìng)爭(zhēng)審查促使產(chǎn)業(yè)政策制定者重視產(chǎn)業(yè)政策對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響，在不得不對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生影響的情況下，選擇盡可能對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)影響或限制最小的方案［8］。在產(chǎn)業(yè)政策制定和實(shí)施過(guò)程中貫穿公平競(jìng)爭(zhēng)的理念和要求，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策從選擇性向普惠性、功能性轉(zhuǎn)變，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)政策的協(xié)同效應(yīng)，可為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供長(zhǎng)效的機(jī)制保障。二、抽象行政行為公平競(jìng)爭(zhēng)審查的實(shí)施現(xiàn)狀與困境（一）抽象行政行為公平競(jìng)爭(zhēng)審查的實(shí)施現(xiàn)狀長(zhǎng)期以來(lái)，由于反壟斷法的缺失，限制競(jìng)爭(zhēng)的抽象行政行為一直游離于我國(guó)法律規(guī)制范圍之外。2007年頒布的《反壟斷法》第37條首次將抽象行政行為納入反壟斷法規(guī)制對(duì)象，為我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的建立提供了間接的法律依據(jù)。2015年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》，首次提出“探索實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，隨著2016年《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》的出臺(tái)，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在我國(guó)正式確立。為推動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的深入實(shí)施，2017年10月，國(guó)家發(fā)展改革委等五部門研究制定了《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）》；2019年2月，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布了《公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估實(shí)施指南》。此外，各省市也紛紛出臺(tái)了有關(guān)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的指導(dǎo)意見(jiàn)，進(jìn)一步補(bǔ)充完善了公平競(jìng)爭(zhēng)審查規(guī)則和程序，有效推動(dòng)了公平競(jìng)爭(zhēng)審查向縱深方向發(fā)展。2021年，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局等五部門修訂了《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》，進(jìn)一步健全了審查機(jī)制，并在審查方式、審查標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督手段等方面進(jìn)行了創(chuàng)新。值得注意的是，2022年新修訂的《反壟斷法》第5條明確規(guī)定,“國(guó)家建立健全公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度”。至此，我國(guó)初步形成了以《反壟斷法》為核心，以《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》為基礎(chǔ)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查法律法規(guī)體系。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十三五”期間，我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作成效顯著，全國(guó)共審查增量文件85.7萬(wàn)件，清理存量文件189萬(wàn)件，糾正違反審查標(biāo)準(zhǔn)的文件4100余件。（二）我國(guó)抽象行政行為公平競(jìng)爭(zhēng)審查的實(shí)施困境.法律法規(guī)體系不完善?！耙婪▽彶?、強(qiáng)化監(jiān)督”是公平競(jìng)爭(zhēng)審查實(shí)施過(guò)程中必須遵循的一項(xiàng)原則。在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施效果較好的國(guó)家中，無(wú)論是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，還是發(fā)展中國(guó)家，抑或是社會(huì)轉(zhuǎn)型國(guó)家，對(duì)抽象行政行為的公平競(jìng)爭(zhēng)審查都有明確的法律依據(jù)，并且形成了相對(duì)完善的法律法規(guī)體系。例如，韓國(guó)2005年《規(guī)制壟斷與公平交易法》第63條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的長(zhǎng)官制定以限制競(jìng)爭(zhēng)事項(xiàng)為內(nèi)容的法令、規(guī)則、規(guī)章或措施時(shí)，應(yīng)事先與公平交易委員會(huì)進(jìn)行協(xié)商或者向公平交易委員會(huì)進(jìn)行通報(bào)；公平交易委員會(huì)認(rèn)為該制定或者修訂的規(guī)則或者規(guī)章包含反競(jìng)爭(zhēng)事項(xiàng)的，可以向有關(guān)行政主管機(jī)關(guān)的行政長(zhǎng)官提出糾正反競(jìng)爭(zhēng)事項(xiàng)的意見(jiàn)［9］。俄羅斯《關(guān)于商品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和限制壟斷活動(dòng)的俄羅斯聯(lián)邦第948-1號(hào)法》第12條規(guī)定，反壟斷機(jī)構(gòu)有權(quán)發(fā)布有關(guān)廢除或變更聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)、俄聯(lián)邦各部門的行政權(quán)力機(jī)關(guān)、各市政當(dāng)局等機(jī)構(gòu)或組織通過(guò)的但與反壟斷法律相抵觸法案的指令，以及發(fā)布有關(guān)確保競(jìng)爭(zhēng)措施的指令。除此之外，這些國(guó)家還非常重視協(xié)調(diào)公平競(jìng)爭(zhēng)法律制度與其他法律特別是行業(yè)監(jiān)管法之間的關(guān)系。2022年修訂的《反壟斷法》正式引入了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，標(biāo)志著以《反壟斷法》為核心的公平競(jìng)爭(zhēng)審查法律制度體系初步形成。然而，在公平競(jìng)爭(zhēng)審查過(guò)程中，如何協(xié)調(diào)《反壟斷法》與其他法律之間的關(guān)系仍是一個(gè)懸而未決的問(wèn)題。根據(jù)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，在一定程度上具有限制競(jìng)爭(zhēng)效果的政策措施，如果法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，可以適用例外規(guī)定，仍然可以出臺(tái)實(shí)施。值得肯定的是，該規(guī)定對(duì)于協(xié)調(diào)不同法律之間的沖突具有積極意義，但在某種程度上削弱了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的權(quán)威性和獨(dú)立性。因此，如何協(xié)調(diào)反壟斷法與其他法律、行政法規(guī)之間的關(guān)系已經(jīng)成為影響公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度有效實(shí)施的重要因素。.審查權(quán)的配置不科學(xué)。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度設(shè)計(jì)的一個(gè)核心問(wèn)題是在不同行政主體之間合理分配審查權(quán)，其實(shí)質(zhì)是審查權(quán)的配置問(wèn)題，具體表現(xiàn)為橫向維度的功能性分配和縱向維度的結(jié)構(gòu)性分配。前者解決的是反壟斷機(jī)構(gòu)與政策制定機(jī)構(gòu)之間的職能分工和權(quán)限范圍問(wèn)題，后者解決的是不同層級(jí)的反壟執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間和政策制定機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力控制程度問(wèn)題。公平競(jìng)爭(zhēng)審查權(quán)的合理配置是公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度有效運(yùn)行的基礎(chǔ)，也是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的必然要求。我國(guó)現(xiàn)行的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，將審查主體確定為政策制定機(jī)關(guān)，由政策制定機(jī)關(guān)對(duì)制定的政策措施等抽象行政行為進(jìn)行自我審查。從權(quán)力的配置理論來(lái)看，這種審查權(quán)的配置極不科學(xué)：一方面，政策制定機(jī)關(guān)集政策制定者和政策審查者雙重角色于一身，這種既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的身份，難以保證審查結(jié)果的公平性；另一方面，政策制定機(jī)關(guān)內(nèi)部審查具有一定的合理性，但其專業(yè)性和獨(dú)立性不夠，這勢(shì)必會(huì)影響公平競(jìng)爭(zhēng)審查的質(zhì)量和效率。此外，享有政策制定權(quán)力的行政主體非常廣泛，由此導(dǎo)致自我審查主體的多元分散化，審查人員受制于自身的知識(shí)和能力，能否保證公平競(jìng)爭(zhēng)審查結(jié)論的客觀性和公正性，還是存在疑問(wèn)的。特別是在各部門和地區(qū)都有自身利益或業(yè)績(jī)追求的情況下，當(dāng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的要求與其他制度目標(biāo)發(fā)生沖突時(shí)，要實(shí)現(xiàn)保障公平競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)，就需要有制度的特別保障［10］。從審查權(quán)配置的角度來(lái)看，政策制定機(jī)關(guān)的內(nèi)部自我審查模式存在較大的弊端，在條件成熟時(shí)，應(yīng)考慮讓反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)加入審查，同時(shí)適當(dāng)引入第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行深度評(píng)估，對(duì)內(nèi)部自我審查制進(jìn)行補(bǔ)充完善。.激勵(lì)與約束機(jī)制不健全。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要一系列相應(yīng)的配套制度加以保障。自2016年我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度出臺(tái)以來(lái)，由于地方政府及其審查人員的認(rèn)知偏差，導(dǎo)致這一制度的實(shí)施情況不容樂(lè)觀，審查范圍不夠全面、審查流程不夠規(guī)范、審查質(zhì)量參差不齊等現(xiàn)象不同程度地存在著。造成這種情況的原因固然是多方面的，包括認(rèn)知偏差、執(zhí)行偏差、工作能力不足等，但主要的原因還是激勵(lì)與約束機(jī)制不健全，公平競(jìng)爭(zhēng)審查的內(nèi)在動(dòng)力不足。如何調(diào)動(dòng)審查主體的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性是公平競(jìng)爭(zhēng)審查的永恒主題，也是該制度有效實(shí)施的關(guān)鍵所在。管理學(xué)的激勵(lì)理論認(rèn)為，人們需要什么就滿足什么，從而激起人們的動(dòng)機(jī)。地方行政機(jī)關(guān)制定的限制競(jìng)爭(zhēng)的抽象行政行為，主要是為了維護(hù)地區(qū)利益或部門利益，對(duì)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有利。因此，將公平競(jìng)爭(zhēng)審查納入行政績(jī)效考核，并向公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度落實(shí)較好的地區(qū)提供專向財(cái)政補(bǔ)貼，就可以很好地激發(fā)政策制定機(jī)關(guān)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查的積極性。遺憾的是我國(guó)目前尚缺乏對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的正向激勵(lì)機(jī)制。除了正向激勵(lì)之外，相應(yīng)的監(jiān)督約束機(jī)制也必不可少。特別是應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督問(wèn)責(zé)，對(duì)違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度規(guī)定的行為決不姑息，對(duì)于拒不整改或者消極整改的，必須依法嚴(yán)格追究審查主體及審查人員的責(zé)任，并將違法行為及處理結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，增強(qiáng)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。但當(dāng)前，我國(guó)對(duì)抽象行政壟斷行為的監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制還不完善，嚴(yán)重制約了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的有效實(shí)施。三、我國(guó)抽象行政行為公平競(jìng)爭(zhēng)審查的適配路徑（一）完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查相關(guān)法律法規(guī)體系“依法審查、強(qiáng)化監(jiān)督”的前提是有法可依，作為公平競(jìng)爭(zhēng)審查依據(jù)的法律法規(guī)體系必須是有機(jī)統(tǒng)一的，不同的法律、法規(guī)之間需要相互銜接配套。針對(duì)抽象行政行為公平競(jìng)爭(zhēng)審查法律法規(guī)體系不統(tǒng)一的現(xiàn)狀，可以從以下兩個(gè)層面進(jìn)行完善。.加強(qiáng)現(xiàn)有法律法規(guī)與公平競(jìng)爭(zhēng)審查法律制度的有機(jī)銜接，構(gòu)建以《反壟斷法》為核心的公平競(jìng)爭(zhēng)審查法律法規(guī)體系。作為競(jìng)爭(zhēng)政策的重要組成部分，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度必須與其他制度有機(jī)銜接配合，才能更好地發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)政策在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中的積極作用?！斗磯艛喾ā访鞔_規(guī)定了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，為公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的有效實(shí)施提供了法律保障。因此，公平競(jìng)爭(zhēng)審查法律法規(guī)體系的構(gòu)建必須以《反壟斷法》為核心。為此，有必要對(duì)其他法律法規(guī)中有悖于公平競(jìng)爭(zhēng)審查的規(guī)定進(jìn)行修改，使之與《反壟斷法》和《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》的基本精神相一致。唯有如此，才能形成以《反壟斷法》為核心，以《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》為基礎(chǔ)，其他法律法規(guī)為補(bǔ)充的統(tǒng)一的公平競(jìng)爭(zhēng)審查法律法規(guī)體系，增強(qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的權(quán)威性和強(qiáng)制性。.修改完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查的具體制度規(guī)則。一方面，細(xì)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查的范圍、程序和方法，嚴(yán)格明確例外規(guī)定的適用范圍，構(gòu)建公共政策公平競(jìng)爭(zhēng)審查的制度框架及評(píng)估體系；另一方面，合理配置公平競(jìng)爭(zhēng)審查權(quán)，加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)在公平競(jìng)爭(zhēng)審查中的作用，通過(guò)明確法律授權(quán)的方式讓競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)參與到競(jìng)爭(zhēng)審查中去，并鼓勵(lì)支持政策制定機(jī)關(guān)積極開(kāi)展第三方評(píng)估。此外，完善抽象行政壟斷行為的法律責(zé)任制度和救濟(jì)機(jī)制，賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的監(jiān)督和指導(dǎo)職能，保證公平競(jìng)爭(zhēng)審查結(jié)果的有效性。（二）構(gòu)建激勵(lì)與約束相結(jié)合的審查機(jī)制.將公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作納入政府績(jī)效考核體系，建立健全政務(wù)和行政承諾考核制度。黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，提出將法治建設(shè)成效納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核體系，這為公平競(jìng)爭(zhēng)審查作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核指標(biāo)提供了依據(jù)，同時(shí)有利于提高政策制定機(jī)關(guān)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查的積極性，轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)觀，減少落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的阻力。建議將法治建設(shè)等作為地方政府績(jī)效考核評(píng)價(jià)的一級(jí)指標(biāo)，公平競(jìng)爭(zhēng)審查作為法治建設(shè)的二級(jí)指標(biāo)。該二級(jí)指標(biāo)可以從影響交易機(jī)會(huì)的公共政策數(shù)量及比重、影響經(jīng)營(yíng)權(quán)利的公共政策的數(shù)量及比重和審查適用豁免規(guī)則的公共政策數(shù)量及比重等方面來(lái)設(shè)定。2020年《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》生效后，浙江、天津、遼寧等省開(kāi)始將優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作納入政府績(jī)效考核體系的一級(jí)指標(biāo)?；诖?，還可以將公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作納入營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)評(píng)價(jià)體系之中，從公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作機(jī)制的建設(shè)、審查的成效和違反制度情況等方面，建立一個(gè)科學(xué)合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)公邛競(jìng)爭(zhēng)審查成效顯著的表?yè)P(yáng)激勵(lì)，對(duì)工作不力甚至違反要求的進(jìn)行懲處。.設(shè)立公平競(jìng)爭(zhēng)審查專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)資金，激發(fā)地方政府公平競(jìng)爭(zhēng)審查的積極性。影響公平競(jìng)爭(zhēng)審查效果的一個(gè)重要因素在于缺少必要的專項(xiàng)財(cái)政激勵(lì)，導(dǎo)致地方政府落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度積極性和主動(dòng)性不足。限制競(jìng)爭(zhēng)的抽象行政行為產(chǎn)生的重要原因之一在于地方保護(hù)主義，認(rèn)為政府采購(gòu)?fù)獾禺a(chǎn)品會(huì)對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成損害。通過(guò)財(cái)政專項(xiàng)資金獎(jiǎng)勵(lì)制度，可以最大程度地激發(fā)地方政府執(zhí)行國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策的積極性，減少公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施的阻力。在此方面，澳大利亞曾經(jīng)在20世紀(jì)90年代通過(guò)特地向各州和領(lǐng)地發(fā)放競(jìng)爭(zhēng)報(bào)償?shù)姆绞?，成功地推進(jìn)了競(jìng)爭(zhēng)中立政策的經(jīng)濟(jì)改革［11］。我國(guó)可以選擇性地借鑒澳大利亞的成功經(jīng)驗(yàn)，由國(guó)家設(shè)立公平競(jìng)爭(zhēng)審查專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)資金，對(duì)認(rèn)真落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的地方政府實(shí)行財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)，明確獎(jiǎng)勵(lì)金額和發(fā)放時(shí)間、支付條件與調(diào)整規(guī)則，制定具體考核標(biāo)準(zhǔn)，由專門的考核機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)考核，根據(jù)考核的結(jié)果對(duì)地方政府進(jìn)行財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，考核結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)，接受社會(huì)的監(jiān)督。.健全抽象行政行為公平競(jìng)爭(zhēng)審查的監(jiān)督機(jī)制。一是健全行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制度，設(shè)置獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)關(guān)，完善專項(xiàng)調(diào)研和督查等非正式的監(jiān)督機(jī)制。二是加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法處理違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查的政策措施和行政壟斷案件，案件處理情況和意見(jiàn)向社會(huì)公開(kāi)；各地區(qū)各部門出臺(tái)的政策措施必須事先公示，廣泛征求社會(huì)意見(jiàn)，暢通公民質(zhì)詢投訴渠道，鼓勵(lì)第三方組織依法發(fā)布市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估報(bào)告。必要時(shí)，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)履行監(jiān)督職責(zé)，細(xì)化備案和審批制度，適當(dāng)擴(kuò)大備案范圍。三是完善抽象行政行為反壟斷司法審查，將抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍。司法審查是法院監(jiān)督行政機(jī)關(guān)遵守法律的有力工具，沒(méi)有司法審查行政法治等于一句空話，個(gè)人的自由和權(quán)利就缺乏保障［12］。影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的抽象行政行為，通常也可以通過(guò)司法審查來(lái)解決。事實(shí)上，針對(duì)“行政壟斷”，除行政機(jī)關(guān)和任何公共主體同樣必須接受反壟斷調(diào)查和行政處罰外，還需要改革行政訴訟法，按照法治要求將排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的抽象行政行為納入司法審查［13］。.完善違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查的責(zé)任追究制度?，F(xiàn)有的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的責(zé)任追究法律依據(jù)和法律體系并不明晰，需要結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有的法律責(zé)任體系以及公平競(jìng)爭(zhēng)審查所規(guī)制的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施的特點(diǎn)，明確責(zé)任性質(zhì)、責(zé)任主體和責(zé)任形式。違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查行為侵害的是包括競(jìng)爭(zhēng)者利益和消費(fèi)者利益在內(nèi)的社會(huì)公眾利益，應(yīng)當(dāng)建立行政責(zé)任和政治責(zé)任相結(jié)合的責(zé)任追究制度。對(duì)未進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查或者執(zhí)行不力的，任何單位和個(gè)人均有權(quán)投訴舉報(bào)，查證屬實(shí)的，相關(guān)部門必須及時(shí)處理，并依法追究相關(guān)人員的黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任；對(duì)涉嫌違反《反壟斷法》的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)要依法調(diào)查核實(shí)，并向上級(jí)機(jī)關(guān)提出處理建議，對(duì)未履行義務(wù)的地方政府和部門，依法嚴(yán)肅處理。（三）培育競(jìng)爭(zhēng)文化反壟斷法能否有效地規(guī)制抽象行政壟斷行為，在一定程度上取決于國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)文化。競(jìng)爭(zhēng)文化是一個(gè)社