德國未成年人保護(hù)工作研究與啟示

德國未成年人保護(hù)工作研究與啟示

C913.5：A1004-1605(2010)07-0089-03德國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)達(dá)，政府和社會高度重視未成年人保護(hù)工作，形成了具有典型意義的工作模式。筆者結(jié)合赴德考察的經(jīng)歷，對其未成年人保護(hù)工作進(jìn)行研究和論述，以期為提高我國的未成年人保護(hù)工作水平，服務(wù)未成年人成長提供借鑒和參考。一、德國未成年人保護(hù)工作的基礎(chǔ)和條件經(jīng)濟(jì)實力雄厚。德國是老牌的資本主義強(qiáng)國，盡管在過去較長一段時間里經(jīng)濟(jì)不盡如人意，但由于其底子雄厚，經(jīng)濟(jì)總量仍高居世界第四、歐洲之首，工農(nóng)業(yè)均高度發(fā)達(dá)。作為西方七大工業(yè)國成員，德國對世界經(jīng)濟(jì)和金融發(fā)展起著重要作用。2007年德國國內(nèi)生產(chǎn)總值已達(dá)33222億美元，人均40415美元。德國還是世界第二大出口國，2007年貿(mào)易出口突破9000億歐元大關(guān)，貿(mào)易盈余達(dá)1988億歐元，創(chuàng)歷史新高。雄厚的經(jīng)濟(jì)實力，為德國未成年人保護(hù)工作的開展提供了強(qiáng)有力的經(jīng)費(fèi)支持。近年來，德國的青年工作總經(jīng)費(fèi)達(dá)200多億歐元，其中支付給幼兒園等機(jī)構(gòu)的占55%，約為110億歐元；支付給兒童福利院等機(jī)構(gòu)實施社會救助的占20%，約為40億歐元；用于從事具體青少年工作的占10%，約為20億歐元；用于咨詢、培訓(xùn)和服務(wù)的占15%，約為30億歐元。青少年法律制度健全。德國的法律制度健全，法治觀念深入人心。德國是世界上對未成年人立法較早的國家之一，經(jīng)過多年的積累和發(fā)展，德國在未成年人法律方面形成了比較完備的體系。直接維護(hù)未成年人權(quán)益的法律就有《德國兒童與少年扶助法》、《德國少年保護(hù)法》、《改革兒童權(quán)利法》、《兒童宗教教育法》、《少年媒體保護(hù)國家合同》、《少年法院法》、《少年拘留執(zhí)行條例》等。同時德國在私法、公法以及作為公法特殊部分的刑法等各領(lǐng)域的法律中都對兒童、少年有著特殊的規(guī)定。如《德國民法典》對德國兒童、少年的法律地位有明確規(guī)定，還對父母對婚生子女姓名的共同決定權(quán)、父母對子女人身、財產(chǎn)的照料權(quán)利和義務(wù)、父母對子女的法定代理等進(jìn)行了規(guī)定?！稉狃B(yǎng)費(fèi)固定額條例》、《撫養(yǎng)費(fèi)預(yù)支法》、《收養(yǎng)介紹法》等分別就不同情況下?lián)狃B(yǎng)、收養(yǎng)問題中的未成年人權(quán)益予以明確?！段淦鞣ā芬?guī)定嚴(yán)禁向未成年人提供任何武器。在保護(hù)未成年人勞動權(quán)益及職業(yè)培訓(xùn)方面，《職業(yè)培訓(xùn)法》、《手工業(yè)條例》、《職業(yè)培訓(xùn)促進(jìn)法》中都有涉及未成年人的專門規(guī)定。在接受高等教育方面，有《聯(lián)邦高等教育促進(jìn)法》可供適用。非政府組織發(fā)達(dá)。德國是市場經(jīng)濟(jì)體制十分成熟的國家，其非政府組織發(fā)展居于歐洲前列并呈上升趨勢。德國的非政府組織不僅涉及領(lǐng)域廣，而且類型多，涵蓋了社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科教、衛(wèi)生、體育、醫(yī)療、環(huán)保等各個方面，其中不少非政府組織都有上百年的歷史。以志愿者組織為例，包括登記和未登記的在內(nèi)，德國的志愿者協(xié)會和團(tuán)體估計就在400萬至500萬個之間。多年來，德國政府因勢利導(dǎo)地應(yīng)對非政府組織的發(fā)展，一方面通過法制手段加強(qiáng)監(jiān)管，另一方面通過在政策和財政上對非政府組織的引導(dǎo)和重點(diǎn)資助，來延伸政府的社會管理和服務(wù)職能，使之成為踐行西方價值觀念和發(fā)展模式、維系西方政治穩(wěn)定的力量。廣泛、活躍的非政府組織的存在和發(fā)展，為未成年人保護(hù)工作的開展奠定了扎實的社會組織基礎(chǔ)，提供了充足的人力資源保障。二、德國未成年人保護(hù)工作的主要特色和做法強(qiáng)調(diào)預(yù)防，注重加強(qiáng)對未成年人的一般性保護(hù)。一般性保護(hù)是指為免除對未成年人的傷害和防止未成年人犯罪，德國采取的大量預(yù)防性措施?！堵?lián)邦德國兒童與少年扶助法》規(guī)定了政府、學(xué)校、家庭和社會對未成年人的義務(wù)。如：禁止向18歲以下的青少年出售含酒精的飲品；禁止向16歲以下的青少年出售香煙；政府的青少年工作機(jī)構(gòu)要定期與學(xué)校溝通，教育未成年人遠(yuǎn)離酒精和毒品等；未成年人生活和教育確有困難，政府和社會還須提供相應(yīng)的幫助。在政府和社會提供的幫助中，有三種基本形式：支持性幫助、補(bǔ)充式幫助、替代式幫助。支持性幫助是最初級的一種形式，主要是通過教會開辦的教育咨詢機(jī)構(gòu)或社會機(jī)構(gòu)中的教育和心理專家為家長和孩子提供免費(fèi)咨詢服務(wù)，也可以由家長向當(dāng)?shù)厍嗄旯ぷ鳈C(jī)構(gòu)約請，青年工作機(jī)構(gòu)派出專業(yè)人員上門提供服務(wù)；還有的是一些諸如志愿者組織這樣的團(tuán)體舉辦的有助于未成年人兒童身心健康成長發(fā)展的學(xué)習(xí)交流活動。補(bǔ)充式幫助是對那些父母長期生病或出差而得不到應(yīng)有照顧和教育的少年兒童提供的日常性護(hù)理，主要是通過建立日托式小組為少年兒童提供教育和護(hù)理服務(wù)。替代式幫助是針對問題家庭的，帶有一定的強(qiáng)制性。這種幫助由國家和社會機(jī)構(gòu)代替家長行使撫養(yǎng)權(quán)，讓孩子離開現(xiàn)有家庭，安排專門地方對孩子進(jìn)行撫養(yǎng)和教育。但這種代替也不是終身的，而是根據(jù)實際情況實施，多為半年或一年。這種幫助根據(jù)問題的嚴(yán)重程度不同可具體分為全時式托護(hù)、家訪式教育、個別輔導(dǎo)等。近十年來，一般性保護(hù)的重點(diǎn)集中在有吸毒、酗酒、單親、心理疾病、犯罪人員、網(wǎng)絡(luò)成癮等問題的家庭。德國的青少年工作者認(rèn)為，在未成年人保護(hù)的支持性幫助和補(bǔ)充式幫助方面要舍得花錢，因為這兩種幫助是基礎(chǔ)性的。等到問題已經(jīng)發(fā)生，代價就會更大。德國政府和社會在這方面逐漸形成共識，投入也在進(jìn)一步增加。凸顯教育矯正，全面落實對罪錯少年的犯罪救濟(jì)。德國注重對犯罪少年的犯罪救濟(jì)，教育思想是德國少年刑事司法制度的核心理念，體現(xiàn)在對少年犯罪進(jìn)行刑事追究和執(zhí)行時采取與對成年犯罪截然不同的態(tài)度。即使未成年人犯了罪，也盡量避免科以刑罰，更多的是給以非刑罰意義的教育幫助和懲戒措施。對犯罪未成年人進(jìn)行社區(qū)矯正，是德國開展未成年人保護(hù)工作的重要途徑。這項工作的具體內(nèi)容主要有：一是非刑罰意義的教育處分和懲戒措施。二是刑罰意義的緩刑、緩科和余刑緩刑。從實踐來看，由于矯正內(nèi)容不同，執(zhí)行部門和人員也不同，各級政府的青年局和緩刑幫助者是最主要的執(zhí)行力量。一些民間協(xié)會和社會義工（志愿者）也往往接受委托協(xié)助進(jìn)行未成年人教育矯正工作。比如在專職人員指導(dǎo)和監(jiān)督下，要求犯罪未成年人在一定時限內(nèi)在一定場所從事社會公益勞動，通過社會服務(wù)來彌補(bǔ)其給社會造成的損害，并在社會服務(wù)中建立社會責(zé)任感，同時樹立自尊、自強(qiáng)的人格意識，促使其悔過自新。又對犯罪未成年人提供一些社會性課程和訓(xùn)練計劃，教育其如何自我?guī)椭?、自我調(diào)節(jié)、自我發(fā)展、與他人建立良好的合作關(guān)系等。除了對犯罪未成年人在社會上實行開放式矯正外，還有少年禁閉和少年拘留等做法，目的都是在于喚醒少年的榮譽(yù)感和責(zé)任心，反省自己的行為。審理未成年人犯罪還設(shè)有專門的少年法庭、少年法官、少年檢察官和少年刑事訴訟程序，以全面體現(xiàn)對未成年人的保護(hù)。政府主導(dǎo)、社會承辦的高效運(yùn)行機(jī)制。德國青年部是青年事務(wù)的政府主管部門，主要負(fù)責(zé)政策的協(xié)調(diào)和引導(dǎo)，保障有關(guān)工作的順利進(jìn)行和經(jīng)費(fèi)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，對事務(wù)的管理主要體現(xiàn)在控制整個系統(tǒng)的資金運(yùn)轉(zhuǎn)。德國青年部與各州青年部每兩年召開一次會議，確定各州青年工作的具體政策、優(yōu)先領(lǐng)域和工作項目。德國16個州均設(shè)有青年部。州青年部根據(jù)自身實際情況制定不同預(yù)算、設(shè)定不同議題，確定工作的重點(diǎn)領(lǐng)域和項目。德國青年工作經(jīng)費(fèi)70%來自地方政府，20%來自州政府，只有10%來自聯(lián)邦政府。地方政府在開展未成年人保護(hù)工作中有很大的自主性和獨(dú)立性，德國未成年人保護(hù)工作的具體實施權(quán)與決策權(quán)在于州和地方政府。其支出結(jié)構(gòu)一般為：55%支付給幼兒園等機(jī)構(gòu)，20%支付給兒童福利院等機(jī)構(gòu)實施社會救助，10%用于從事具體未成年人工作，15%用于咨詢、培訓(xùn)和服務(wù)?！懊耖g辦事、政府買單”，是德國實施未成年人保護(hù)工作的又一特色。德國法律規(guī)定，青年工作的政治職責(zé)由政府承擔(dān)，但政府并不直接實施具體項目，政府有義務(wù)為非政府組織提供和分配資金。德國法律還規(guī)定，政府每個行政層級的青年工作，均需與民間組織全面合作，保證民間組織在決策過程中的充分參與。這確定了德國未成年人保護(hù)工作“民間辦事、政府買單”的操作模式。地方政府設(shè)立的青年中心以及各個社區(qū)的青年組織負(fù)責(zé)開展具體項目，直接服務(wù)于未成年人的成長需求。民間組織可以根據(jù)開展的項目向政府申請專項經(jīng)費(fèi)，項目越多申請的經(jīng)費(fèi)越多。民間組織也可以就未成年人保護(hù)工作的某一領(lǐng)域與政府簽訂合同。德國的民間組織紛繁復(fù)雜，規(guī)模大小不等，由于國家治理上的聯(lián)邦特色，在未成年人工作的管理上也具有“多中心”的特點(diǎn)。各民間組織的工作往往獨(dú)立性強(qiáng)、職責(zé)明確，對具體服務(wù)活動抓得很細(xì)很實，直接落實到了家庭、學(xué)校、福利院和社區(qū)，并十分注重根據(jù)服務(wù)對象的不同情況提供個性化的幫助和服務(wù)。系統(tǒng)規(guī)范、監(jiān)管嚴(yán)密的項目管理模式。因為是政府主導(dǎo)和出資，所以德國政府對未成年人保護(hù)工作項目的管理十分嚴(yán)格，對具體項目的實施制定了詳細(xì)的操作章程。從程序上看，具體項目的實施主要有四個程序：一是確定服務(wù)對象。青少年工作機(jī)構(gòu)通過幼兒園、學(xué)校、社區(qū)和鄰居的報告或本人申請發(fā)現(xiàn)服務(wù)目標(biāo)。二是確定幫助形式。主要是根據(jù)服務(wù)對象面臨的困難確定采取哪一種形式的幫助。三是制訂具體服務(wù)計劃。主要是派出專家和青年工作者上門了解具體情況，不僅了解家庭內(nèi)部的情況，也要了解家庭周圍的情況，然后會同專家、家長和青年工作者制訂教育和保護(hù)孩子的具體方案。四是青年組織、專家與家長和孩子見面，開展個別輔導(dǎo)和服務(wù)，一般是至少每三個月進(jìn)行一次。德國法律還規(guī)定，開設(shè)為青少年服務(wù)的工作機(jī)構(gòu)必須向州一級的青年局提出申請，要詳細(xì)報告專業(yè)人員的配備情況，審核通過后發(fā)放專門的經(jīng)營許可證。在開展具體服務(wù)活動中，專業(yè)人員的工作活動都要有記錄，以便接受青年局的監(jiān)督。三、德國未成年人保護(hù)工作給我們的思考與啟示德國雖然與我國在社會制度、意識形態(tài)和國情民情上有很大的不同，但在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展諸多方面都走在我國前面。從這個意義上講，德國的今天就是我們的明天。積極學(xué)習(xí)借鑒德國的有益經(jīng)驗，有利于我們立足實際，著眼未來，把握規(guī)律，更好地推動我國未成年人保護(hù)工作，服務(wù)未成年人健康成長。積極推動成立全國性的未成年人保護(hù)工作機(jī)構(gòu)。未成年人保護(hù)工作是一項社會系統(tǒng)工程，涉及立法、行政、司法、教育、文化、衛(wèi)生、醫(yī)療等社會生活的方方面面，做好這項工作需要黨政部門和社會各界協(xié)同動作、共同努力。目前，雖然各省、自治區(qū)、直轄市已基本建立未成年人保護(hù)工作委員會，但一直沒有成立由有關(guān)部委和單位共同組成的全國性的未成年人保護(hù)工作機(jī)構(gòu)。我國未成年人人口基數(shù)大，分布地域廣，發(fā)展也很不平衡，因此建議盡快成立全國性的未成年人保護(hù)工作機(jī)構(gòu)，如成立全國未成年人保護(hù)工作委員會，協(xié)調(diào)和整合全國和全社會的力量，共同推動未成年人保護(hù)工作全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。進(jìn)一步完善未成年人保護(hù)法律法規(guī)和制度建設(shè)。從德國的經(jīng)驗不難看出，健全完善的法律體系和制度體系，是開展未成年人保護(hù)工作的重要保障。應(yīng)立足我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新特點(diǎn)和未成年人成長發(fā)展的新要求，聯(lián)合有關(guān)方面進(jìn)一步加強(qiáng)未成年人保護(hù)工作立法調(diào)研，進(jìn)一步向有關(guān)機(jī)構(gòu)和部門建言獻(xiàn)策，拓展和豐富未成年人保護(hù)方面的法律，細(xì)化和完善有關(guān)法律規(guī)定和工作制度，增強(qiáng)未成年人保護(hù)法律的適用性和可操作性，增強(qiáng)未成年人保護(hù)工作的規(guī)范性、程序性，逐步形成較為完備的法律和制度體系，把未成年人保護(hù)工作從立項、實施以及績效評估等環(huán)節(jié)都納入法制化、規(guī)范化、制度化的軌道，確保未成年人保護(hù)工作的扎實開展。大力暢通未成年人的訴求表達(dá)渠道。新形勢下未成年人維權(quán)問題比較突出，暢通未成年人利益訴求表達(dá)渠道，是做好未成年人保護(hù)工作的前提和基礎(chǔ)，也有利于利益協(xié)調(diào)和矛盾調(diào)處機(jī)制的建立，有效維護(hù)未成年人的合法權(quán)益。德國對未成年人個體有著深切、準(zhǔn)確、及時的關(guān)注，我們的維權(quán)工作也要進(jìn)一步加強(qiáng)制度建設(shè)、載體建設(shè)、機(jī)制建設(shè)，更加及時、深入地關(guān)注和了解未成年人特別是流動未成年人、社區(qū)閑散未成年人等特殊群體的呼聲和成長需求。要加大力度，拓展12355未成年人服務(wù)臺等多種渠道來收集未成年人的輿情，真誠傾聽未成年人呼聲，及時反映未成年人愿望，有效服務(wù)未成年人成長。廣泛動員和組織社會各方面的力量開展未成年人保護(hù)工作。借鑒德國“政府主導(dǎo)、社會承辦”的做法，積極適應(yīng)我國社會組織（非政府組織）蓬勃發(fā)展的新形勢，注