我國中央和地方財力分配的合意性基于事權與事責角度的分析

我國中央和地方財力分配的合意性基于“事權”與“事責”角度的分析

一、引言在處理政府間財政關系問題中，“財權”、“財力”、“事權”和“事責”的分配是處理中央和地方政府集權和分權原則的重要體現。由于不同國家繼承了各自的政治、歷史和文化傳統(tǒng)，他們在處理集權和分權問題上的哲學和態(tài)度也是各異的。有的國家是政治上的中央集權體制，中央政府擁有傳統(tǒng)的家長主義風格，他們擔心如果在財政上給予地方政府過多權利，會導致各種意想不到的不良結果。因而，這種類型的國家往往由中央政府掌握較多的財權和事權；同時，輔之以較大規(guī)模的中央對地方的專項轉移支付，力圖以強有力的手段來貫徹中央政府的政策意圖。有的國家的中央和地方政府則更像“兄弟”而非“母子”關系，中央政府不對地方政府有過多的干涉，地方政府不對中央政府有過多的依賴。實際上，以上是兩種不同處理問題的風格，二者各有利弊，切不可用一種風格為標準來對另一種風格加以評判。但是，仔細分析，可以發(fā)現兩種風格在處理中央和地方政府關系的時候，有一個規(guī)律必須遵循，即：“每級政府干多少事，必須有多少錢”，只有這樣才是合意的。干的事多，但是錢少，必定是干的不到位，相反亦然。本文試圖分析我國在“每級政府干多少事，必須有多少錢”這一規(guī)律上的合意性問題。二、對“事權”和“事責”概念的區(qū)分“事權”與“事責”是一對類似但又有區(qū)別的概念。這一對概念的區(qū)分，將對政府間財政關系的理順有重要意義。簡單來說，哪級政府擁有該項公共服務的“事權”，哪級政府就應當為該項公共服務“買單”；若多級政府共同擁有該項公共服務的“事權”，則它們應當共同為該服務“買單”，并應當恰當的劃分各自“買單”的比例。但是，為該項服務買單，并不意味著就得去親自干這件事，可以付錢讓別人去干這件事。應當出錢買單的人，擁有該項事務的“事權”；真正落實這件事務的人，擁有該項事務的“事責”。譬如：為了實現均等化的目標，基礎教育被視為應由中央和地方政府共同“買單”，但是，事實上基礎教育這項公共服務在我國由地方政府“具體落實”。因而，可以定義，“基礎教育”是中央和地方政府共同的“事權”，但只是地方政府尤其是基層政府的“事責”。區(qū)分“事權”和“事責”概念是有重要意義的。在我國的財政實踐中，上級政府往往讓地方政府做一些本屬于上一級政府“事權”的事情，但是，沒有給夠資金支持，也就是說沒有為此買單。因而，在某些地方政府財政資源有限的情況下，提供該項公共服務的質量遇到了問題。這就給出了一定的啟示，即：在政府間財政關系的理順過程中，必須既劃清各級政府的“事權”，還要劃清各級政府的“事責”。為了表達“事權”和“事責”的區(qū)別，也有專家將“事權”表述為“公共服務職責”，將“事責”表述為“支出管理責任”，“公共服務職責”指各級政府承擔的由本級政府提供的公共服務供給的職能和責任。而“支出管理責任”，指對財政資金支出實行具體使用的管理(倪紅日，2006)。實際上，不僅應當在支出端區(qū)分“事權”和“事責”的概念，還應當在收入端區(qū)分“財權”和“財力”的概念。財權是指與財政收入相關的一系列權利，包括稅收和收費開征和取消的權利(立法權)、征收管理的權利(征管權)、受益的權利(受益權)。其中，“立法權”衡量“自由和自主”的程度，表達該級政府有沒有進行財政收入立法的權利；“受益權”衡量“集中”的程度，其表現是形成財政收入在各級政府間的初次分配格局。以我國的增值稅為例，增值稅的征收由國家稅務局實施，但是，由中央和地方政府共享。因而，增值稅的征管權歸中央，受益權由中央和地方政府共同享有，當然，該稅的立法權也歸中央。我國關于“財權”的習慣性表述在不同語境中有不同含義，有時強調的是受益權，有時強調的是立法權。關于“財力”的概念，也有不同的理解。為了更好的闡釋“財力”，再提及一對概念，即“初次分配”和“再分配”?？梢远x：經過政府間轉移支付后形成的各級政府間的財力分配格局叫做“再分配”；而根據“財權”中的“受益權”形成的各級政府間的財力分配格局叫做“初次分配”，初次分配是政府間轉移支付前形成的財力分配格局。因而，各級政府擁有的“財力”又分為初次分配的財力和再分配后的財力；或轉移支付前的財力和轉移支付后的財力。其中，初次分配的財力是根據財權中的“受益權”形成的財力，是轉移支付前的財力。我國關于“財力”的習慣性表述在不同語境中也有不同含義，有時強調的是轉移支付前的財力，有時強調的是轉移支付后的財力。前面提到的“每級政府干多少事，必須有多少錢”這一規(guī)律，如果用書面的規(guī)范說法來表述的話，就應當是“每級政府有多少事責，就應有多少轉移支付后的財力”；如果“轉移支付后的財力”不足以滿足“事責”，地方政府提供公共服務的質量就難以保證。另外，再加上一句“每級政府有多少事權，就應有多少轉移支付前的財力”。簡稱“兩個匹配”。三、我國“事權”和“事責”的劃分過程關于我國政府間“事權”和“事責”的明確劃分，近20年來主要體現在上個世紀90年代初分稅制改革過程中頒布的相關文件中。為了理順中央與地方的財政分配關系，更好地發(fā)揮國家財政的職能作用，增強中央的宏觀調控能力，國務院頒布《關于實行分稅制財政管理體制的決定》(國發(fā)［1993］85號)，實行分稅制改革。該文件對“事權”和“事責”等問題的表述中，用了兩種表達方式，分別是“事權”和“支出責任”兩種稱呼。實際上，這兩種稱呼均是表達本文中的“事權”概念，對于各級政府“事責”的界定并沒有表達。另外，諸如“調整國家經濟結構、協(xié)調地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調控”等說法具體涵蓋哪些方面，也有各種理解。況且，目前我國已經實施新的政府收支分類科目，文件中的“行政管理費”和“公檢法支出”的指向如何，也不好掌控了。除了該文件以外，還有其他一些文件對“事權”和“事責”等問題進行規(guī)范。如《國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》(國發(fā)［2005］43號)要求，按照“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的基本原則，逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障機制。全部免除農村義務教育階段學生學雜費，對貧困家庭學生免費提供教科書并補助寄宿生生活費。免學雜費資金由中央和地方按比例分擔，西部地區(qū)為8∶2，中部地區(qū)為6∶4；東部地區(qū)除直轄市外，按照財力狀況分省確定。免費提供教科書資金，中西部地區(qū)由中央全額承擔，東部地區(qū)由地方自行承擔。補助寄宿生生活費資金由地方承擔，補助對象、標準及方式由地方人民政府確定。建立農村義務教育階段中小學校舍維修改造長效機制。對中西部地區(qū)，中央根據農村義務教育階段中小學在校生人數和校舍生均面積、使用年限、單位造價等因素，分省(區(qū)、市)測定每年校舍維修改造所需資金，由中央和地方按照5∶5比例共同承擔；對東部地區(qū)，農村義務教育階段中小學校舍維修改造所需資金主要由地方自行承擔，中央根據其財力狀況以及校舍維修改造成效等情況，給予適當獎勵。實際上，該文件就深化農村義務教育經費保障機制改革問題在中央和地方政府之間的“事權”和“事責”進行了劃分。實際上，目前關于“事權”和“事責”問題的劃分不少是通過“一事一議”的方式進行的。中央和地方政府之間以及地方政府之間在“事權”和“事責”的問題上，“剪不斷，理還亂”，這其中，既有主觀原因，還有很多客觀原因。相對于支出端出現的問題，在收入端，中央和地方政府的劃分相對明確，地方政府之間的收入劃分各省各異，相對復雜。收入端的規(guī)范主要體現在《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》(國發(fā)［1993］85號)、《國務院關于印發(fā)所得稅收入分享改革方案的通知》(國發(fā)［2001］37號)、《國務院批轉財政部關于完善省以下財政管理體制有關問題意見的通知》(國發(fā)［2002］26號)、《國務院關于改革現行出口退稅機制的決定》(國發(fā)［2003］24號)和《國務院關于完善中央與地方出口退稅負擔機制的通知》(國發(fā)［2005］5號)等文件中。四、中美兩國中央和地方財力分配的合意性分析下面來分析上文提及的“兩個匹配”是否實現的問題，尤其是分析“事責”和“轉移支付后財力”的匹配問題，并同時分析了中央政府的財力集中度問題。學術界對我國和美國“中央”和“地方”稱呼的理解不同。一般來看，我國的中央政府對應于美國的聯邦政府；我國將省及以下共四級政府統(tǒng)稱地方政府，而美國所稱的地方政府不包含州政府，僅包含縣、市、鎮(zhèn)、學區(qū)和特別區(qū)政府。在對比分析中，下文遵循我國的習慣，最高一級政府稱之為中央政府，對其他級別的政府統(tǒng)稱為地方政府。1.美國轉移支付前后的財力分配格局。美國政治體制上是聯邦制。這使得聯邦政府、州以及州以下地方政府在財政上相對獨立，而且州及地方政府有許多自主權。截至2007年，美國政府體系中共有1個聯邦政府(中央政府)、50個州政府和89476個地方政府。2010年美國聯邦政府正常收入(Currentreceipts)23852億美元，正常支出(Currentexpenditures)37187億美元。其中，對州和地方政府的補助(Grants－in－aidtostateandlocalgovernments)為5296億美元，占聯邦政府正常支出的14.24％。①在美國聯邦政府收入中，稅收收入和社會保險繳款占了大部分。其中，稅收收入12981億美元，社會保險繳款9863億美元。稅收收入中對個人征稅(Personalcurrenttaxes)8746億美元，對企業(yè)所得征稅(Taxesoncorporateincome)3043億美元，對貨物征稅，主要是消費稅(Excisetaxes)和關稅(Customsduties)，為1066億美元。由此看來，對聯邦政府來說，除債務收入外，對正常收入貢獻度最大的依次是對個人的征稅、企業(yè)所得稅和貨物勞務稅。2010年美國州和地方政府的正常收入為2128l億美元。其中，包含上述聯邦政府的補助5296億美元。這樣，聯邦政府補助占州和地方政府正常收入的24.89％。同時，不考慮債務收入和聯邦政府對地方的補助，聯邦政府本級收入與州和地方政府本級收入的比值為60∶40。2010年美國州和地方政府的正常支出為20952億美元。如若將聯邦政府對州和地方政府的補助算在聯邦政府正常支出的話，聯邦政府支出與州和地方政府的支出比例為64∶36。如若將聯邦政府正常支出中對州和地方政府的補助排除在外的話，聯邦政府本級支出與州和地方政府的本級支出比例為60∶40。2010年美國州和地方政府的收入21281億美元中，稅收收入為13312億美元。其中，對個人的征稅為2917億美元，對貨物征稅(Taxesonproductionandimports)9519億美元，對公司所得征稅876億美元。由此可見，對州和地方政府來說，貢獻度最大的依次是對貨物征稅、對個人的征稅和對公司所得征稅。2.我國轉移支付前后的財力分配格局。新中國成立60年來，我國財政體制改革大致經歷了三個階段：第一階段是1980年以前，高度集中的管理體制是這一時期的主要特征。在這種背景下進行的財政體制改革，主要是周期性地對財權進行下劃和上收。第二階段是1980～1993年，放權讓利是這一時期經濟和財政體制改革的主線。為了突破傳統(tǒng)的高度集中型財政體制，國家財政先后通過實行多種分成體制、“分灶吃飯”以及財政承包制等形式，進行了不懈的探索。第三階段為1994年以后，通過改革推進財稅制度創(chuàng)新，逐步建立與社會主義市場經濟相適應的規(guī)范化財政體制的階段。新中國成立以來的歷次財政體制改革，既有成功的經驗，也有失敗的教訓，對經濟社會發(fā)展產生了不同程度的影響。尤其是1994年以來進行的分稅制財政體制改革，初步建立了適應社會主義市場經濟發(fā)展要求的財稅體制基本框架，對推進整個經濟體制改革，促進經濟持續(xù)快速健康發(fā)展起到了積極的作用。經過分稅制的建立和完善，我國中央財政收入占比大大提高。但是，經過轉移支付之后，中央實際支出比例與分稅制前基本相近。目前來看，中央和地方財政的收入比例大概各占一半。但是，經過轉移支付后，中央和地方財政支出的比例大概是20∶80(2009年數據)。3.中美兩國中央和地方財力分配的合意性分析。在中美兩國數據的基礎上，可以將二者之間的分配格局加以對比。轉移支付之前的格局可以稱之為依據財權進行的初次分配，轉移支付后的格局可以稱之為再分配后的財力分配格局。以2009年為例，轉移支付前我國中央財政收入和地方財政收入的比重大概為50∶50，轉移支付后，這一比重變?yōu)?0∶80。事實上，這一比重無論在轉移支付前后都比美國要低。美國2010年轉移支付前后，聯邦與州和地方政府財力的比重均為60∶40左右(還需考慮到債務收入形成的支出)。由此，可以初步得出結論：和分權制的美國相比，作為中央集權制的我國，無論依據財權進行的初次分配，還是最終的財力分配，我國的財力分配都不如美國更為集中。結論看似相悖：集權國家的財力分配不如分權制國家更集中。這里需從理論上澄清幾個問題：第一，分權和集權主要是指在政治上和財政上的自主能力，地方政府政治上和財政上自主能力的提高，并不完全意味著財力分配的比例一定要提高，二者不是同一個問題。第二，集權制國家的中央政府也可以通過將“事責”下放的方式，讓地方政府來履行“事責”。上述結論是一個實證性的問題，只是表達了轉移支付前后的財力分配格局，其并未表達到底這種分配格局是否合意。還是回到文章剛開始所闡述的規(guī)律：“每級政府干多少事，必須有多少錢”，用這一規(guī)律來評判格局的合意性。實際上，用這一規(guī)律來進行評判合意性的時候，仍然存在很多困難。首先應根據“每級政府所干的事”評估其“應該花的錢”，然后再給予其“應該有的錢”。但是，如何才能精確的測算出“每級政府所干的事”和“應該花的錢”之間一一對應的關系呢？這是非常困難的事情。通過筆者在與部分地方政府財政官員的訪談中，可以發(fā)現很多人均持有以下四種觀點：第一，認為分稅制之后，中央政府集中的過多。第二，認為中央對地方政府轉移支付的分配不均。第三，認為很多中央對地方的專項轉移支付從申請、審批、使用和事后審計方面存在管理效率不高的現象。第四，認為目前地方擁有的財力遠不能滿足提供基本公共服務之需。然而，從我國中央政府角度看：轉移支付后，中央政府擁有的財力只達到20％，已經不能再繼續(xù)減少中央財力了。實際上，用“每級政府干多少事，必須有多少錢”來進行評判我國的財力分配格局依舊是非常困難的?？梢灶A見的是：大多數地方政府(即便是不少富余的東部地區(qū))依舊是錢不夠花，而中央政府必定是有一定的財政資金進行均等化的分配。五、主要結論通過上文的分析，可以得出以下結論：一是，政府間財政關系的理順，必須力圖使“轉移支付后的財力和事責”相匹配，而“財權(形成‘轉移支付前的財力