全球技術(shù)移民競爭新態(tài)勢及啟示

全球技術(shù)移民競爭新態(tài)勢及啟示“技術(shù)移民”是指以自身技能或才能為條件合法遷徙另一國家的人才，也就是通常所說的“海外人才”或“外國人才”。由于人口老齡化、全球科技競爭、新冠肺炎疫情沖擊等多重因素的影響，全球技術(shù)移民競爭呈現(xiàn)日趨激烈的態(tài)勢。各國尤其是發(fā)達(dá)國家積極完善與創(chuàng)新技術(shù)移民制度和政策，謀求在激烈的國際人才競爭中贏得優(yōu)勢地位。1全球技術(shù)移民競爭面臨的新環(huán)境隨著人口老齡化趨勢的發(fā)展，生育率持續(xù)低于更替水平，吸引移民已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國家勞動力增長的重要來源。然而由于受到新冠肺炎疫情的影響，一些發(fā)達(dá)國家的移民數(shù)量出現(xiàn)下降。以加拿大為例，2020年引進(jìn)的新移民僅為18.5萬名，同比下降了45.7%o與此同時(shí)，新冠后遺癥對發(fā)達(dá)國家勞動力供給造成的沖擊也不容小覷。一些發(fā)達(dá)國家新冠后遺癥的持續(xù)使得部分勞動人口永遠(yuǎn)退出了勞動力市場。澳大利亞財(cái)政部長查默斯表示，澳大利亞勞動力市場“已經(jīng)被新冠肺炎和新冠長期癥狀徹底摧毀”。經(jīng)合組織的資料也顯示,澳大利亞正面臨發(fā)達(dá)國家中第二嚴(yán)重的勞動力短缺問題，僅次于加拿大。另外，發(fā)達(dá)國家為了恢復(fù)經(jīng)濟(jì)采取的刺激需求政策導(dǎo)致勞動力需求大幅增加，這就使得發(fā)達(dá)國家勞動力市場失衡狀況進(jìn)一步加劇。做法很快引起阿聯(lián)酋、希臘、印尼和厄瓜多爾等國效仿，目前全球已有超過25個國家設(shè)立了“數(shù)字游民簽證”。三是推動形成難民勞動力流動規(guī)范。作為難民安置和融入方面的領(lǐng)頭羊，加拿大牽頭成立了全球難民勞動力流動特別工作組，本著技術(shù)難民優(yōu)先原則，構(gòu)建技術(shù)難民篩選機(jī)制，推動形成難民勞動力流動規(guī)范。為了在國際人才競爭中搶占先機(jī)，各國采取了一系列保障措施來提升移民工作成效。一是提升移民服務(wù)的數(shù)字化水平。愛爾蘭制定了移民服務(wù)數(shù)字化戰(zhàn)略，推動移民流程從紙質(zhì)和勞動密集型流程轉(zhuǎn)向高效、強(qiáng)大和以客戶為中心的先進(jìn)移民服務(wù)流程。二是通過政府間合作促進(jìn)移民有序流動。為了穩(wěn)妥推進(jìn)特定技能制度，日本先后與馬來西亞、老撾等國簽訂合作備忘錄，圍繞“特定技能”人員的居留身份問題進(jìn)行交流合作，加強(qiáng)政府間信息共享，打擊非法中介組織，以促進(jìn)人才順利和適當(dāng)流動。三是放寬移民條件增強(qiáng)引才吸引力。對于持“杰出人才”簽證的人才，澳大利亞降低了對工作和出境時(shí)間方面的嚴(yán)格要求，簡化了入籍申請流程。為了吸引高技術(shù)移民，歐盟放寬了藍(lán)卡的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，勞動合同期從12個月減至6個月，工資要求從成員國平均工資的150%降至平均工資。3啟示綜上可見，全球技術(shù)移民競爭呈現(xiàn)日趨激烈的總體特征，技術(shù)移民政策已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國家破解經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展難題的重要政策選擇。為了在激烈的國際人才競爭中占據(jù)優(yōu)勢地位，發(fā)達(dá)國家在實(shí)踐中不斷完善與創(chuàng)新技術(shù)移民制度和政策。習(xí)近平總書記在2021年9月召開的中央人才工作會議上提出，“堅(jiān)持聚天下英才而用之”，“是做好人才工作的基本要求”，“必須實(shí)行更加積極、更加開放、更加有效的人才引進(jìn)政策，用好全球創(chuàng)新資源，精準(zhǔn)引進(jìn)急需緊缺人才,形成具有吸引力和國際競爭力的人才制度體系，加快建設(shè)世界重要人才中心和創(chuàng)新高地”。面對全球技術(shù)移民競爭新態(tài)勢，我們要在吸收借鑒國際經(jīng)驗(yàn)和做法的基礎(chǔ)上，針對我國海外人才引進(jìn)政策面臨的挑戰(zhàn)與問題，采取有針對性的改革完善措施，從而在激烈的國際人才競爭中贏得主動。第一，細(xì)化、豐富海外人才簽證類別。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，各國將國家戰(zhàn)略導(dǎo)向、企業(yè)發(fā)展需求與人才群體特點(diǎn)相結(jié)合，設(shè)立了形式多樣的海外人才簽證類別。這種做法不僅能夠增強(qiáng)招才引才的精準(zhǔn)性和靈活性，而且還有利于后續(xù)的分類調(diào)控管理。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，我國引進(jìn)海外人才的廣度和深度與日俱增，傳統(tǒng)的海外人才簽證類別不能完全滿足新形勢的發(fā)展需要。我國可以借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，將需要引進(jìn)的海外人才細(xì)分為不同的群體類型，推出分別針對頂尖人才、專門人才、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才、優(yōu)秀外國留學(xué)生等群體的簽證類別，同時(shí)要參考和對照國際標(biāo)準(zhǔn)，不斷完善和創(chuàng)新工作邀請、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評估程序、居留期限、家屬隨行、配偶就業(yè)、簽證轉(zhuǎn)換等相關(guān)配套政策，形成一套具有國際競爭比較優(yōu)勢的海外人才簽證體系。第二，設(shè)立專門的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)類簽證。發(fā)達(dá)國家基本上都設(shè)有專門的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)類簽證，允許沒有工作邀請和雇主擔(dān)保的海外人才來本國從事創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動。由于我國還沒有設(shè)立無需工作邀請的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)類簽證，這就導(dǎo)致無工作邀請的外國人才來華通道受到阻礙。為了規(guī)避沒有工作邀請的問題，我國通過在“私人事務(wù)類居留證件”上加注“創(chuàng)業(yè)”來滿足海外人才來華創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的需求。這種在居留證件上加注“創(chuàng)業(yè)”的方式只是在當(dāng)前政策限制下的變通做法，它本身并不是一種專門的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)類簽證，更多的是針對已經(jīng)在華的外國人才，對身在海外的外國人才則存在知曉度不高、吸引力不足等問題。因此，我國應(yīng)當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)和做法，設(shè)立專門的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)類簽證，吸引符合特定要求但是沒有工作邀請的海外人才來華從事創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動。第三，吸引和留住優(yōu)秀外國留學(xué)生。長期以來，我國沒有把優(yōu)秀外國留學(xué)生當(dāng)作人才儲備，對來華留學(xué)生的規(guī)模和質(zhì)量重視不夠，沒有賦予留學(xué)生在讀期間和畢業(yè)后在華工作權(quán)，也沒有建立學(xué)生簽證轉(zhuǎn)換工作簽證制度。我國可以借鑒發(fā)達(dá)國家的做法，將吸引和留住優(yōu)秀外國留學(xué)生作為人才引進(jìn)的重要途徑。一是要以高?！半p一流”建設(shè)為契機(jī)，提高來華留學(xué)生的規(guī)模和質(zhì)量，逐步做強(qiáng)“留學(xué)中國”品牌，吸引優(yōu)秀外國青年選擇來華留學(xué)。二是為來華留學(xué)生構(gòu)建“留學(xué)一實(shí)習(xí)一工作一永久居留”的完整通道，為青年人才勾畫明晰的“中國夢”藍(lán)圖，提高來華留學(xué)、工作的吸引力。建議放寬優(yōu)秀外國留學(xué)生在華工作限制，建立學(xué)生簽證轉(zhuǎn)換工作簽證制度，允許優(yōu)秀外國留學(xué)生畢業(yè)后直接在華工作，吸引知名高校畢業(yè)生來華工作。第四，構(gòu)建有中國特色的技術(shù)移民制度。發(fā)達(dá)國家均將海外人才視為技術(shù)移民，并以移民政策的松緊作為吸引調(diào)控海外人才總量和結(jié)構(gòu)的手段。盡管我國重視引進(jìn)海外人才，出臺了各類海外人才引進(jìn)計(jì)劃，但是并沒有把海外人才作為技術(shù)移民來定位和看待，導(dǎo)致我國雖有海外人才引進(jìn)政策，卻缺乏系統(tǒng)完善的技術(shù)移民制度。面對全球技術(shù)移民競爭新態(tài)勢，我國的海外人才引進(jìn)制度應(yīng)當(dāng)加快與世界通行的海外引才制度接軌，從技術(shù)移民的角度定位和看待海外人才，構(gòu)建有中國特色的技術(shù)移民制度。只有通過制度型開放增進(jìn)與世界通行規(guī)則與制度的融合度，構(gòu)建一套既能服務(wù)國家戰(zhàn)略導(dǎo)向，又能滿足市場主體需求的有中國特色的技術(shù)移民制度，才能為今后深入?yún)⑴c全球人才競爭與治理奠定制度基礎(chǔ)。在勞動力緊缺的背景下，引進(jìn)更多技術(shù)移民成為發(fā)達(dá)國家普遍的政策選擇。2021年8月，德國聯(lián)邦勞動局局長德特勒夫?舍勒表示，德國勞動力嚴(yán)重短缺，每年需要吸引約40萬移民，而過去每年引進(jìn)的移民遠(yuǎn)低于這一規(guī)模。隨著人口老齡化趨勢的發(fā)展，德國適齡勞動人口一年內(nèi)將減少近15萬人，今后這一趨勢還將延續(xù)。德國要解決這一問題，只能有針對性地引進(jìn)技術(shù)移民。美國《外交政策》雜志刊發(fā)題為《勞動力短缺1100萬，美國需要大開放》的文章指出，勞動力短缺已經(jīng)成為美國企業(yè)面臨的“頭號外部威脅”。這種威脅多年來一直在積聚，而新冠肺炎疫情讓情況變得更復(fù)雜。由于勞動力短缺和工資上漲阻礙經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，美國只有一個現(xiàn)實(shí)的選擇一一向移民敞開大門。加拿大將引進(jìn)移民作為經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的關(guān)鍵舉措，采取了一系列寬松的移民政策，成為全球出臺移民政策最多的國家。2021年，加拿大吸納了超過40.5萬名永久居民，成為有史以來吸納移民人數(shù)最多的一年。在此基礎(chǔ)上，加拿大宣布2022—2024年大幅度增加移民數(shù)量，三年計(jì)劃吸納超過130萬名新移民。2主要國家技術(shù)移民競爭新舉措為了在日趨激烈的全球技術(shù)移民競爭中占據(jù)優(yōu)勢地位，發(fā)達(dá)國家通過放寬移民政策、完善移民服務(wù)體制、提高移民引進(jìn)精準(zhǔn)性和效率等一系列舉措，努力吸引和留住符合本國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求的外國人才。設(shè)立頂尖人才簽證吸引全球頂尖人才為了發(fā)揮頂尖人才對本國科技和商業(yè)的引領(lǐng)和帶動作用，一些發(fā)達(dá)國家設(shè)立頂尖人才簽證吸引全球頂尖人才。其中，具有典型代表意義的是英國推出的“全球人才簽證”和新加坡推出的“海外專才準(zhǔn)證”。英國在2020年2月推出“全球人才簽證”，對原來的“杰出人才簽證”進(jìn)行了修改和擴(kuò)展，在科學(xué)、醫(yī)學(xué)、工程、人文科學(xué)、藝術(shù)和文化、數(shù)字技術(shù)等領(lǐng)域基礎(chǔ)上增加了研究與創(chuàng)新領(lǐng)域，獲得杰出成就且得到相關(guān)權(quán)威機(jī)構(gòu)認(rèn)可的人才，可以通過此項(xiàng)簽證快速來英國工作。2022年8月底，新加坡推出專為吸引商業(yè)、藝術(shù)與文化、體育、科學(xué)與技術(shù)、學(xué)術(shù)與研究領(lǐng)域頂尖人才的“海外專才準(zhǔn)證“。新加坡人力部長陳詩龍表示，“海外專才準(zhǔn)證”是加強(qiáng)新加坡作為全球人才中心地位的多項(xiàng)舉措之一，新加坡通過此舉可以在全球爭奪頂尖人才的斗爭中搶占先機(jī)。這類針對頂尖人才的簽證政策具有以下三方面特點(diǎn)。一是制定了專門的快速評估程序。英國“全球人才簽證”新增的研究與創(chuàng)新領(lǐng)域由英國研究與創(chuàng)新署(UKRI)管理，而不是英國內(nèi)政部。這是為了確保申請人能夠被具有科學(xué)評估資質(zhì)的機(jī)構(gòu)快速評估，從而保證高等教育及研究機(jī)構(gòu)能夠快速招募到合適的全球頂尖人才。二是充分運(yùn)用市場化的人才評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。新加坡“海外專才準(zhǔn)證”申請標(biāo)準(zhǔn)為：在過去1年內(nèi)獲得至少3萬新幣或等值外幣的固定月薪；將在其位于新加坡的未來雇主那里獲得至少3萬新幣的固定月薪。三是頂尖人才享受一系列特殊優(yōu)待政策。英國、新加坡頂尖人才的移民申請不設(shè)名額限制，不需要提前獲得工作邀請，簽證有效期5年，期滿可以續(xù)簽，配偶允許就業(yè)。英國的“全球人才簽證”還允許簽證持有人在境外工作且在申請永居時(shí)不受移民監(jiān)影響，并且享有加速永居通道，最快3年便可申請永久居留。設(shè)立創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)簽證爭奪創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才為了推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，發(fā)達(dá)國家將國家戰(zhàn)略導(dǎo)向、企業(yè)發(fā)展需求與人才群體特點(diǎn)相結(jié)合，推出了不同形式的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)簽證，充分發(fā)揮簽證政策在招才引才方面的積極作用。美國在《2022年美國競爭法案》中增設(shè)了“W”外國企業(yè)家創(chuàng)新簽證，允許外國新創(chuàng)企業(yè)的創(chuàng)業(yè)者申請簽證，吸引全球科技人才赴美創(chuàng)業(yè)。新加坡在2021年1月啟動了“科技準(zhǔn)證”，允許來自世界各地的知名科技企業(yè)家、領(lǐng)導(dǎo)者或技術(shù)專家來新加坡進(jìn)行前沿和顛覆性創(chuàng)新，推動新加坡科技生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展。英國陸續(xù)推出了初創(chuàng)簽證、創(chuàng)新者簽證、高潛力人才簽證和成長型公司員工簽證，吸引各類技術(shù)移民來英國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。這些簽證政策著眼于吸引創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才，具有一定的創(chuàng)新性與時(shí)代性，呈現(xiàn)出以下三點(diǎn)特征。一是形式多樣，滿足各類人才和企業(yè)的需求。例如，英國針對各類人才、企業(yè)的需求創(chuàng)設(shè)了有針對性的簽證類別，初創(chuàng)簽證對應(yīng)的是沒有營商經(jīng)驗(yàn)的申請人，創(chuàng)新者簽證吸引的是海外有經(jīng)商經(jīng)驗(yàn)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人士，高潛力人才簽證針對的是全球排名前50院校中的海外高校過去5年的畢業(yè)生，成長型公司員工簽證為正處于快速成長的企業(yè)從全球招聘人才提供了便利。二是條件寬松，適合從事創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動的特點(diǎn)。這類簽證考慮到從事創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動的特殊性，通常不需要工作邀請和雇主擔(dān)保，申請人只要滿足特定要求就可以獲得兩年及以上期限的工作簽證。三是吸引力強(qiáng)，凸顯爭奪創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的意圖。美國新設(shè)的“W”外國企業(yè)家創(chuàng)新簽證規(guī)定，如果持股額度和投資規(guī)模滿足一定的要求，外國新創(chuàng)企業(yè)的創(chuàng)業(yè)者可以申請簽證赴美，在美國擴(kuò)展業(yè)務(wù),在滿足一定的經(jīng)營條件后可以獲得美國永久居民（綠卡）身份。此外，初創(chuàng)企業(yè)還可以根據(jù)規(guī)模最多引進(jìn)5名員工以及這些員工的配偶和子女。大幅降低STEM人才的技術(shù)移民門檻為了吸引全球STEM（科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)）人才赴美、留美，拜登政府通過《2022年美國競爭法案》大幅降低STEM人才的技術(shù)移民門檻，進(jìn)一步強(qiáng)化美國在科技創(chuàng)新領(lǐng)域的人才儲備，具體舉措包括：（1）把22個專業(yè)列為STEM專業(yè)領(lǐng)域，使得更多留學(xué)生可以享受STEM專業(yè)領(lǐng)域的優(yōu)惠政策，從而擴(kuò)大了人才的引進(jìn)范圍。（2）縮短對STEM專業(yè)博士批準(zhǔn)NIW（國家利益豁免）綠卡的時(shí)間，使其可以避免煩瑣的勞工應(yīng)聘程序直接開始工作。（3）降低美國杰出人才0—1A簽證門檻。對此法律上雖然還沒有明文變化，但移民局最新的規(guī)定把審核標(biāo)準(zhǔn)降低不少。例如，符合條件的人才不再需要通過雇主出具證明，本人可以直接申請；原來不算“獎項(xiàng)”的優(yōu)秀博士論文獎，現(xiàn)在也可以符合條件等。（4）J—1簽證中STEM專業(yè)領(lǐng)域的本科、碩士留學(xué)生畢業(yè)后在美國工作時(shí)長從18個月延長至36個月。總體而言，美國此次出臺的STEM人才新政突破性大、覆蓋面廣、吸引力強(qiáng)，釋放出強(qiáng)烈的人才爭奪信號。美國對STEM人才的爭奪與對華科技競爭緊密相關(guān)。一方面，美國大幅降低STEM專業(yè)畢業(yè)生的移民門檻，吸引STEM人才留在美國發(fā)展，試圖阻斷原來中美之間長期形成的“人才環(huán)流”。另一方面，美國積極吸引外部的STEM人才，為他們到美國工作定居提供便利。例如，美光科技解散了在上海的DRAM存儲器設(shè)計(jì)部門，并為其中40多名核心技術(shù)人員提供攜帶家屬移民美國的資格；再如，為了重振半導(dǎo)體制造業(yè)，美國吸引臺積電在美投資建廠，并從我國臺灣地區(qū)輸送大量工程師赴美協(xié)助運(yùn)營新工廠，形成全球半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)史上規(guī)模最大的一次人才整體遷移。此外，STEM人才交流與合作還成為美國與盟友、伙伴之間合作的重要內(nèi)容。美日印澳“四方安全對話”（QUAD）峰會決定設(shè)立四方獎學(xué)金項(xiàng)目，每年資助100名學(xué)生前往美國攻讀STEM專業(yè)的研究生學(xué)位。吸引和留住國際學(xué)生在本國工作定居新冠肺炎疫情嚴(yán)重沖擊了國際留學(xué)市場，隨著各國封鎖邊境、簽證停辦、校園關(guān)閉、面授暫停，國際留學(xué)生成為疫情下受影響最大的群體之一。受到新冠肺炎疫情影響，英國、澳大利亞、加拿大、美國等傳統(tǒng)留學(xué)生接收國的國際留學(xué)生注冊入學(xué)人數(shù)大幅下降，導(dǎo)致短期內(nèi)學(xué)校收入銳減。為減少疫情對國際留學(xué)生產(chǎn)業(yè)的沖擊，各國政府都在新冠肺炎疫情出現(xiàn)緩和的第一時(shí)間放寬了對國際學(xué)生入境的旅行限制，高等教育機(jī)構(gòu)也積極為需要入境的留學(xué)生簽發(fā)旅行支持文件。國際學(xué)生是未來重要的人才資源，同時(shí)也是潛在的移民群體。一些國家為了緩解復(fù)工復(fù)產(chǎn)出現(xiàn)的人力資源緊缺現(xiàn)象，紛紛出臺寬松的移民政策吸引和留住國際學(xué)生在本國工作定居。一是為國際學(xué)生畢業(yè)后在本國找工作提供便利。英國政府宣布，所有在英國就讀本科或碩士并獲得學(xué)位的留學(xué)生均可申請兩年的畢業(yè)生工作簽證（博士畢業(yè)生工作簽證期限三年），畢業(yè)后合法在英國居住、求職或工作。留學(xué)生找到工作后，畢業(yè)生工作簽證可轉(zhuǎn)換為工作簽證。澳大利亞新南威爾士州發(fā)起“國際學(xué)生就業(yè)之路計(jì)劃”，旨在為國際學(xué)生牽線搭橋，與本州各地雇主建立直接聯(lián)系，從而擴(kuò)展國際學(xué)生就業(yè)前景，并緩解勞動力市場人才短缺問題。二是讓國際學(xué)生快速獲得永久居留權(quán)。為了彌補(bǔ)新冠肺炎疫情造成的移民缺口，加拿大政府在2021年4月宣布，過去4年內(nèi)從加拿大教育機(jī)構(gòu)畢業(yè)、已在加拿大合法就業(yè)的4萬名國際學(xué)生通過申請可以快速獲得永久居留權(quán)。為了進(jìn)一步鼓勵國際學(xué)生定居加拿大，加拿大還允許持有已過期或即將到期畢業(yè)生工作許可證的畢業(yè)生申請開放式工作許可證，以便獲得額外的18個月時(shí)間在加拿大尋找工作，從而為今后申請永久居留積累工作經(jīng)驗(yàn)。引進(jìn)一般外國勞動力滿足國內(nèi)勞動力市場需求長期以來，發(fā)達(dá)國家就一直面臨勞動力短缺問題，新冠肺炎疫情以及新冠后遺癥的持續(xù)使得這一問題更加惡化。美國布魯金斯學(xué)會發(fā)布報(bào)告稱，在美國約1600萬受新冠影響的工作年齡人口中，有200萬至400萬人無法工作。如取中間值計(jì)算，意味著美國1.8%的勞動力因此無法工作。不僅在美國，新冠后遺癥的持續(xù)也加劇了歐洲以及加拿大、澳大利亞、日本等國的勞動力短缺狀況。為了緩解勞動力市場緊張狀況，各