深圳城市更新改造中經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題的思辯

深圳城市更新改造中經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題的思辯進(jìn)入90年月以來目前，我市建設(shè)已由新區(qū)開發(fā)轉(zhuǎn)向新舊城區(qū)建設(shè)并重的階段，其中特區(qū)內(nèi)15個(gè)工業(yè)區(qū)改造和調(diào)整時(shí)期，構(gòu)成城市更新主要內(nèi)容。由于這類地區(qū)“舊”而不舊的特點(diǎn)，應(yīng)不應(yīng)當(dāng)改？、值不值得改？如何操作？等一系列經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問題的討論和解決，直接關(guān)系到規(guī)劃的科學(xué)性和可行性。本文以八卦嶺片區(qū)改造規(guī)劃為例，對以上問題作一探討。

一、前言有人說，深圳用10年時(shí)間建成了一座嶄新的城市，又用5年時(shí)間將其建成一個(gè)難以改造的舊城。這個(gè)說法雖則偏激，卻在某種程度上反映了目前我市規(guī)劃和管理焦點(diǎn)和難題。

進(jìn)入90年月以來，以東門老街拆遷、上步工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型和特區(qū)內(nèi)舊村改造為標(biāo)志，我市建設(shè)已由新區(qū)開發(fā)轉(zhuǎn)向新舊城區(qū)建設(shè)并重的階段，市區(qū)重建（或稱城市更新、舊城改造）被提到議事日程，并成為城市開發(fā)建設(shè)的熱點(diǎn)。由于前一階段城市主要的精力放在新區(qū)拓展上，市區(qū)重建討論始終未得到應(yīng)有的重視。在市場大潮的沖擊下，許多問題還來不及循序漸進(jìn)、有條不紊地進(jìn)行討論，一些地區(qū)拆遷已經(jīng)匆忙上馬全面鋪開。由于缺乏全面的考慮，改造中的社區(qū)往往成為新問題區(qū)。東門老街改造應(yīng)當(dāng)是最值得我們借鑒的一例。

從1993年開頭，有關(guān)部門將東門老街12.8萬m2地區(qū)劃分為大小不等的若干地塊，交由不同開發(fā)商自行拆遷改造。由于缺乏統(tǒng)一的籌劃，至今改造還局限在有利可圖的各個(gè)商場單體獨(dú)立改造上，急需更新改造的基礎(chǔ)設(shè)施難以推動(dòng)，加上開發(fā)商各家風(fēng)格不一，工程進(jìn)度不一，長時(shí)期以來東門成了臟亂差集中地區(qū)，顧客群體從最高峰40萬人下降到25萬左右，商業(yè)競爭力和吸引力受到明顯的影響。更令人憂慮的是，1999年全部單體改造全部完成后，將有近100萬m2商場面積進(jìn)入房地產(chǎn)市場，而東京最大的商業(yè)中心區(qū)（包括銀座-東京站一帶兩個(gè)一級商業(yè)中心地）營業(yè)面積僅60萬m2，北京西單營業(yè)面積也只有32萬m2.相比下，東門商場改建總量遠(yuǎn)超出實(shí)際需求，無論是對四周片區(qū)市政設(shè)施還是全市房地產(chǎn)市場，其影響是長期和深遠(yuǎn)的。有專家說：“東門改造將是一鍋煮不熟的夾生飯”，也有專家說“東門改造使深圳永久沒有了自己的歷史。

我認(rèn)為，以上問題消失當(dāng)然與目前不規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)負(fù)面影響有關(guān)，但與我們規(guī)劃對經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題討論缺乏足夠的重視也不無關(guān)系。市區(qū)重建歷來是城市建設(shè)中最簡單、涉及面最廣的社會(huì)工程，有著極強(qiáng)的政策性。勝利改造規(guī)劃不僅要綜合考慮配套政策法規(guī)、拆遷補(bǔ)償組織管理和資金籌措等固有的模式的變革，更要解決方案經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌期所面臨的市場競爭與政府調(diào)控、速度與標(biāo)準(zhǔn)、更新與變化、近遠(yuǎn)期協(xié)調(diào)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益統(tǒng)一等一些簡單的”技術(shù)“和”非技術(shù)“沖突。

目前，特區(qū)內(nèi)15個(gè)工業(yè)區(qū)不同程度進(jìn)入改造和調(diào)整時(shí)期，構(gòu)成深圳市區(qū)重建的主要內(nèi)容。加深相關(guān)的經(jīng)濟(jì)和政策問題的討論對于城市更新工作健康進(jìn)展有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。這是由于，這類舊區(qū)重建的”舊“，含義已與傳統(tǒng)概念有很大差別。它不是指建筑質(zhì)量、環(huán)境景觀、交通和市政設(shè)施較差，到了難以為繼的地步，而是工業(yè)區(qū)本身的功能和性質(zhì)”陳舊“，準(zhǔn)確地說上這些功能和性質(zhì)不能適應(yīng)隱含在現(xiàn)時(shí)地域空間之下的”地利“的變化。由于改造對象一般都質(zhì)量結(jié)構(gòu)完好，市區(qū)重建規(guī)劃的建設(shè)性和破壞性可能是并存的。筆者就八卦嶺片區(qū)改造規(guī)劃談?wù)剬ζ渲猩鐣?huì)和經(jīng)濟(jì)問題的熟悉，并清大家指教。

二、問題的提出

1、概況

八卦嶺工業(yè)區(qū)是1986年經(jīng)濟(jì)特區(qū)確定建設(shè)的15個(gè)標(biāo)準(zhǔn)加工工業(yè)區(qū)之一。在1994年以前，區(qū)內(nèi)有近500家企業(yè)（其中有20家擁有自己的物業(yè)），就業(yè)人數(shù)最高達(dá)9萬人，是特區(qū)成長時(shí)期經(jīng)濟(jì)增長的重要支撐點(diǎn)。近年來，城市高速成長和快速拓展，使該地段區(qū)位由原來城市“邊緣地帶”快速成為城市核心部位，也使區(qū)內(nèi)企業(yè)面臨著生產(chǎn)成本急升和工業(yè)效益下降等問題。在效益普遍不抱負(fù)的狀況下，工業(yè)外遷和將空置廠房改作商業(yè)、辦公等用途，就成為企業(yè)擺脫逆境的一條有效快捷途徑。

截止到1996年底，八卦嶺工業(yè)區(qū)188幢總建筑面積約164萬平方米的建筑物中，涉及轉(zhuǎn)變商業(yè)辦公功能的有60幢，建筑面積約21萬平方米。其中的65%是未經(jīng)規(guī)劃國土部門批準(zhǔn)擅自轉(zhuǎn)變功能。

2、沖突和沖突客觀的說，以上改造行為是在市場機(jī)制作用下自發(fā)進(jìn)行的，缺乏明確的政策導(dǎo)向和掌握管理手段，具有很大的盲目性。它的弊端不僅是帶來了諸如交通擁擠、配套設(shè)施不足等問題，更為嚴(yán)峻的是造成了國有資產(chǎn)（土地收益）的變相流失。有鑒于此，管理層面認(rèn)為必需制止轉(zhuǎn)變功能行為，并要求以改造為住宅區(qū)的進(jìn)展目標(biāo)，制定片區(qū)的改造規(guī)劃。

但是，企業(yè)對此卻有不同的熟悉和反應(yīng)。在我們的調(diào)查中，50%的業(yè)主有轉(zhuǎn)變建筑物功能的愿望和要求，但絕大部分對改為居住難以接受。這是由于現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)廠房，可以通過進(jìn)行內(nèi)外裝修轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)、辦公、消遣等，只有不能直接改為居住用途，除非將只有10多年樓齡的廠房拆除，這會(huì)帶來改造成本和風(fēng)險(xiǎn)劇增，對整個(gè)社區(qū)的環(huán)境和交通也有很大影響。但是，商業(yè)、辦公、消遣的進(jìn)展是必需借助于肯定規(guī)模居住人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)量的支撐，不行能無限進(jìn)展，因而廠房的改性也有一個(gè)限度，這使企業(yè)也處于很犯難的境地。

三、應(yīng)當(dāng)不該？——對方案和市場沖突的思索實(shí)質(zhì)上，處理以上局部地塊企業(yè)個(gè)體經(jīng)營行為與規(guī)劃管理層面行為的沖突，在宏觀或更深層面上，是如何協(xié)調(diào)市場經(jīng)濟(jì)和城市規(guī)劃關(guān)系的問題。在市場經(jīng)濟(jì)中，工業(yè)區(qū)改造最終靠企業(yè)（業(yè)主）完成。作為獨(dú)立預(yù)算的經(jīng)營實(shí)體，追趕利潤最大化是企業(yè)行為準(zhǔn)則，這是規(guī)劃必需敬重和聽從原則之一。但是，價(jià)值規(guī)律也打算了市場行為的盲目和自然?的缺陷，最直觀的表現(xiàn)就是市場不能有效地猜測經(jīng)濟(jì)的長期進(jìn)展方向，從而使得經(jīng)濟(jì)進(jìn)展從無序走向有序所需的社會(huì)成本很大。這就要求城市規(guī)劃必需注意討論市場，把握市場，在順應(yīng)市場規(guī)律的基礎(chǔ)上，通過有效的規(guī)劃手段和經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)市場，關(guān)心企業(yè)克服盲目性使其既能制造經(jīng)濟(jì)效益，又有利城市整體進(jìn)展。

因此，我們以對全市房地產(chǎn)市場討論為突破口，在深化分析工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)換關(guān)系和城市進(jìn)展對該片區(qū)要求上。確定片區(qū)改造方向近期以工貿(mào)辦公為主，遠(yuǎn)期進(jìn)展居住為主的綜合區(qū)。討論的主要結(jié)論為：

1、特區(qū)工業(yè)生產(chǎn)成本的上升、經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整以及第三產(chǎn)業(yè)較工業(yè)要高的物業(yè)收益，與八卦嶺所處的位置相互作用，使調(diào)整功能成為一種客觀必定。這是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。

2、八卦嶺片區(qū)在現(xiàn)時(shí)和將來都不具備進(jìn)展為專業(yè)市場或片區(qū)零售商業(yè)中心的區(qū)位。而且目前特區(qū)商業(yè)樓宇空置率高達(dá)70%，過多的商場建設(shè)造成了這兩年零售服務(wù)業(yè)滑坡。從1994年至今，特區(qū)內(nèi)已有15家大型商場倒閉。假如以上步工業(yè)區(qū)為代表的大量廠房改為商業(yè)，可能會(huì)因其租金低廉進(jìn)一步打擊原有和新建大批商業(yè)樓宇。在這種狀況下，應(yīng)嚴(yán)格限制本區(qū)盲目改為大型零售商業(yè)用途；3、目前全市商業(yè)寫字樓總體上嚴(yán)峻過剩，但是市場細(xì)分結(jié)果顯示，中低檔次的商業(yè)寫字樓特殊是直接服務(wù)于工業(yè)“總部”式辦公樓相對緊急，在補(bǔ)交地價(jià)的前提下，應(yīng)允許廠房直接改為辦公用途。4、在片區(qū)周邊的園嶺、白沙嶺、泥崗村等住宅區(qū)形成規(guī)模的狀況下，八卦嶺工業(yè)區(qū)的住宅開發(fā)有良好的形象和氛圍。從城市進(jìn)展策略角度，八卦嶺工業(yè)區(qū)住宅建設(shè)也有助于羅湖區(qū)居住人口疏散。

四、值不值得？——社區(qū)利益和按商業(yè)原則開發(fā)的平衡理論上說，類似八卦嶺工業(yè)區(qū)的改造，由于不存在著供應(yīng)重建樓宇給受影響住宅的業(yè)主問題，改造的贏利和回報(bào)是相對豐厚的，但是，依據(jù)規(guī)劃，以住宅為主的改造方案將拆除工業(yè)廠房面積893897m2，改造工業(yè)用地406317m2；供應(yīng)居住用地339088m2，供應(yīng)新建高層住宅面積1017264m2.該方案涉及到近300家企業(yè)的搬遷和15家業(yè)主的利益問題，投入資金和工程量巨大，必需靠政府、企業(yè)、私營機(jī)構(gòu)共同完成。

社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)使市區(qū)重建的工作實(shí)際上逐步由單純強(qiáng)調(diào)社會(huì)效益向三大效益結(jié)合轉(zhuǎn)化。而今，城市更新一大變化在于政府有關(guān)部門不再是建設(shè)的主體，而是通過政策來調(diào)控，靠業(yè)主或其它開發(fā)企業(yè)甚至社會(huì)團(tuán)體來操作改造項(xiàng)目，資金的籌集和運(yùn)轉(zhuǎn)都由詳細(xì)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體來謀劃。因此，對于改造項(xiàng)目來說，它必需有利可圖，最起碼是收支相抵才有啟動(dòng)的可能，事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境三大效益的相協(xié)調(diào)成為改造的基本目標(biāo)，而經(jīng)濟(jì)效益的多寡往往又成為促使某一經(jīng)濟(jì)實(shí)體參加改造的關(guān)鍵所在。

八卦嶺工業(yè)區(qū)以居住為主的綜合區(qū)的改造方案，不僅意味著業(yè)主損失廠房物業(yè)殘值，也意味著損失了工業(yè)廠房租金和租賃毀約費(fèi)用