從物權(quán)視角思考礦業(yè)立法的取向

從物權(quán)視角思考礦業(yè)立法的取向

摘要：《礦產(chǎn)資源法》修改時(shí)必須確定修改的方向。根據(jù)物權(quán)結(jié)構(gòu)，礦產(chǎn)資源所有權(quán)和由所有權(quán)設(shè)立的礦產(chǎn)權(quán)，屬于明確物之歸屬的靜態(tài)物權(quán)；對(duì)明確歸屬的特定礦產(chǎn)進(jìn)行開發(fā)利用的行為，是動(dòng)態(tài)物權(quán)。歸屬物權(quán)的抽象性資產(chǎn)與其他物權(quán)的地位平等，由現(xiàn)有法律調(diào)整；動(dòng)態(tài)物權(quán)是人與人之間的社會(huì)性權(quán)利，因強(qiáng)勢(shì)控制“互用資源”時(shí)產(chǎn)生負(fù)外部性效果，必須進(jìn)行管制。通過嚴(yán)格禁止下的市場(chǎng)準(zhǔn)入制，事先防止搶占他人利益和給社會(huì)產(chǎn)生成本。因此應(yīng)制訂以公共利益為目的的《礦業(yè)管理法》。

關(guān)鍵詞：礦業(yè)法；修改；社會(huì)管制

關(guān)于礦業(yè)立法的主要目標(biāo)，是取向以“礦”為主體的資源配置還是以“業(yè)”為對(duì)象的公共管制，決定《礦產(chǎn)資源法》修改的實(shí)質(zhì)效果。我國在土地方面是《土地管理法》而不是《土地資源法》，照此，在礦業(yè)方面也應(yīng)該是《礦業(yè)管理法》而不應(yīng)該是的《礦產(chǎn)資源法》。本文試從礦產(chǎn)資源物權(quán)結(jié)構(gòu)方面探討礦業(yè)管理的這種取向。

1根據(jù)物權(quán)結(jié)構(gòu)明晰礦業(yè)開發(fā)行為的社會(huì)性

礦產(chǎn)資源物權(quán)的結(jié)構(gòu)分析

《憲法》和《物權(quán)法》將礦產(chǎn)資源初始界定為國家所有，《物權(quán)法》還規(guī)定，依法取得的礦產(chǎn)權(quán)受法律保護(hù)。既然礦產(chǎn)資源所有權(quán)和礦產(chǎn)權(quán)屬于物權(quán)，那么，按照現(xiàn)代物權(quán)結(jié)構(gòu)理論，將礦產(chǎn)物權(quán)按結(jié)構(gòu)將物的歸屬和物的效用分類分析。

明確物的歸屬，是一種將自然態(tài)的動(dòng)產(chǎn)或不動(dòng)產(chǎn)物法定為特定主體排他性直接支配的法律判斷：該自然物已轉(zhuǎn)化為賦予法律屬性的客體，在特定主體的管領(lǐng)和控制之中；特定主體對(duì)客體的對(duì)世性、排他性和穩(wěn)定性效力受法律保護(hù)，并且處于預(yù)期的有序狀態(tài)；是不需要?dú)w屬主體證明、能夠讓其他人認(rèn)可但不能享有的法律安排?！段餀?quán)法》對(duì)礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)和礦產(chǎn)權(quán)的界定，就是明確物的這種歸屬效力，屬于《物權(quán)法》的基本功能。物的歸屬權(quán)，是一種處在靜止?fàn)顟B(tài)并能決定其他權(quán)利的根本性權(quán)利，在物權(quán)狀態(tài)中屬于“靜態(tài)物權(quán)”。

物的效用是通過物權(quán)行使過程發(fā)揮的。物權(quán)行使的途徑有兩條：一是物權(quán)流轉(zhuǎn)。通過物的交換價(jià)值實(shí)現(xiàn)物權(quán)變更、終止或設(shè)立新的物權(quán)。其效用在于通過物權(quán)流轉(zhuǎn)事實(shí)過程以實(shí)現(xiàn)物權(quán)的價(jià)值。物權(quán)流轉(zhuǎn)屬于債權(quán)，依市場(chǎng)規(guī)則和契約理論進(jìn)行交易，即國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的出讓與礦產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓適用《合同法》。二是物權(quán)利用。權(quán)利人可以通過物的使用價(jià)值實(shí)現(xiàn)新的收入。對(duì)靜態(tài)歸屬物的動(dòng)態(tài)性利用，是指主體對(duì)已明確歸屬的礦產(chǎn)進(jìn)行勘探、開采和冶煉等方面的開發(fā)行為，表現(xiàn)為一系列的權(quán)利組成的權(quán)利束。物權(quán)的流轉(zhuǎn)和利用都是基于靜態(tài)物權(quán)而產(chǎn)生的次級(jí)權(quán)利，并依附于本級(jí)權(quán)利而存在的“動(dòng)態(tài)物權(quán)”。

礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用權(quán)屬于社會(huì)性權(quán)利

靜態(tài)歸屬物權(quán)，僅僅是法律將“物”轉(zhuǎn)化為主體管領(lǐng)和支配的“客體”，只是一種簡單的人與物的關(guān)系。而動(dòng)態(tài)物權(quán)的利用狀態(tài)“是與一種資源或任何行動(dòng)路線有關(guān)的人與人之間的關(guān)系。這種由人與物引起的人與人的關(guān)系，與說明人與物的關(guān)系有所不同”，[1]是一種人與人的復(fù)雜的相互依賴關(guān)系，表現(xiàn)為權(quán)利的社會(huì)性。物權(quán)利用的社會(huì)性，是指人與人之間的依賴關(guān)系離不開社會(huì)他人的權(quán)利支持，即在物權(quán)利用時(shí)依賴于社會(huì)向物權(quán)人提供稀缺性互有資源使用權(quán)，以及相關(guān)聯(lián)的社會(huì)他人在心理上的容忍、默契和配合等倫理方面的選擇。

在礦業(yè)開發(fā)利用中，企業(yè)除了可排他性支配的礦產(chǎn)要素以外，還需更多的屬于社會(huì)的資源，其中主要有三個(gè)方面：一是人力資源，人力資本屬于勞動(dòng)者所有，由礦山企業(yè)和勞動(dòng)者家庭共同使用，企業(yè)使用專業(yè)性人力資本；二是地下資源，地表以下部分是礦產(chǎn)的賦存體又是地表的支撐體，礦產(chǎn)的開發(fā)和地表權(quán)的保護(hù)都依靠地下部分；三是環(huán)境資源，包括河流、空氣、生態(tài)資源等，礦山企業(yè)的開發(fā)要對(duì)環(huán)境資源進(jìn)行排出性利用，將礦碴、廢氣和廢水等排入環(huán)境，周圍相關(guān)聯(lián)人對(duì)環(huán)境資源進(jìn)行吸收性利用，利用資源某些功能維持生活，等等。礦山企業(yè)必須利用的這些主要資源與獨(dú)立擁有的礦產(chǎn)有明顯不同：一是不具有排他性歸屬權(quán)，屬于礦山企業(yè)與社會(huì)關(guān)聯(lián)人都不具有所有權(quán)但又分別使用的“互用”資源，而不是“互有”資源，比如勞動(dòng)力只屬勞動(dòng)者個(gè)人所有，勞動(dòng)者家庭則利用其通用性人力資本；二是分別利用資源的不同產(chǎn)權(quán)屬性，礦山企業(yè)與社會(huì)他人對(duì)互用資源所利用的屬性不同，如人力資本的專業(yè)性和通用性、環(huán)境資源的排出性利用和吸收性利用等；三是相互利用的沖突，盡管各自使用不同的產(chǎn)權(quán)屬性，但屬“非相容性”利用，礦山企業(yè)將地下的礦產(chǎn)挖出來則影響地面房屋的穩(wěn)固支撐，等等。這些特點(diǎn)說明礦山企業(yè)與周圍關(guān)聯(lián)人是相互依賴的一種人與人的關(guān)系，是由“互用”資源連接起來的相互之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

2礦業(yè)開發(fā)利用的社會(huì)性決定了政府管制的必要性

從礦產(chǎn)資源物權(quán)結(jié)構(gòu)分析可以看出，靜態(tài)歸屬物權(quán)的主體是不需要承擔(dān)義務(wù)的權(quán)利人，礦產(chǎn)權(quán)人以外的任何人則承擔(dān)不損害礦產(chǎn)物的義務(wù)。這種不需承擔(dān)義務(wù)的靜態(tài)歸屬權(quán)，在西方財(cái)產(chǎn)權(quán)關(guān)系中被稱為“特權(quán)”。但處于靜態(tài)歸屬的特權(quán)對(duì)義務(wù)人并沒有侵害性，也不會(huì)給義務(wù)人增加成本。埋于地下的礦產(chǎn)，只要不去開發(fā)，不管主體是誰，都不會(huì)影響他人的權(quán)利。這就是說，存量財(cái)富的差別不產(chǎn)生剝削，不會(huì)影響社會(huì)公平，人們也認(rèn)可這種差別的合理性。還有，物權(quán)流轉(zhuǎn)屬于等價(jià)交換，也不存在侵害和剝削。馬克思在《資本論》中區(qū)分貨幣與資本的原因，在于交換中用于支付價(jià)格的貨幣不產(chǎn)生剩余價(jià)值。于是，美國的經(jīng)濟(jì)學(xué)家布羅姆利總結(jié)：“在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)條件下，所有權(quán)不是主動(dòng)的，而是被動(dòng)的”。盡管礦產(chǎn)資源歸屬權(quán)是動(dòng)態(tài)利用中系列權(quán)利的源泉，但本身并不產(chǎn)生新的收入，也不是勞動(dòng)的手段，而是通過利用來獲得收益的工具，所以稱為“被動(dòng)物權(quán)”。只有主體通過對(duì)礦產(chǎn)的開發(fā)利用才能獲取更多的收益，才能改變財(cái)富收入狀況。因而，對(duì)礦產(chǎn)資源進(jìn)行開發(fā)利用的動(dòng)態(tài)物權(quán)屬于“主動(dòng)物權(quán)”，或者稱為“積極物權(quán)”。在此，靜態(tài)物權(quán)與動(dòng)態(tài)物權(quán)是物權(quán)狀態(tài)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)關(guān)系，而主動(dòng)物權(quán)與被動(dòng)物權(quán)是區(qū)別物權(quán)社會(huì)性的外在依賴關(guān)系，主動(dòng)物權(quán)是物權(quán)利用時(shí)人與人之間的社會(huì)性表現(xiàn)。

能夠通過利用來影響他人而使自己獲取收益的主動(dòng)物權(quán)，在西方財(cái)產(chǎn)權(quán)關(guān)系中被稱為“權(quán)力”，牛津大學(xué)教授、大英科學(xué)院院士哈里斯認(rèn)為：“隨著資源的種類不同，所有權(quán)利益包括使用的特權(quán)和控制別人使用的權(quán)力”。主動(dòng)物權(quán)的權(quán)力，是一種抑制他人需求的強(qiáng)制能力和自己實(shí)現(xiàn)利益的能力，是歸屬權(quán)、主體知識(shí)稟賦以及他人行為選擇范圍的一個(gè)函數(shù)。需要指出的是，“權(quán)力——不僅只限于政府的權(quán)力——是能夠產(chǎn)生強(qiáng)制性服從的能力，因此它和強(qiáng)制性的權(quán)威以及施行壓制的能力相關(guān)”。主動(dòng)物權(quán)是實(shí)現(xiàn)收益的能力，礦山企業(yè)進(jìn)行開發(fā)利用時(shí)則領(lǐng)先發(fā)揮這種能力，當(dāng)“互用資源”的另一方還沒有進(jìn)行利用時(shí)，如美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家巴澤爾總結(jié)的：就會(huì)因?yàn)橐环綋屜日加卸容^容易白白地使用歸別人所有的那些權(quán)利屬性。不但如此，“互用資源”的另一方利用人因信息不對(duì)稱、主體分散則不能組織起來和存在“搭便車”現(xiàn)象而一直處于弱勢(shì)地位。這就出現(xiàn)礦山企業(yè)行使權(quán)力獲取收益時(shí)侵犯了他人的權(quán)利而為他人意外地帶來了成本的格局，經(jīng)濟(jì)的負(fù)外部性效果就這樣產(chǎn)生了?！爸灰杀臼峭庠诘?，市場(chǎng)本身沒有動(dòng)力尋找降低每單位產(chǎn)生污染量的方法”。市場(chǎng)失靈時(shí)為理性經(jīng)濟(jì)人創(chuàng)造了“濫用物權(quán)”的客觀環(huán)境。根據(jù)市場(chǎng)管制理論，市場(chǎng)失靈時(shí)很難通過建立市場(chǎng)來將外部成本內(nèi)部化，只能通過政府的管制去彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足，讓看不見的手起作用。因此，市場(chǎng)失靈是政府管制的理由和依據(jù)，通過政府的干預(yù)而將外部性成本盡可能地內(nèi)部化。

看來，必須對(duì)政府管制立法，依靠法律界定政府職能，明確權(quán)力與權(quán)利的邊界。制訂一部由政府管制的、以保護(hù)公共利益為主要目的的《礦業(yè)管理法》，是客觀發(fā)展的迫切需要。因?yàn)榱⒎ǖ闹饕康暮突菊{(diào)整對(duì)象是由法律需要決定的。法律需要，是人們基于對(duì)法律這種特殊社會(huì)調(diào)整對(duì)象的特點(diǎn)和功能的認(rèn)識(shí)，而對(duì)運(yùn)用法律來調(diào)整一定社會(huì)關(guān)系的期待和欲求，是人與人之間產(chǎn)生的一種意欲借助強(qiáng)制性行為規(guī)范來恢復(fù)或建立市場(chǎng)秩序的潛在力量。這種需要，使法律成社會(huì)關(guān)系的內(nèi)在規(guī)定性。

從政府管制的必要性可以明晰政府管制的基本對(duì)象。因?yàn)橐浴暗V“為主的靜態(tài)歸屬和動(dòng)態(tài)流轉(zhuǎn)，屬于市場(chǎng)配置的基本功能。只要礦產(chǎn)資源資產(chǎn)化以后，則礦產(chǎn)資源資產(chǎn)與國有其他資產(chǎn)以及私人資產(chǎn)具有平等的法律地位，受《憲法》、《物權(quán)法》、《國有資產(chǎn)法》以及《合同法》調(diào)整，沒有理由需要一部專門的關(guān)于礦產(chǎn)歸屬和流轉(zhuǎn)的法律。不論物權(quán)主體性質(zhì)、物的種類一律平等地適用《物權(quán)法》，這正是《物權(quán)法》關(guān)于物權(quán)“平等保護(hù)”原則的根本體現(xiàn)。至于礦產(chǎn)資源及礦產(chǎn)物與其他動(dòng)產(chǎn)或不動(dòng)產(chǎn)物的自然屬性不同，正好是物權(quán)利用的特點(diǎn)，是以“業(yè)”為主要對(duì)象進(jìn)行法律調(diào)整的必要條件?！皹I(yè)”，是指對(duì)歸屬明確的礦產(chǎn)進(jìn)行開發(fā)利用的事業(yè)，稱為“礦業(yè)”?！度毡镜V業(yè)法》在第4條明確：“本法律所謂之‘礦業(yè)’，系指礦物的鉆探、采掘以及與此相關(guān)的選礦、冶煉和其他事業(yè)”。各國礦業(yè)法的“礦業(yè)”都是指礦產(chǎn)物權(quán)的動(dòng)態(tài)利用，不是指礦產(chǎn)的市場(chǎng)配置。世界絕大多數(shù)國家的礦業(yè)立法都是針對(duì)動(dòng)態(tài)物權(quán)而不是靜態(tài)物權(quán)進(jìn)行立法，不論是礦產(chǎn)資源隨土地原本屬于私有或者是與土地分別屬于公有的國家，基本上是以“業(yè)”為主的礦業(yè)立法取向。

3創(chuàng)新礦業(yè)開發(fā)利用在普遍禁止下的市場(chǎng)準(zhǔn)入制

從礦業(yè)發(fā)達(dá)國家的立法經(jīng)驗(yàn)來看，礦產(chǎn)的開發(fā)利用基本屬于普通性禁止?fàn)顟B(tài)，《巴西憲法》第168條規(guī)定：“礦床、礦山和其他礦產(chǎn)資源以及水電資源的勘探和開發(fā)，須得到聯(lián)邦根據(jù)法律頒發(fā)的批準(zhǔn)和特許”。許多國家規(guī)定，非因特許授權(quán)進(jìn)行開發(fā)礦產(chǎn)的給予定罪。普遍禁止下的自由行為必須經(jīng)過市場(chǎng)準(zhǔn)入制，這主要包括特許權(quán)設(shè)置、礦山企業(yè)的設(shè)立和市場(chǎng)工具。

礦業(yè)特許權(quán)設(shè)置

明確特定礦產(chǎn)歸屬的靜態(tài)物權(quán)獨(dú)立存在時(shí)，“特許權(quán)”設(shè)置就是在普遍性禁止下對(duì)該礦產(chǎn)予以解除的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。由法律制定礦業(yè)準(zhǔn)入的標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)政府職能部門根據(jù)法定標(biāo)準(zhǔn)審查和決定是否準(zhǔn)入。只有當(dāng)申請(qǐng)開發(fā)的主體在礦產(chǎn)歸屬、開發(fā)計(jì)劃、環(huán)境評(píng)價(jià)、礦區(qū)用地、礦區(qū)生態(tài)復(fù)墾等方面滿足法定要求時(shí)，才能準(zhǔn)予進(jìn)入開發(fā)市場(chǎng)，才具有開發(fā)該特定礦產(chǎn)的資格。政府對(duì)普遍性禁止的行業(yè)根據(jù)其資格決定準(zhǔn)予進(jìn)入市場(chǎng)的事前直接管制，屬于行政特許授權(quán)行為，是世界的通行做法。

這就可以看出，特許授權(quán)的對(duì)象屬于物權(quán)的動(dòng)態(tài)利用，不是靜態(tài)的物權(quán)歸屬。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)，特許權(quán)的功能是為了一種責(zé)任的分配，其目的是為了社會(huì)公共利益，而不是為私人利益的物權(quán)分配。然而，我國現(xiàn)行特許制度的設(shè)置，其特許權(quán)的內(nèi)涵和外延被擴(kuò)大到了公有自然資源財(cái)產(chǎn)權(quán)的分配，混淆了特許行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入同公有自然資源財(cái)產(chǎn)權(quán)的配置。我國《行政許可法》規(guī)定，特許制度主要是配置稀缺的資源?！兜V產(chǎn)資源法》的最大缺陷就在于該法是一部關(guān)于公權(quán)力分配礦產(chǎn)資源的法律，將重點(diǎn)放在靜態(tài)物權(quán)的歸屬而不是動(dòng)態(tài)物權(quán)的限制。這是《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)在立法上的錯(cuò)位。

礦山開發(fā)企業(yè)的設(shè)立

對(duì)特定礦產(chǎn)的開發(fā)授予特許權(quán)，說明在普遍禁止條件下獲得了該礦產(chǎn)的開發(fā)自由權(quán)。但是，特許權(quán)設(shè)置不是開發(fā)企業(yè)的設(shè)立，有了特許授權(quán)還不能實(shí)施開發(fā)行為，只有合格的企業(yè)才能到礦區(qū)實(shí)地開發(fā)。這就需要將靜態(tài)歸屬的礦產(chǎn)權(quán)、對(duì)該礦產(chǎn)自由開發(fā)的特許授權(quán)和實(shí)地開發(fā)該礦產(chǎn)的行為權(quán)三者進(jìn)行區(qū)別和并列。這種并列是自然資源開發(fā)的一般性制度安排，我國的房地產(chǎn)開發(fā)、國外的礦業(yè)開發(fā)都是這樣安排的?！恫ㄌm地質(zhì)和采礦法》第6條第6項(xiàng)規(guī)定：“企業(yè)主，指擁有本法所管理之活動(dòng)的特許權(quán)的一個(gè)當(dāng)事人”；該條第7項(xiàng)規(guī)定：“采礦企業(yè)，指一個(gè)企業(yè)主所使用的在技術(shù)上及組織上集合在一起的方式，以直接從事礦產(chǎn)的開采”。這樣分開十分必要。一是設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)不同。設(shè)立礦產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，必須從資金、技術(shù)、設(shè)施、從業(yè)人員、工作場(chǎng)所條件、礦區(qū)建設(shè)等方面依法審查批準(zhǔn)，并依其能力認(rèn)可不同的開發(fā)資質(zhì)等級(jí)。礦山企業(yè)審批認(rèn)可的是特定“身份”關(guān)系，特許權(quán)強(qiáng)調(diào)的是權(quán)利自由，兩者并不重疊。二是為了社會(huì)化生產(chǎn)。特許權(quán)當(dāng)事人可以對(duì)多處礦產(chǎn)申請(qǐng)?zhí)卦S開發(fā)權(quán)，便于通過建立大型礦業(yè)集團(tuán)而發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)。三是礦山企業(yè)的專業(yè)化可以有效地實(shí)現(xiàn)兩個(gè)轉(zhuǎn)移：可將原本用來購買礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的資本轉(zhuǎn)移到礦山設(shè)施和技術(shù)投入上來；礦山企業(yè)在此處特許權(quán)礦區(qū)開發(fā)完畢后可轉(zhuǎn)移到彼處已獲得特許權(quán)授予的新礦區(qū)繼續(xù)開發(fā)，以避免專用資本的沉沒和礦工的失業(yè)。

政府管制需利用市場(chǎng)的導(dǎo)向

市場(chǎng)準(zhǔn)入制的事先防止與進(jìn)入市場(chǎng)后的事中監(jiān)督和退出時(shí)的事后處置相結(jié)合，形成政府對(duì)礦業(yè)開發(fā)行為的系統(tǒng)干預(yù)和控制鏈。在這個(gè)管制鏈條上，政府對(duì)于已進(jìn)入開發(fā)市場(chǎng)的開發(fā)利用者進(jìn)行檢查和處理時(shí)，因信息獲取遲滯、行政執(zhí)行成本高以及被利益集團(tuán)“俘獲”等而影響管制的效率。市場(chǎng)失靈時(shí)是政府管制的必要條件，但不是充分條件，所以“我們應(yīng)當(dāng)從市場(chǎng)的不完全性和干預(yù)本身的缺陷對(duì)政府管制加以考量”。防止政府失靈的主要措施是政府反過來利用市場(chǎng)工具的導(dǎo)向性。這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家在上世紀(jì)后期的經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于礦業(yè)開發(fā)領(lǐng)域，主要是在市場(chǎng)準(zhǔn)入時(shí)執(zhí)行礦業(yè)行政合同和保證金制度。

礦業(yè)行政合同，是指礦業(yè)特許機(jī)關(guān)與特許權(quán)接受者雙方平等地對(duì)于特許審批時(shí)鎖定的開發(fā)計(jì)劃、礦山安全、環(huán)境保護(hù)、礦區(qū)復(fù)墾等重要事項(xiàng)以合同的承諾形式固定下來，作為礦業(yè)特許登記的要件。礦業(yè)行政合同是實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的合意，是在介于行政強(qiáng)制與民事自由之間的平衡點(diǎn)上求得的最大“公約數(shù)”。通過這種合意的表達(dá)激勵(lì)和約束開發(fā)行為者實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)。但這種合意應(yīng)嚴(yán)格區(qū)別于明確礦產(chǎn)權(quán)歸屬的流轉(zhuǎn)合同，物權(quán)流轉(zhuǎn)合同屬于典型的民事合同，其中除了完全自愿以外，雙方主體都是物權(quán)歸屬的民事主體，而礦業(yè)行政合同必須有一方是行政主體。學(xué)者將我國探礦權(quán)、采礦權(quán)招拍掛出讓合同定性為礦業(yè)行政合同，[10]這是物權(quán)結(jié)構(gòu)認(rèn)識(shí)上的錯(cuò)位而導(dǎo)致的紊亂。

保證金制度是政府利用市場(chǎng)的工具減少行政成本、避免社會(huì)成本和提高管制效率的工具?？梢暈樘囟ǖ氖锥说侥┒说氖召M(fèi)與可返還的政府支付相結(jié)合的做法，約定達(dá)標(biāo)則返還押金，否則轉(zhuǎn)化為一種收費(fèi)。押金制度運(yùn)用機(jī)制必須與合同相融合，并作為合同的構(gòu)成，不能單獨(dú)適用。押金制度就是便于礦業(yè)合同實(shí)質(zhì)履行的一種擔(dān)保方式。

4構(gòu)建管制礦業(yè)開發(fā)利用的法律體系

制訂以公共利益為目標(biāo)的對(duì)物權(quán)動(dòng)態(tài)利用進(jìn)行管制的礦業(yè)管理法，有其獨(dú)立的基本原則：行政特許原則——非經(jīng)特許授權(quán)時(shí)禁止礦業(yè)的開發(fā)利用；環(huán)境保護(hù)原則——實(shí)行礦業(yè)環(huán)境審查許可制度；合理開發(fā)原則——以社會(huì)利益價(jià)值實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)而平衡各方的利益；健康安全優(yōu)先原則——以礦為本向以人為本提升、加大企業(yè)的社會(huì)責(zé)任；可持續(xù)發(fā)展原則——以資源安全和生態(tài)公平原則來保護(hù)后代人的需要，等等。礦業(yè)管理法的這些基本原則區(qū)別于礦產(chǎn)權(quán)歸屬和流轉(zhuǎn)的基本原則：有償使用、誠實(shí)信用、公平競(jìng)爭、自由流轉(zhuǎn)等。這些基本原則屬財(cái)產(chǎn)法內(nèi)容，對(duì)礦業(yè)開發(fā)不起作用。

根據(jù)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度和礦業(yè)開發(fā)的基本原則構(gòu)建礦業(yè)管理法律體系。(1)規(guī)定特許權(quán)授予資質(zhì)：對(duì)特定礦產(chǎn)申請(qǐng)勘探或開采所必須達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)條件。(2)礦山開發(fā)企業(yè)的門檻設(shè)置：實(shí)施勘探與開采行為的申請(qǐng)者所應(yīng)具備的能力。(3)行政管制機(jī)關(guān)的權(quán)力界定：職能范圍和所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。(4)地質(zhì)報(bào)告：目標(biāo)、內(nèi)容、管理以及權(quán)利人的利益實(shí)現(xiàn)等。(5)礦產(chǎn)資源規(guī)劃：現(xiàn)在投放市場(chǎng)、以后投放市場(chǎng)和世界礦產(chǎn)資源利用的安排機(jī)制。(6)礦業(yè)用地：主要是農(nóng)村礦業(yè)用地與土地流轉(zhuǎn)的結(jié)合制度。(7)礦業(yè)環(huán)境保護(hù)：事先控制為主、末端處置為輔、退出不豁免制度相結(jié)合。(8)礦工健康安全：企業(yè)成為健康安全供給的主體，礦工也承擔(dān)一定責(zé)任，加大企業(yè)安全責(zé)任的力度。(9)培訓(xùn)制度：礦工、企業(yè)負(fù)責(zé)人的技術(shù)、安全和健康保護(hù)等實(shí)施強(qiáng)制性培訓(xùn)。(10)礦業(yè)工會(huì)：強(qiáng)制建立工會(huì)，為礦工集體談判的討價(jià)還價(jià)、訂立和執(zhí)行集體合同提供共同利益。(11)相鄰關(guān)系：規(guī)定礦業(yè)