從拆遷問題論憲法對公民財產(chǎn)權(quán)的保護

從拆遷問題論憲法對公民財產(chǎn)權(quán)的保護

內(nèi)容摘要：國家對農(nóng)村集體土地和農(nóng)村居民房屋的征收和征用，是國家基本建設的重要內(nèi)容。征收和征用涉及到集體土地和農(nóng)村居民房屋所有權(quán)或使用權(quán)的變化。在征收、征用中仍存在大量問題。如何在憲法層次確定征地補償費的最終歸屬，如何保護公民的財產(chǎn)權(quán)，是當前較為關(guān)注的重要問題。本文將從新的憲法修正案確定的對公民財產(chǎn)權(quán)的保護及征收、征用制度及與外國法律實踐相比較探討這一問題。

關(guān)鍵詞：征收征用補償私有財產(chǎn)公共財產(chǎn)

DiscussionOntheProtectionoftheCitizen’sPropertyRightthroughConstitutionwiththeProblemofDismantlementandResettlement

Abstract：Thegovernment’srequisitionofcollective-ownedlandandprivatebuildingsinruralareasisanimportantissueastothenationalinfrastructure,whichinvolvesthetransferofownershiporrightofuse.Therearelotsofproblemsinitsimplementation.Thedeterminationofthecompensation’sultimatereceiverandtheprotectionofthecitizens’propertyrightsarethecrucialmattersofpublicconcern.Thispaperdiscussestheissuewithreferencetotheregulationsabouttheprotectionofthecitizens’propertyrightsandtherequisitionsystemascertainedinthenewamendmentofConstitution,andtothelegalpracticeabroad.

Keywords：collection,requisition,compensation,privateproperty,publicproperty

一、當前征地拆遷中存在的問題

2004年的憲法修正案對公民的財產(chǎn)權(quán)及征收、征用問題做了原則性規(guī)定，以加強對公民財產(chǎn)權(quán)的保護，并對征收、征用問題予以指導。這無疑符合時代發(fā)展規(guī)律，具有重大意義。但由于憲法規(guī)定過于原則與不明確，在現(xiàn)實應用中仍存在很多爭議。農(nóng)村房屋的拆遷工作是與征地工作同時進行的，目前依據(jù)的法律是《土地管理法》和國務院《土地管理法實施條例》的有關(guān)規(guī)定、國土資源部的一系列規(guī)章及相應的地方法規(guī)和政府規(guī)章。這些法律、法規(guī)為依法進行征地拆遷工作，保護被拆遷人合法權(quán)益提供了一定的法律依據(jù)。但是征地拆遷工作仍存在諸多的問題

一是以公共利益為借口大肆征地用于非公共利益開發(fā)。由于現(xiàn)行《憲法》及《土地管理法》均沒有對“公共利益”的外延做出明確規(guī)定，加之農(nóng)業(yè)是低產(chǎn)出、低回報、高風險的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，因此一些地方政府為了局部利益、眼前利益，采取征用農(nóng)民土地后將土地出讓或出租方式招商等以增加財政收入。這種濫用“公共利益”的結(jié)果是一部分人發(fā)財暴富，而農(nóng)民的利益卻受到損害。

二是征地拆遷程序不規(guī)范，措施不到位。《土地管理法》第四十八條規(guī)定了征地補償安置方案應經(jīng)地方人民政府公告，并聽取被征地集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。但實踐中有不少人未見到過政府的征用土地公告，或者見到的是內(nèi)容不完整的公告，公告的安置對象不明確，以致引起各種糾紛。

三是不重視農(nóng)民的相關(guān)權(quán)利。征地工作基本上是由建設單位與所在村或組負責人簽訂征地協(xié)議，由當?shù)攸h委、政府聯(lián)合發(fā)文規(guī)定拆遷及補償有關(guān)事項，并且在具體實施一般采取行政強制拆遷，被征地拆遷的農(nóng)民基本上無發(fā)言權(quán)和知情權(quán)，更談不上訴權(quán)。

四是征地拆遷前農(nóng)民實行搶種、搶栽、搶建的“三搶”行為嚴重。不少人為了盡可能多的獲得賠償。搶在征收前搶種莊稼、搶栽樹木、搶建房屋，造成人力、物力、財力的大量浪費。

五是執(zhí)法欠公允。在征地拆遷中，補償標準隨意性大，有的以多支付費用的妥協(xié)方式解決，甚至個別違章建筑亦作了補償，但對于有些勢力單薄的個人，則表現(xiàn)為以強制力解決。

六是征地補償費分配使用混亂。補償費用成了農(nóng)民爭奪的目標，有的由基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村民委員會截留，有的實際分配對象與公告的安置對象脫鉤，有的用于歸還集體經(jīng)濟組織的歷年負債。由此導致上訪、申訴等現(xiàn)象出現(xiàn)。

七是個別地方矛盾激化，惡性事件令人發(fā)指。如在征地拆遷過程中，南京市曾因拆遷補償存在爭議，發(fā)生拆遷戶翁某抱住拆遷辦負責人自焚事件，造成一死一傷；北京豐臺區(qū)某地拆遷，開發(fā)商和拆遷辦雇傭一批打手，深夜闖進拆遷戶家中，將人捆綁蒙面拖出，同時將房屋夷為平地。①征地拆遷案在全國城鄉(xiāng)時有發(fā)生。

二、我國私有財產(chǎn)權(quán)憲法保護的缺陷

私有財產(chǎn)權(quán)是抵制政府權(quán)力擴張的堅固盾牌。財產(chǎn)權(quán)開辟了公民私人自治領(lǐng)域，勘定了政府公權(quán)力的范圍，限制了政府的專橫意志?，F(xiàn)代政府是權(quán)力受到制約的“有限政府”，政府存在的正當理由是保護公民的包括財產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的各項權(quán)利?！叭藗兟?lián)合成為國家和置身于政府管理之下的重大的和主要的目的，是保護他們的財產(chǎn)?！鳈?quán)者’的權(quán)力絕不允許擴張到超出公眾福利的需要之外，而是必須保障每個人的財產(chǎn)。”②“財產(chǎn)權(quán)成為自由、個人自治賴以植根和獲取養(yǎng)料的土壤，它對人類的一切精神和物質(zhì)文明的巨大進步產(chǎn)生了深遠影響?！雹垡磺薪?jīng)濟活動的目的總是要創(chuàng)造更多的財富，公民若是沒有從事經(jīng)濟活動和支配個人財產(chǎn)的廣泛自由，也就沒有創(chuàng)造財富的自由。因此，創(chuàng)造財富的自由要落實在社會制度上必然表現(xiàn)為以財產(chǎn)權(quán)為基石的自由市場經(jīng)濟。自1789年法國《人權(quán)宣言》以來，各國成文憲法大都明確了“私有財產(chǎn)受國家法律保護”、“神圣不可侵犯”的地位。相形之下，在立志于建立市場經(jīng)濟體制、已經(jīng)深切認識到私有經(jīng)濟的地位與作用的中國，憲法對于私有財產(chǎn)的保護還是遠遠不夠的，具體表現(xiàn)在以下幾個方面

從橫向上看，公有財產(chǎn)和私有財產(chǎn)的保護地位不平等。長期以來，在社會的經(jīng)濟生活中，全民所有制經(jīng)濟的身份最高貴，享有許多優(yōu)惠政策，集體所有制次之，而私有制則不被承認。后來，個體和私有經(jīng)濟漸漸有了法律地位，但也只是公有經(jīng)濟的“有益補充”或“重要組成部分”，總擺脫不了它對公有制的依附地位和服務作用。在這種前提下，法律對私有財產(chǎn)和公有財產(chǎn)的保護只能實行差別待遇，這從憲法第12、13條的規(guī)定就可以看出。兩者相比較，現(xiàn)行憲法對公、私財產(chǎn)的保護存在明顯的傾向性。主體不同，其保護程度也不同，即公共財產(chǎn)的保護優(yōu)于私有財產(chǎn)的保護。

從內(nèi)容上看，現(xiàn)行憲法對私有財產(chǎn)權(quán)保護存在片面性。這種偏頗和片面性帶來的負面效應至少有兩個：一是不利于人權(quán)的實現(xiàn)。財產(chǎn)權(quán)是人權(quán)實現(xiàn)的基礎和前提，公民必須有自由支配其財產(chǎn)的權(quán)利和自由，否則人就因生存的前提被剝奪而無法生存。生存權(quán)沒有保障，其他權(quán)利便無從談起?，F(xiàn)行憲法對私有財產(chǎn)權(quán)的規(guī)定不利于人們自由支配財產(chǎn)，并把它變?yōu)橐环N權(quán)利。二是不利于提高和發(fā)展生產(chǎn)力。在市場經(jīng)濟條件下，法制的運行就是要更好地調(diào)配、優(yōu)化、利用社會資源，提高經(jīng)濟效率?，F(xiàn)行憲法偏重于對生活資料的保護，不利于公民將生活資料向生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)化，從而不利于擴大再生產(chǎn)、增加社會財富。因此，克服現(xiàn)行憲法中對私有財產(chǎn)權(quán)保護內(nèi)容的片面性，已勢在必行。

從結(jié)構(gòu)上看，現(xiàn)行憲法對私有財產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)安排不合理。在西方國家的憲法中，關(guān)于私有財產(chǎn)權(quán)保護的規(guī)定一般都放在公民的基本權(quán)利體系之中。如《日本國憲法》在第三章“國民的權(quán)利與義務”第29條中對財產(chǎn)權(quán)進行了規(guī)定：財產(chǎn)權(quán)不得侵犯。財產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容，應符合公共福祉，以法律規(guī)定之。私有財產(chǎn)在正當補償下得收為公用。而我國現(xiàn)行憲法是將私有財產(chǎn)權(quán)放在總綱中規(guī)定的。這種結(jié)構(gòu)安排，從1954年的第一部憲法起，一直到現(xiàn)在都不曾改變。這就證明，現(xiàn)行憲法不是將私有財產(chǎn)權(quán)作為公民的基本權(quán)利看待的。放在總綱中，只是將它作為經(jīng)濟制度的補充規(guī)定，側(cè)重點是在經(jīng)濟制度，顯然這與憲法的內(nèi)在要求是相違背的，也從根本上違反了憲法意義上的公民財產(chǎn)權(quán)的本源性、不可轉(zhuǎn)讓性的價值取向。

從權(quán)利救濟看，現(xiàn)行憲法缺乏對私有財產(chǎn)權(quán)損害的合理補償機制。我們都知道，西方許多國家，尤其是發(fā)達國家在憲法中對私有財產(chǎn)權(quán)的保障都設置了三重條款，即不可侵犯條款(或保障條款)、制約條款(或限制條款)和征用補償條款(或損失補償條款)。三重保障條款只有結(jié)合起來，才能形成完整的保障體系。以此觀之，我國現(xiàn)行憲法的規(guī)定是不完整的，其保障條款是憲法第13條，制約條款零散分布于憲法第12條、第15條、第51條、第53條之中。而補償條款的規(guī)定過于籠統(tǒng)，在實踐中不易操作。

從程序方面看,現(xiàn)行憲法中缺乏對國家征收、征用公民財產(chǎn)需經(jīng)過正當程序的規(guī)定。正當程序或者正當法律程序，最初起源于英國的普通法，在1215年的《自由大憲章》中就得到確認。美國有學者指出，正當程序本身就是對財產(chǎn)權(quán)重要的實質(zhì)性的保護?！八怂袑φ深A財產(chǎn)權(quán)的行為所做的來自憲法的明示和暗示的限制?！雹軟]有正當程序政府權(quán)利的濫用就不會遇到任何障礙。一切法律權(quán)利都因其不可操作性而變的毫無意義。許多國家和地區(qū)都從保護私有財產(chǎn)出發(fā)，對征收、征用規(guī)定了嚴格的程序。我國憲法中缺乏對國家征收、征用公民財產(chǎn)需經(jīng)過正當程序的規(guī)定。在單行的法律中除土地征用外，大多數(shù)征收、征用行為均無程序控制，或規(guī)定非常簡單。

三、西方國家的憲法對私有財產(chǎn)的保護可資借鑒

美國憲法中沒有獨立的財產(chǎn)權(quán)條款，而只是在憲法第5條修正案中有一部分涉及財產(chǎn)權(quán)。第5條修正案的相關(guān)內(nèi)容為：“不經(jīng)正當法律程序，不得被剝奪生命、自由或財產(chǎn)。不給予公平賠償，私有財產(chǎn)不得充作公用?！边@一規(guī)定明確昭示了國家對私有財產(chǎn)的保護，而且不管侵犯私有財產(chǎn)權(quán)利的行為多么符合程序，只要不給予受侵害者公平的賠償，私有財產(chǎn)不得充作公用。第5條修正案中涉及財產(chǎn)權(quán)的段落，通常被憲法學研究者稱為“充公條款”(takingclause)，而非“財產(chǎn)條款”(propertyclause)。所謂“不給予公平賠償，私有財產(chǎn)不得充作公用”，其實并不挑戰(zhàn)私有財產(chǎn)可以充公本身，而只是要求“給予公平賠償”。

德國憲法第15章規(guī)定：土地、自然資源和生產(chǎn)資料可以為社會化的目的而轉(zhuǎn)為公有制或其他形式的集體企業(yè)，必須有確定補償?shù)男再|(zhì)和范圍的法規(guī)，其補償原則適用第14章第3節(jié)。不難看出，德國憲法第14章的功能主要不在防止無補償?shù)某涔?，而在于保障現(xiàn)有財產(chǎn)所有者的權(quán)利本身。換言之，現(xiàn)有財產(chǎn)所有者可以拒絕私產(chǎn)充公，盡管補償是公正和充分的。這不僅是德國現(xiàn)行憲法區(qū)別于美國之處，而且也是它與德國兩次世界大戰(zhàn)之間的魏瑪憲法的不同所在。魏瑪憲法第153章規(guī)定有補償?shù)某涔辉偈芩痉ㄌ魬?zhàn)。這顯然是保障財產(chǎn)的貨幣等價物，而不是財產(chǎn)權(quán)利本身。

四、完善私有財產(chǎn)權(quán)憲法保護的探討

應該指出，隨著我國經(jīng)濟改革的啟動與深化，財產(chǎn)權(quán)問題一直是我國市場經(jīng)濟法制建設尤其是憲法修改的中心議題。近年來，憲法的幾次修改主要圍繞經(jīng)濟改革與財產(chǎn)權(quán)問題展開，例如，在1982年憲法規(guī)定“保護個體經(jīng)濟的合法權(quán)利”的基礎上，1988年的修憲規(guī)定“土地使用權(quán)可以有償出租、轉(zhuǎn)讓”，1999年修憲明確了“非公有制經(jīng)濟是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分”，規(guī)定了“國家保護個體私營經(jīng)濟的合法權(quán)利和利益”。不可否認，每一次修憲都是一次理論上的創(chuàng)新，具有突破性意義。那么，在當前的社會環(huán)境下，憲法應該如何對私有財產(chǎn)進行保護呢？

(一)進一步提高私有財產(chǎn)保護的憲法地位，確立財產(chǎn)權(quán)利平等保護和普遍保護的原則。對財產(chǎn)權(quán)的平等保護，不僅在于對公民之間財產(chǎn)權(quán)保護的平等性，更在于追求國家對公共財產(chǎn)與公民之間財產(chǎn)權(quán)保護的平等性。在市場經(jīng)濟條件下，無論是公有財產(chǎn)還是私有財產(chǎn)，都是平等的，不應該分等級進行保護，而應該規(guī)定“財產(chǎn)權(quán)神圣不可侵犯”。將財產(chǎn)權(quán)確立為基本人權(quán)，對財產(chǎn)權(quán)實施限制或剝奪應當遵循法律保留原則，則更有利于對公民財產(chǎn)權(quán)的保護。

(二)建構(gòu)完善的私有財產(chǎn)權(quán)的憲法保護體系。如上所述，現(xiàn)行憲法在私有財產(chǎn)權(quán)的保護上還存在一些問題，從保護體系上看，補償條款、制約條款不夠明確。因此，現(xiàn)行憲法應該建立一個嚴密、科學、規(guī)范的私有財產(chǎn)保護體系，將保障條款、制約條款、補償條款三者融為一體。事實上，縱觀權(quán)利進化史，任何權(quán)利都不是絕對的，而是有一定限度的。私有財產(chǎn)權(quán)的行使也應受到必要限制。西方資本主義社會從自由競爭到壟斷階段，從“天賦人權(quán)”到“社會職務”，理論表現(xiàn)之一就是各國憲法在加強和擴大公民權(quán)利的同時，對公民的義務也作了加強和擴大的規(guī)定。尤其引人矚目的是“私有財產(chǎn)的絕對權(quán)利”為“所有權(quán)形式的限制”原則所代替。相比之下，我國憲法既未明確對私有財產(chǎn)權(quán)的行使做出限制，更沒對私有財產(chǎn)權(quán)被征收、征用時的補償補償標準、程序做出規(guī)定。因此，建議１、確立公平補償?shù)脑瓌t。公平補償含義包括：事先補償，補償直接損失，補償物質(zhì)損失，補償實際損失，動態(tài)調(diào)整等。２、建立正當程序。正當程序應包括：調(diào)查，告之，說明理由，聽證等。為制度的