杜絕義務教育階段變相舉辦重點學校的思考

杜絕義務教育階段變相舉辦重點學校的思考

[摘要]教育部叫停義務教育階段重點學校是促進教育公平乃至社會公平的重要體現(xiàn)，是促進義務教育均衡發(fā)展的重要舉措，是政府在義務教育領域職能歸位的重要表現(xiàn)，然而現(xiàn)實中還不同程度地存在著各種變相重點學校。為此，本文通過對變相重點學校存在的深層次原因分析，提出了杜絕義務教育階段變相舉辦重點學校的政策建議。

[關鍵詞]重點學校義務教育均衡發(fā)展

20世紀90年代以來，隨著平等意識的普遍增強，也因為重點學校的負面影響越來越明顯，越來越嚴重，反對的意見也越來越尖銳。[1]特別是義務教育階段重點學校的存在，嚴重損害了教育公平，阻礙了義務教育的均衡發(fā)展。在這樣的背景下，2005年5月25日教育部頒發(fā)的《關于進一步推進義務教育均衡發(fā)展的若干意見》中，明確指出：“義務教育階段公辦學校不得舉辦或變相舉辦重點學校?！?/p>

一、取消義務教育階段重點學校的意義

(一)是促進教育公平乃至社會公平的重要體現(xiàn)

我國《義務教育法》規(guī)定，義務教育是全體適齡兒童、少年必須接受的，國家、社會、學校、家庭必須予以保障的帶有強制性質的國民基本教育。公平應該是義務教育的基本價值取向。而重點學校制度奉行的是效率優(yōu)先的原則，它主張將資源優(yōu)先集中于部分學校，給予部分學生特別優(yōu)質的教育服務，這顯然與義務教育的本意背道而馳。重點學校政策導致教育資源的嚴重失衡，重點和非重點學校的學生享受到的義務教育差距很大；重點學校往往可以優(yōu)先選擇生源，使得學校之間的落差(schoolrank)不斷加大；重點學校中干部子弟和強勢階層子女的比例極高，弱勢群體子女難于進入就讀，影響了社會公平。這次教育部明令義務教育階段不得舉辦或變相舉辦重點學校，是促進教育公平乃至社會公平的重要體現(xiàn)。

(二)是促進義務教育均衡發(fā)展的重要舉措

義務教育的均衡發(fā)展是實踐“三個代表”和落實科學發(fā)展觀、構建和諧社會的要求和重要體現(xiàn)。義務教育的均衡發(fā)展包括城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、區(qū)域內(nèi)的學校之間三個層面的均衡發(fā)展。重點學校政策給這三個層面的均衡發(fā)展都帶來了負面影響，人為地加劇了學校之間的差距，還加劇了區(qū)域乃至全國范圍內(nèi)優(yōu)秀師資的非正常流動：從教育資源更為短缺的鄉(xiāng)村流向城鎮(zhèn)，從邊遠地區(qū)、中小城市流向大城市，進而加劇了義務教育的城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距。義務教育是具有全民性、公益性、基礎性特征的教育，它不能將公民分為三六九等來提供不同的教育，而應該一視同仁，向每一個適齡少年兒童提供必需的、基礎的教育。重點學校的叫停，回歸了義務教育的本意，是促進義務教育均衡發(fā)展的重要舉措。

(三)是政府在義務教育領域職能歸位的重要表現(xiàn)

政府是用納稅人的錢在舉辦義務教育，提供的是一種公共產(chǎn)品。由于義務教育具有正外部性，并對社會公平具有重要意義，因此義務教育是一種制度性公共產(chǎn)品。也就是說，義務教育的非競爭性和非排他性是政府應當通過制度安排予以保證的。因而，政府首要的教育職能應該是依法實施義務教育，維護教育公平，保障公民平等的受教育權利，并通過財政轉移支付等政策幫助弱勢地區(qū)和弱勢群體。而重點學校政策的實施，使得政府不是維護教育公平，而是將有限的教育資源分配到了少數(shù)學校，損害了多數(shù)學校和多數(shù)學生的利益。其實，重點學校政策混淆了政府和市場、公立教育和私立教育的功能。政府的職能應該是通過舉辦公立教育，保障公民平等的受教育權利，因而不具有競爭、篩選、淘汰的功能。取消重點學校，是政府職能在義務教育領域歸位的重要表現(xiàn)。

二、義務教育階段變相重點學校的現(xiàn)實存在

早在上個世紀90年代中期，教育部即已決定取消義務教育階段的重點學校，取消小學升初中考試，實行電腦派位、就近入學。1997年3月，原國家教委曾發(fā)文要求京津滬等城市限期取消“擇校生”。但事實表明，一直以來，重點學校在義務教育領域仍然存在，對名校實行傾斜政策，在投資、貸款、師資、基建、招生政策等多方面予以支持，仍然是教育管理的基本行為。正如學者楊東平指出的，擇校熱之所以沒有降低反而越來越熱，在于這一政策并沒有真正被革除，我們實行的是一種“沒有重點學校的重點學?！闭?，以示范校、實驗校、明星學校等種種名義，仍在實行傾斜政策，人為地制造和擴大學校差距。現(xiàn)在已經(jīng)很少提重點學校了，但換成了省級、市級、區(qū)級學校等等，各種名目的變相重點學校在各地還不同程度地存在著。

三、重點學校取而不消的原因剖析

重點學校取而不消的深層次原因究竟是什么?

(一)地方政府和教育行政部門領導片面的政績觀與教育觀尚未轉變

教育部雖然叫停了重點學校，但一些地方政府和教育行政部門的領導還沒有真正樹立起面向所有學校、面向所有學生的教育觀念，在制定教育政策措施、配置公共教育資源時，往往注重錦上添花，忽視雪中送炭，個別地方甚至把建設所謂“窗口學校”作為政績工程，把高考成績、升學率作為教育質量的主要標準，作為政績追求的重要方面，在這種觀念下，他們熱衷于舉辦各種名目的變相重點學校也就不足為奇了。

(二)權力尋租者與既得利益者的抵制

取消重點學校，意味著權力尋租空間的減少和既得利益的喪失，必然引來一定的抵制。布坎南在《原則政治而非利益政治》中論證，區(qū)別對待的制度安排極容易導致權力尋租行為的泛濫。重點學校政策加劇了學校落差，使得擇校熱愈演愈烈，升學門檻越來越高，進入重點學校日益成為金錢、社會權力的較量，重點學校逐漸成為滋生各類權力尋租行為的搖籃。實行了幾十年的重點學校制度已經(jīng)讓某些強勢階層充分受益，取消重點學校，觸及到他們的利益，必然會有很大的阻力。

(三)教育財政政策不合理

重點學校的形成，一個重要的前提條件就是資金支持。目前學校的資金來源主要有財政資金和自籌資金兩部分。筆者于2005年9～10月在北京市A城區(qū)調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，一些不合理的財政政策加大了學校之間的差距，突出的問題有：(1)教師結構工資中學校自籌比例過高，有的比例高達50％。由于各所學校自籌能力不同，使得各所學校教師工資和待遇有明顯不同，這是導致薄弱學校的優(yōu)秀教師流失嚴重的重要原因之一。(2)公用經(jīng)費的定額標準過低。按照北京市2001年的公用經(jīng)費標準，A區(qū)財政雖然足額撥付，但不能滿足學校的實際需要，很多學校需要自籌資金解決一部分公用經(jīng)費?？梢姡诂F(xiàn)行的教育財政政策下，無論是人員經(jīng)費或公用經(jīng)費都需要學校自籌一部分資金才能滿足實際的發(fā)展需要。在財政投入不足的情況下，就會導致市場的過多介入，從而進一步拉大學校之間的差距。

(四)考試、評價制度改革滯后

政府熱衷于舉辦重點學校的重要原因是對升學率的追求。升學率高一度成為重點學校的基本特征，片面追求升學率也一度被指責為重點學校的弊病，然而正如不少學者所指出的，片面追求升學率的根源并不在重點學校。就教育領域而言，一個關鍵r生的因素就是考試、評價制度。

首先是高考制度改革滯后。義務教育階段雖然沒有直接面臨高考，但高考帶來的升學競爭已經(jīng)前移到義務教育階段。在現(xiàn)行高考制度下，分數(shù)還是決定學生命運最主要的因素，升學率還是衡量教育質量最主要的標準，因此升學競爭還有愈演愈烈之勢，義務教育階段很難擺脫其影響。高考制度不改變，升學率還是會成為家長和很多行政官員的追求，重點學校就很難得到實質性的消亡。

另外，不公平的中考制度依然存在。筆者在A城區(qū)調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，中考時學校被分為A、B、C、D等若干等級，在不同的時間組織考試，對生源進行層層篩選，使較好的一些學校獲得了優(yōu)先選擇生源的特權，加劇了學校生源的差異，這樣的中考制度顯然是有失公平的。

四、杜絕義務教育階段變相舉辦重點學校的政策建議

通過以上分析可以看出，重點學校取而不消是有其深層次原因的。作為視促進義務教育均衡發(fā)展為己任的教育主管部門，在叫停之后還需拿出可行的措施。筆者提出以下政策建議：

(一)完善對地方政府和教育行政部門的考核、監(jiān)督

教育部提出“把義務教育均衡發(fā)展作為督導評估地方各級政府教育工作的重要指標”，這為促進義務教育均衡發(fā)展邁出了重要的第一步。我國實行“以縣為主”的基礎教育管理體制，義務教育主要由區(qū)縣政府負責管理。要杜絕重點學校變相舉辦的現(xiàn)象必須通過政策的調(diào)整來引導地方政府和教育行政部門逐步樹立起正確的政績觀和教育觀，真正致力于促進義務教育的均衡發(fā)展。在對他們進行政績考核和督導評估時，要改變以升學率、建設“窗口”學校作為政績考查的標準，而要將義務教育的均衡發(fā)展放在重要位置，主要以薄弱學校改造情況、學校辦學標準化建設情況、所有適齡學生全面發(fā)展情況進行政績考核。

(二)調(diào)整和完善教育財政政策

義務教育階段重點學校的取消，是政府職能的歸位，其精神實質是取消一切通過政府行為加劇義務教育階段公辦學校之間差距的因素，教育財政政策的調(diào)整和完善無疑是一種非常重要的調(diào)控手段。要逐步加大對教育的財政投入，減少學校自籌經(jīng)費的比例，發(fā)揮財政投入主渠道的作用。具體的政策建議有：(1)制定義務教育學校教職工工資標準，對教師結構工資限高保低，保證同一區(qū)域內(nèi)義務教育公辦學校教職工享有大體相當?shù)墓べY水平，這是實現(xiàn)教師正常流動的重要保障。(2)科學核算并適當提高公用經(jīng)費定額標準，保證能充分滿足學校的實際需要。(3)在規(guī)范捐資助學款的同時，教育主管部門可以從有創(chuàng)收能力的學校預算外收入中統(tǒng)籌一定比例，用于薄弱學校建設。(4)財政經(jīng)費和基建項目優(yōu)先向薄弱學校傾斜。

(三)創(chuàng)新和完善考試、評價制度

(1)改革高考制度，使高考指揮棒的導向不再是對升學率的片面追求，而是學生的健康成長。(2)縣(市、區(qū))級教育行政部門要建立和完善義務教育均衡發(fā)展的監(jiān)測制度，定期對轄區(qū)內(nèi)義務教育學校間的差距進行