《環(huán)境保護(hù)法》修改之我見

《環(huán)境保護(hù)法》修改之我見《環(huán)境愛護(hù)法》修改之我見

【《環(huán)境愛護(hù)法》修改之我見

律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)限進(jìn)行監(jiān)督管理。統(tǒng)管部門對(duì)分管部門具有“規(guī)劃”和“協(xié)調(diào)”的職責(zé)，但并不享有領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督的職權(quán)。分管部門應(yīng)當(dāng)支持、協(xié)作統(tǒng)管部門的工作，但不負(fù)有被領(lǐng)導(dǎo)、被監(jiān)督的職責(zé)。同時(shí)，我國環(huán)境行政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)是根據(jù)環(huán)境要素，建立在行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上。由于人為割裂了生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性和整體性，各監(jiān)督管理部門之間職責(zé)權(quán)限劃分不清，特殊是統(tǒng)管部門與分管部門之間缺乏必要的監(jiān)督和制約，導(dǎo)致實(shí)踐中一些地方、部門之間消失相互扯皮、推諉等不良現(xiàn)象，大大降低的監(jiān)督管理的效能。在《環(huán)境愛護(hù)法》修改中，建議建立行政區(qū)域管理與自然區(qū)域管理相結(jié)合、以自然區(qū)域管理為主的監(jiān)督管理體制。在監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，借鑒國外的做法，設(shè)立特地的環(huán)境愛護(hù)行政部門，對(duì)涉及環(huán)境愛護(hù)的全部事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理。

在監(jiān)督管理權(quán)限上，應(yīng)當(dāng)給予環(huán)境愛護(hù)行政部門更多的權(quán)限。我國環(huán)境行政執(zhí)法不力的重要緣由就在于現(xiàn)有的環(huán)境愛護(hù)監(jiān)督管理權(quán)限的限制。原本屬于環(huán)境愛護(hù)監(jiān)督管理對(duì)象范圍的事項(xiàng)，環(huán)境愛護(hù)監(jiān)督管理部門無權(quán)監(jiān)管；法律法規(guī)明確規(guī)定的監(jiān)管事項(xiàng)，在實(shí)踐中卻由于職權(quán)所限而無力監(jiān)管。我國應(yīng)當(dāng)通過完善立法明確政府、環(huán)境愛護(hù)行政主管部門、政府其他工作部門的關(guān)系以及各自的分工和權(quán)限，確立環(huán)境愛護(hù)行政主管部門在環(huán)境行政執(zhí)法體系中的主體地位。環(huán)境愛護(hù)行政主管部門擁有法律法規(guī)規(guī)定的監(jiān)督管理職權(quán)，政府和其他工作部門不得干預(yù)環(huán)境愛護(hù)行政主管部門對(duì)詳細(xì)案件的查處，同時(shí)政府及其他工作部門必需親密協(xié)作環(huán)境愛護(hù)行政主管部門的執(zhí)法工作，否則要擔(dān)當(dāng)法律責(zé)任。在《環(huán)境愛護(hù)法》的修改中，建議擴(kuò)大環(huán)境愛護(hù)行政部門的執(zhí)法權(quán)限，給予環(huán)境愛護(hù)行政部門包括查封、扣押、責(zé)令限期治理、責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉在內(nèi)的全部懲罰權(quán)和環(huán)境愛護(hù)行政懲罰的執(zhí)行權(quán)。

四、環(huán)境愛護(hù)法基本制度的健全

現(xiàn)行環(huán)境愛護(hù)法已經(jīng)規(guī)定了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、“三同時(shí)”制度，排污收費(fèi)制度、限期治理制度等行之有效的基本制度。在建立了市場經(jīng)濟(jì)體制的背景下，應(yīng)當(dāng)更充分地利用市場手段愛護(hù)環(huán)境，通過經(jīng)濟(jì)利益的誘導(dǎo)，促進(jìn)公民、法人和其他組織樂觀、主動(dòng)參加環(huán)境愛護(hù)。

（一）建立環(huán)境資源有償使用制度

環(huán)境資源，包括人們通常所稱的自然資源和環(huán)境容量資源這一特別的資源，是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)進(jìn)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。但是，自上個(gè)世紀(jì)以來，隨著世界經(jīng)濟(jì)的快速進(jìn)展，資源消耗量與日俱增，資源形勢日趨緊急，資源平安問題成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。但是，方案經(jīng)濟(jì)體制下無償、微償使用環(huán)境資源，帶來的一系列環(huán)境資源問題。依據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)展的需求，今后一個(gè)時(shí)期，我國水資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源等自然資源開發(fā)利用的強(qiáng)度、深度、廣度還將進(jìn)一步增加。然而，由于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，單純的行政管理已不足以限制對(duì)環(huán)境資源的過度開發(fā)利用。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，資源利用中應(yīng)當(dāng)引入價(jià)格機(jī)制，通過市場機(jī)制作用的有效發(fā)揮來合理利用資源。《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》中已經(jīng)有環(huán)境資源有償使用的規(guī)定，建議在修改《環(huán)境愛護(hù)法》時(shí)，明確規(guī)定環(huán)境資源有償使用制度，并將其適用于全部的環(huán)境資源開發(fā)利用領(lǐng)域。

環(huán)境資源有償使用制度，即在堅(jiān)持環(huán)境資源全部權(quán)不變的前提下，實(shí)行環(huán)境資源全部權(quán)與使用權(quán)分別，通過環(huán)境資源使用權(quán)在初始安排中有償取得，并可在環(huán)境資源使用權(quán)交易市場依法流轉(zhuǎn)，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源優(yōu)化配置的法律制度。該制度的創(chuàng)設(shè)，是在環(huán)境資源緊缺條件下，為解決我國方案經(jīng)濟(jì)體制下，長期實(shí)行單一的行政配置方式，無償使用環(huán)境資源所帶來的不公正、不均衡、不合理問題以及由此產(chǎn)生的一系列其他問題。

關(guān)于環(huán)境資源有償使用的形式，市場經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國家采納收稅的形式，進(jìn)展中國家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家一般實(shí)行收費(fèi)的形式，但大多數(shù)國家則是既收稅又收費(fèi)。筆者認(rèn)為，環(huán)境資源有償使用制度，應(yīng)當(dāng)特殊突出開發(fā)利用環(huán)境資源的有償性，表現(xiàn)為環(huán)境資源使用權(quán)的有償取得。開發(fā)利用環(huán)境資源，應(yīng)當(dāng)支付環(huán)境資源使用費(fèi)，即環(huán)境資源的使用者因占有、使用、開發(fā)、利用環(huán)境資源所應(yīng)支付的費(fèi)用。它以環(huán)境資源的價(jià)值為基礎(chǔ)，是通過市場機(jī)制的作用反映出的環(huán)境資源的價(jià)格。環(huán)境資源使用費(fèi)應(yīng)當(dāng)依據(jù)使用者使用環(huán)境資源的種類、數(shù)量、期限進(jìn)行計(jì)算和交納，并作為環(huán)境資源全部者的收益上繳國庫。

（二）建立生態(tài)補(bǔ)償制度

在環(huán)境資源的開發(fā)利用者在使用資源的同時(shí)，有義務(wù)愛護(hù)、維持、改善資源的再生力量，以實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)利用。從絕大多數(shù)的開發(fā)利用活動(dòng)看，環(huán)境資源的使用者通過開發(fā)利用環(huán)境資源獲得了肯定的收益，但同時(shí)也對(duì)環(huán)境造成了肯定的損耗。但是，長期以來，由于缺乏合理、有效的環(huán)境資源利用者、受益者補(bǔ)償機(jī)制，污染者、破壞者、開發(fā)利用環(huán)境資源者大都將環(huán)境資源方面的損害轉(zhuǎn)嫁給了社會(huì)，財(cái)政的緊急打算了政府用于環(huán)境資源愛護(hù)的資金較為有限，這就必定導(dǎo)致環(huán)境資源愛護(hù)資金嚴(yán)峻不足，環(huán)境資源狀況總體上不斷惡化。因此，本著公正負(fù)擔(dān)與合理支出的原則，使用者應(yīng)當(dāng)擔(dān)當(dāng)因其使用資源而對(duì)資源產(chǎn)生的損害的補(bǔ)償費(fèi)用。

在《環(huán)境愛護(hù)法》修改中，建議建立生態(tài)補(bǔ)償制度。這一方面是出于環(huán)境資源開發(fā)利用中對(duì)環(huán)境資源造成合理損耗的考慮，應(yīng)當(dāng)對(duì)環(huán)境資源價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償；另一方面是為了滿意當(dāng)代人今后對(duì)環(huán)境資源的需要，以及滿意后代人對(duì)環(huán)境資源的需要，客觀上要求盡量愛護(hù)現(xiàn)有資源的種群和再生力量。建立生態(tài)補(bǔ)償制度，允許環(huán)境資源開發(fā)利用者在合理使用環(huán)境資源過程中對(duì)生態(tài)環(huán)境的造成的合理損耗，但是應(yīng)當(dāng)擔(dān)當(dāng)環(huán)境資源補(bǔ)償費(fèi)，即環(huán)境資源使用者為彌補(bǔ)、恢復(fù)、更新自然資源的削減、流失或破壞而繳納的費(fèi)用。環(huán)境資源補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)作為環(huán)境資源管理、養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，?？顚Ｓ?。

在環(huán)境資源的開發(fā)利用中，如植樹造林、沙漠化防治等，則在肯定程度上改善了環(huán)境狀況，增加了環(huán)境效益，使其他人或其他地區(qū)受益；退耕還林、還草，生態(tài)移民等，雖然大多沒有直接增加環(huán)境效益，但是卻有效避開或減弱了環(huán)境惡化的趨勢，削減了對(duì)環(huán)境的損害，是犧牲了個(gè)人、一小部分人的利益，保全了絕大多數(shù)人的利益。對(duì)于這些愛護(hù)生態(tài)環(huán)境的有益行為，也應(yīng)當(dāng)賜予補(bǔ)償

《環(huán)境愛護(hù)法》修改之我見

。因此，生態(tài)補(bǔ)償制度的另一個(gè)方面，就是從他人的愛護(hù)生態(tài)環(huán)境的有益行為中獲益的單位、個(gè)人或地區(qū)，應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用，以建立生態(tài)補(bǔ)償基金，特地賜予從事這些有益活動(dòng)的單位、個(gè)人或地區(qū)賜予補(bǔ)償。這一方面使從事愛護(hù)環(huán)境的有益活動(dòng)的單位、個(gè)人或地區(qū)得到肯定的回報(bào)，更進(jìn)一步促進(jìn)其愛護(hù)環(huán)境的樂觀性，另一方面也可以增加環(huán)境愛護(hù)的資金投入，對(duì)于受益的單位、個(gè)人或地區(qū)也不違反公正原則。這一制度的建立，尤其對(duì)于風(fēng)沙源治理、江河源頭環(huán)境愛護(hù)具有重要意義。

五、完善環(huán)境愛護(hù)權(quán)利義務(wù)規(guī)定和救濟(jì)

（一）明確規(guī)定環(huán)境愛護(hù)權(quán)利義務(wù)

《環(huán)境保法》作為環(huán)境愛護(hù)的基本法律，應(yīng)當(dāng)對(duì)環(huán)境愛護(hù)的權(quán)利義務(wù)作出明確詳細(xì)的規(guī)定。從現(xiàn)行《環(huán)境愛護(hù)法》的規(guī)定看，主要規(guī)定了公民、法人、其他組織的環(huán)境愛護(hù)的義務(wù)及法律責(zé)任。對(duì)于環(huán)境愛護(hù)方面的權(quán)利，規(guī)定對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告的權(quán)利，對(duì)愛護(hù)環(huán)境有顯著成果的單位和個(gè)人獲得嘉獎(jiǎng)的權(quán)利，受到環(huán)境污染損害的單位和個(gè)人獲得法律救濟(jì)的權(quán)利。但是，在環(huán)境愛護(hù)的實(shí)體權(quán)利方面，幾乎沒有規(guī)定。

環(huán)境權(quán)理論在國內(nèi)外學(xué)術(shù)界進(jìn)行了深化廣泛的討論，國外立法中也已有環(huán)境權(quán)的立法實(shí)踐。在我國環(huán)境法學(xué)界，對(duì)環(huán)境權(quán)基本持贊同的態(tài)度，并樂觀推動(dòng)環(huán)境權(quán)的法律化。筆者認(rèn)為，《環(huán)境愛護(hù)法》的修改是環(huán)境權(quán)法律化的契機(jī)，可以借此在《環(huán)境愛護(hù)法》中明確公民、法人、其他組織、國家的環(huán)境權(quán)。環(huán)境權(quán)的詳細(xì)內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)包括權(quán)利和義務(wù)兩個(gè)方面。公民、法人、其他組織的權(quán)利方面，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境不被污染和破壞的權(quán)利、開發(fā)利用環(huán)境資源的權(quán)利、參加環(huán)境愛護(hù)和環(huán)境管理的權(quán)利、獲得法律救濟(jì)的權(quán)利；義務(wù)方面可以將現(xiàn)行《環(huán)境愛護(hù)法》的規(guī)定系統(tǒng)化，進(jìn)行明確的列舉。國家環(huán)境權(quán)方面，應(yīng)當(dāng)更加突出國家對(duì)重要環(huán)境資源的全部權(quán)和對(duì)環(huán)境愛護(hù)的監(jiān)督管理權(quán)。

（二）加重環(huán)境違法行為的法律責(zé)任

現(xiàn)行《環(huán)境愛護(hù)法》對(duì)環(huán)境違法行為規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。但是，從實(shí)施效果來看，與違法行為造成的后果相比，普遍存在環(huán)境違法成本低、法律責(zé)任過輕的問題。尤其是一些單位和個(gè)人的行為，造成了重大的環(huán)境損害，即使追究其法律責(zé)任，也遠(yuǎn)不能與其獲得的利益相比。嚴(yán)峻的危害后果、過輕的法律責(zé)任，不能有力制裁違法者，也不能威懾潛在違法者?！董h(huán)境愛護(hù)法》的修改，應(yīng)當(dāng)加重環(huán)境違法行為的法律責(zé)任。在民事責(zé)任方面，因污染破壞環(huán)境而造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)賠償因此造成財(cái)產(chǎn)損失和人身損害、精神損害。賠償數(shù)額的確定，可以引進(jìn)國外的懲處性賠償。在行政責(zé)任方面，應(yīng)當(dāng)加大行政懲罰的力度，增加罰款的數(shù)額，將更多的環(huán)境違法行為列為責(zé)令限期治理、責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的行政懲罰對(duì)象。刑事責(zé)任方面，一方面提高刑罰的幅度，另一方面，將造成嚴(yán)峻環(huán)境污染、破壞的行為，以及多次造成環(huán)境污染、破壞的行為規(guī)定為犯罪。只有加重環(huán)境違法行為的法律責(zé)任，才能有效制止各類環(huán)境違法行為。

（三）建立環(huán)境公益訴訟制度

依據(jù)《民事訴訟法》、《行政訴訟法》，現(xiàn)行《環(huán)境愛護(hù)法》的規(guī)定，原告提起環(huán)境訴訟的條件必需是其權(quán)益受到損害或與案件有利害關(guān)系。因此，提起環(huán)境訴訟的原告的范圍是比較狹窄的。但是，由于我國大多數(shù)公民缺乏環(huán)境愛護(hù)的專業(yè)學(xué)問，環(huán)境意識(shí)和危機(jī)意識(shí)還不夠強(qiáng)，往往不能有效維護(hù)自己的權(quán)益。特殊是一些開發(fā)利用環(huán)境的行為尚未造成危害后果或危害后果還沒有顯現(xiàn)出來之前，大多數(shù)公民并沒有關(guān)注這些行為，更談不上制止這些行為。一些公民雖然留意到這些活動(dòng)，但是可能由于其與這些行為可能造成的危害后果沒有利害關(guān)系，從而不能通過法律手段制止這些行為，最終導(dǎo)致這些污染破壞環(huán)境的行為缺乏有效的監(jiān)管。環(huán)境問題的解決，必需堅(jiān)持預(yù)防為主原則，建立環(huán)境公益訴訟能在很大程度上使環(huán)境問題防患于未然?！董h(huán)