政府采購中理性政府行為的角色分析

政府采購中理性政府行為的角色分析

一、“理性政府”的內(nèi)涵

“經(jīng)濟人”的理性觀是指，人的經(jīng)濟行為是理性的或合乎理性的，而不是本能的或感性用事的。也就是說，人在經(jīng)濟生活中總是受個人利益或利己心的動機所驅(qū)使，人在作出一項經(jīng)濟決策時，總是深思熟慮地對各種可能的抉擇權(quán)衡比較，以便找出一個方案，這個方案能夠使他耗費給定的勞動或金錢，帶來最大限度的利益。對這里的“人”應(yīng)作廣義的理解，“它可以指某一個人、某一家庭、某一企業(yè)、某一部門、某一地區(qū)或某一國家”。因此，“經(jīng)濟人”的理性行為也可表述為：產(chǎn)生最優(yōu)化的行為。這對消費者來說，就是花費一定的金錢買進的消費品總效用為極大值；對以賺錢為目的的廠商來說，就是利潤極大化；對非營利機構(gòu)和政府機構(gòu)來說，則意指對既定目標尋求最優(yōu)化決策。然而，“經(jīng)濟人”的理性觀和“理性人”的理性觀是既相互關(guān)聯(lián)，又有區(qū)別的。

“經(jīng)濟人”的行為模式有兩個特征：利己性和理性?！袄硇匀恕钡男袨槟Ｊ教卣魇牵耗軌蚶海材軌蚶?。理性的行為無需完全是利己性的。比如，一個舍身報國的人的行為是理性的，但卻不是利己的、“經(jīng)濟人”更多地是從經(jīng)濟的角度來作出決策，而“理性人”則把社會因素、文化因素等考慮進來，更多地是從社會角度來作出決策。如孔融讓梨這一類行為，從經(jīng)濟角度來看未必是理性的，但從社會角度來看則是理性的。這表明，“理性人”更接近“社會人”的范疇?！敖?jīng)濟人”追求利益最大化的行為是為了自己，而“理性人”追求利益最大化的行為可能是為了自己，也可能是為了他人?！敖?jīng)濟人”的理性行為是以利己為出發(fā)點的，“理性人”的理性行為可能是利己的，也可能是利他的。

“理性政府”是與“理性人”相對應(yīng)的一個概念。“理性政府”也可以說成是政府理性。政府理性是說政府在參與經(jīng)濟活動的過程中，其行為是理性的或合乎理性的，它的表現(xiàn)形式是把追求一定的利益作為自己的行為目標。由于政府是一個非盈利組織，因此，它不能只把追求政府組織自身的經(jīng)濟利益作為自己的行為目標。這里有兩種含義，一種是作為非盈利組織的政府，它要追求的利益不光指經(jīng)濟利益，還包括社會利益、公眾利益等。這種利益是包括經(jīng)濟利益、社會利益在內(nèi)的各種利益的“利益集合體”，是一個利益群。目前一個比較概括的提法是社會福利最大化。另一種是政府所追求的利益，不應(yīng)該只是政府機構(gòu)自身的利益，還應(yīng)該包括政府所代表的，并為其服務(wù)的社會公眾的利益。這兩點是政府有別于社會中其它經(jīng)濟組織的根本標志。也就是說，理性政府在追求社會福利最大化的過程中，其行為不應(yīng)該是完全自利的。通過以上分析，我們說，“理性政府”是指在經(jīng)濟活動中，對既定目標尋求最優(yōu)決策，以滿足社會和公眾需要的政府。理性政府的特點是：行為的方式是理性的，但并非完全是自利的；追求的目標是社會福利最大化；實現(xiàn)目標的方式是最優(yōu)化決策。

政府理性屬于組織理性的范疇，由于政府是由許許多多的政府官員組成的，政府的行為是由政府官員的行為達成的，因此，政府的目標與政府官員的目標的協(xié)調(diào)、政府的行為與政府官員行為的協(xié)調(diào)、以及政府官員的行為的協(xié)調(diào)等是政府行為理性的關(guān)鍵。為便于討論，我們假定，政府目標與政府官員的目標、政府中官員的行為都是協(xié)調(diào)一致的。

在政府采購活動中，理性政府是指，政府以市場主體身份參與市場交換活動時，其行為是富有理性的，這種理性表現(xiàn)為政府所追求的目標是多方面的。比如，通過采購這一手段來實現(xiàn)消費、投資、調(diào)控經(jīng)濟和提供公共產(chǎn)品等目標。政府實現(xiàn)這些目標的途徑是通過其履行不同的角色來達到的。這些角色是：消費者角色、投資者角色、調(diào)控者角色和公益人角色。

二、政府在采購中的幾種角色

1．消費者角色。

消費是消費主體在市場中的經(jīng)濟行為。在西方經(jīng)濟學中，消費主體通常是指居民、廠商和政府。居民消費主要是居民對吃、穿、住、行、樂等基本需求的實現(xiàn)。最常見、最熟悉的個人消費就是逛商場購物。廠商消費包括廠商生產(chǎn)性消費及職工個人生活福利性消費等。

政府消費是指各級政府及其所屬機構(gòu)，為了開展日常政務(wù)活動或為公眾提供公共服務(wù)的需要，從國內(nèi)外市場購買貨物和服務(wù)的行為。在我國，政府也是一個消費者的觀念，是近些年才逐漸被認識的。過去很長一段時間，由于這個消費者比較特殊，人們對其認識不足。按照西方契約政府理論，政府為了實現(xiàn)政府職能和向公眾提供公共服務(wù)而向納稅人征稅從而形成了公共資金。政府“花”公共資金的行為，在納稅人看來，政府應(yīng)是受納稅人的委托在管理公共事務(wù)中從事公共開支的一個特殊消費者。政府作為消費者的特殊性表現(xiàn)在：

消費主體的整體性。政府消費不同于居民消費和企業(yè)消費。居民和企業(yè)的消費行為是分散進行的，而政府消費是政府各職能部門、社會團體和其他公共事業(yè)部門等所形成的消費行為的統(tǒng)稱?！八且粋€整體，這個整體是一個國家內(nèi)最大的單一消費者”。

消費數(shù)量的巨大性。政府消費的購買力非常巨大，在很多國家，政府采購金額占一個國家內(nèi)生產(chǎn)總值的10％以上。據(jù)統(tǒng)計，歐共體各國政府采購的金額占其國內(nèi)生產(chǎn)總值的14％左右；美國政府在1989－1992年間，每年有2000多億美元的政府預(yù)算用于政府采購，其中每年僅用于貨物和服務(wù)的采購就占其國內(nèi)生產(chǎn)總值的26一27％。

消費對象的廣泛性。政府消費的對象包羅萬象，既有標準產(chǎn)品也有非標準產(chǎn)品；既有有形產(chǎn)品也有無形產(chǎn)品；既有價值低的產(chǎn)品也有價值高的產(chǎn)品；既有軍用品也有民用品。從汽車、家具、辦公用品到武器、航天飛機等無所不包，涉及貨物、工程和服務(wù)等各個領(lǐng)域。市場上沒有一個消費者能象政府這樣消費如此廣泛。需要指出的是，按照采購對象的性質(zhì)，國際上通常將政府采購的對象分為貨物、服務(wù)和工程三大類。就政府采購的貨物、服務(wù)和工程來看，政府消費側(cè)重于前兩者，政府對工程的采購一般是指政府投資。

2．投資人角色。

投資分為實物投資和證券投資。投資者是指具有獨立投資決策權(quán)并對投資負有責任的經(jīng)濟法人或自然人。我國的投資主體大致包括：政府、企業(yè)、個人、國外投資者等。從財政支出角度看，政府投資是政府購買支出中有別于一般消費性或直接消費性支出的部分。它是國家為了實現(xiàn)其職能，滿足社會公共需要，投入財政資金用以轉(zhuǎn)化為實物資產(chǎn)的行為和過程。就發(fā)展中國家來說，政府投資通常采取兩種形式，一種形式是政府本身的資本性支出，如用于大型公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及醫(yī)院、學校等公益性項目方面的投資。另一種形式則是國有企業(yè)的投資。從政府采購的角度來講，政府投資是政府對公共工程的采購。政府的投資人角色是指，政府以投資主體的身份，使用公共資金，為滿足社會共同需要，從市場上購買公共工程過程中所承擔的角色。

更為具體地講，在政府采購活動中，政府的投資人角色包含這樣三層含義：一是從投資主體來看，投資的主體是政府而非民間；二是從投資種類來看，是實物投資而非證券投資；三是從投資形式來看，是指對公共工程、公益性事業(yè)方面的投資而非對國有企業(yè)的投資。

這里對第三層含義再做一點說明，政府的投資人角色是政府承擔本身資本性支出的角色，它不應(yīng)該包括政府作為投資主體向國有企業(yè)的那部分投資。由于在先進的市場經(jīng)濟國家，政府對國有企業(yè)的投資相對于政府對公共工程的投資來講要少得多，因此，多數(shù)情況下，人們通常把政府投資就看作政府在公共工程上的投資，把政府在采購過程中的投資人角色也看成政府財政的投資人角色。

與個人、企業(yè)等非政府投資者相比較，政府在采購活動中的投資人角色具有如下特點：

一是投資領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、公共性。政府不是單一的經(jīng)濟組織，而是整個社會綜合利益的集中代表。為了彌補市場失靈的固有缺陷，以及克服非政府投資者投資的局限性，政府投資的著眼點，首先在于為全體居民和各類經(jīng)濟主體的生產(chǎn)、生活需要提供必要的社會性、基礎(chǔ)性條件。這既是國家和公共財政的內(nèi)在職能，是經(jīng)濟、社會發(fā)展的客觀要求，也是不可能依靠市場和微觀經(jīng)濟主體來解決的問題。政府運用手中強大的財力直接投資于基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程，直接進行資源的配置，推動經(jīng)濟發(fā)展。而且，由于基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程大都屬于資本密集型行業(yè)，需要大量的資本投入，建設(shè)周期長、投資回收慢，故在一般情況下很難由個別企業(yè)、個人的獨立投資來完成，因而只能或主要由國家財政來解決。

二是投資方向的示范性和引導(dǎo)性。政府采購的公共工程大都是基礎(chǔ)性項目，它們關(guān)系到國計民生的重要部門和行業(yè)。基礎(chǔ)性項目一般是本行業(yè)的骨干項目，對于該行業(yè)的發(fā)展和運行具有帶頭示范和支撐等作用。公益性項目通常是具有較好的社會外部效應(yīng)的項目，對于加強國民經(jīng)濟的薄弱環(huán)節(jié)，促進社會全面進步具有重要的作用。由于政府對于公共工程方面的投資至關(guān)重要，它制約資源配置和經(jīng)濟布局，并為企業(yè)、個人投資創(chuàng)造了環(huán)境和條件。因此，政

府投資方向、結(jié)構(gòu)必然對企業(yè)投資活動產(chǎn)生重要的導(dǎo)向作用，而且可以凝聚和融通其他各種投資。

三是投資效益的雙重性。企業(yè)、個人等非政府投資主體的投資動機和目的，主要是為了獲取經(jīng)濟效益，而政府作為投資主體，投資的目標是服務(wù)于社會的整體利益，因此，政府對于公共工程項目采購的主要目的不是盈利，而是協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟發(fā)展，它的效益主要應(yīng)通過社會福利水平和整個宏觀經(jīng)濟效益的提高來體現(xiàn)。其采購活動除要講求采購項目的直接經(jīng)濟效益外，還要講求其社會效益。

3．調(diào)控人角色。

按照現(xiàn)代宏觀經(jīng)濟學理論，在政府利用經(jīng)濟手段調(diào)控宏觀經(jīng)濟的諸方法中，財政政策和貨幣政策被認為是最重要、最常用、最基本的兩大武器。就財政政策來說，它包括財政收入政策和財政支出政策。在現(xiàn)代財政理論中，按是否能在經(jīng)濟上直接得到等價的補償，把財政支出分為購買性支出和轉(zhuǎn)移性支出，財政支出政策又可細化為購買支出政策和轉(zhuǎn)移支出政策。由于購買性支出對社會的生產(chǎn)與就業(yè)有著直接而重要的影響，而轉(zhuǎn)移性支出只是資金使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，它對生產(chǎn)與就業(yè)只有間接的影響作用。因此，用財政支出手段調(diào)控宏觀經(jīng)濟的擔子更多地落在了政府購買性支出的肩上。根據(jù)以上分析，我們可以說，在政府采購活動中，政府擔負著利用采購支出這一手段“調(diào)控宏觀經(jīng)濟和對付經(jīng)濟危機”的重要角色，這是政府在采購活動中承擔調(diào)控人角色的基本含義。

政府在采購活動中以調(diào)控人角色，調(diào)控宏觀經(jīng)濟的機制是：當經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)過熱的苗頭時，適當削減或推遲政府的采購，以防止因需求過旺而導(dǎo)致經(jīng)濟過熱，通貨膨脹加劇，甚至出現(xiàn)生產(chǎn)過剩的經(jīng)濟危機；當經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)蕭條跡象時，適時增加或提前實施政府采購，以刺激生產(chǎn)和投資需求，緩解生產(chǎn)萎縮和過度失業(yè)的矛盾，進而防止經(jīng)濟走入低谷，保證經(jīng)濟健康、穩(wěn)步的發(fā)展。這是政府作為調(diào)控人，利用采購支出增減這一手段，在調(diào)控宏觀經(jīng)濟總量方面所發(fā)揮的作用。除此之外，政府還可以通過改變采購的品種、頻率和時機等方式，實現(xiàn)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、調(diào)節(jié)物價、調(diào)整分配等目標。

就調(diào)控手段與效果來講，與貨幣、稅收等調(diào)控手段相比較，政府以采購作為調(diào)控手段的特點是：調(diào)控手段的直接性。貨幣、稅收等調(diào)控手段是通過利率、稅率來間接發(fā)揮調(diào)控作用的，其調(diào)控手段相對較為間接。而政府采購則通過購買商品、勞務(wù)來直接增加了社會的有效需求，因而其調(diào)控手段更為直接。調(diào)控效果的快捷性。由于貨幣政策是通過貨幣市場發(fā)揮調(diào)控作用的，稅收政策要通過稅率才能發(fā)揮調(diào)控作用，因而它們調(diào)控經(jīng)濟的過程較長，效果較慢。而政府采購由于直接通過商品市場和勞務(wù)市場發(fā)揮作用，因此調(diào)控經(jīng)濟的過程較短，效果較快。當

然政府以調(diào)控人角色，運用采購支出這一手段對經(jīng)濟進行調(diào)控時，不能只演“獨角戲”。它應(yīng)該與稅收政策、貨幣政策等手段配合使用，才能取得較好的調(diào)控效果。

4．公益人角色。

公益人角色是指在政府采購活動中，政府承擔著為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的角色。亦即政府使用公共資金，通過采購這一手段，為滿足社會共同需要購買公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的行為。政府之所以在采購過程中要擔負公益人的角色，其理由是：

采購資金來源的要求。政府采購資金來源于政府財政撥款，即由納稅人的稅收所形成的公共資金。政府是為了實現(xiàn)政府職能和向公眾提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)才向納稅人征稅的，這種“取之于民，用之于民”的使命，決定了政府在采購中必須以社會共同需要為導(dǎo)向，將公眾利益放在首位。

滿足社會共同需要的要求。國內(nèi)外經(jīng)濟學家都一致認為，提供必要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，是市場經(jīng)濟條件下國家財政的應(yīng)有職能，而政府采購則是政府實現(xiàn)這一職能的重要手段。因為具有使用上的“非排它性”和利益上的“非占有性”特征的社會公共產(chǎn)品、公共服務(wù)，正是市場調(diào)節(jié)、市場機制所不能及的，也是“市場

失靈”的典型表現(xiàn)。比如國防安全服務(wù)、街區(qū)照明服務(wù)、消防服務(wù)、鐵路等公益性產(chǎn)品和服務(wù)，就是市場上無人提供，而又為國家、社會所必須的。但是，政府利用公共資金，通過向市場購買這一形式，滿足了公共和社會的需求。

承擔社會責任的要求。政府的采購行為要承擔社會責任或公共責任，需要向國家和社會負責。政府要買什么、怎么買、應(yīng)該以國家和社會的利益為目標，應(yīng)該為人民樹立一種形象和榜樣。比如，政府采購不但要滿足社會在某一時期對一種產(chǎn)品和服務(wù)的需要，同時還要考慮環(huán)境問題、就業(yè)問題等其他對社會的影響。就社會責任這一點來講，其他任何經(jīng)濟組織在其采購活動中所承擔的角色，都無法與政府相比。

作為采購活動中的公益人角色而言，政府將把公益性產(chǎn)品和服務(wù)的采購作為一個主要領(lǐng)域。比如政府、黨派、團體辦公設(shè)施的采購；國防采購；科教文衛(wèi)、體育、廣播電視等服務(wù)項目的采購；以及環(huán)境保護設(shè)施的采購等。

三、各種角色之間的關(guān)系

“理性政府”在采購活動中扮演的各種角色并不是獨立行事，它們具有很強的關(guān)聯(lián)性，這種關(guān)聯(lián)性表現(xiàn)在：

1．整體性。在采購活動中，政府并不只扮演消費者、投資者、調(diào)控者和公益者幾種角色中的一種角色，而是在實際中同時扮演著上述四種角色。它承擔的角色所呈現(xiàn)的是一種“角色叢”或“角色集合”現(xiàn)象。當采購中，政府以消費者身份出現(xiàn)時，便同時具有投資者、調(diào)控者和公益者的身份。只要政府在從事采購行為，這四種角色一定都存在著。采購中政府扮演的角色對經(jīng)濟社會的作用，并不是一種角色的“獨唱”，而是各種角色的“集體合唱”。比如，當政府通過采購來調(diào)控宏觀經(jīng)濟時，它同時也在滿足政府消費和社會公眾需要等方面發(fā)揮著作用，這也表明政府在扮演調(diào)控者角色時，還履行著消費者和公益者角色。

2．主次性。第一，從開展政府采購的最終目的來看，滿足政府消費自然是其最主要的目的。因此，消費者角色是政府最基本、最重要的角色，其它幾種角色則要從屬于消費者角色。第二，在通過采購滿足政府消費需求的同時，政府的其它幾種角色并不是處于同等的位置。投資人角色、調(diào)控人角色和公益人角色會因不同的經(jīng)濟發(fā)展階段和政府所追求的主要經(jīng)濟政策目標而處在不同位置。比如，在經(jīng)濟發(fā)展的初期階段，由于對基礎(chǔ)設(shè)施的需求和克服經(jīng)濟發(fā)展“瓶頸”方面的需要，投資人角色較之于調(diào)控人角色和公益人角色而言，會居于主導(dǎo)地位；當經(jīng)濟發(fā)展到中期階段和成熟階段，由于對教育、衛(wèi)生、廣播影視等方面需求的增加，以及克服經(jīng)濟發(fā)展中“外部性”等方面的要求，比較而言，這時公益人角色將起主要作用。1998年以來，為對付東南亞經(jīng)濟危機造成的出口滑坡和國內(nèi)經(jīng)濟增長緩慢的