行政法衡平制度與誠信政府

行政法衡平制度與誠信政府

編者按：本文從誠信原則之擴張；誠信原則存立于行政法上的理論根據(jù)；行政法上誠信原則之解讀這幾點闡述了行政法上之誠信原則，本文對行政法上之誠信原則的研究有重要參考意義。

摘要：誠信原則雖首見于民法典，但也適用于行政法之中，而其理論根據(jù)，則在于政府與人民憲法上之委托關系。誠信原則是行政法之最高形式原則，法律保留原則、法律優(yōu)先原則、比例原則、信賴保護原則等皆源自于誠信原則。在《行政程序法》中明確規(guī)定誠信原則，既有利于確立行政法上的衡平制度，也有利于推進誠信政府之建立。

關鍵詞：民法憲法行政法誠信原則委托關系最高形式原則

一、誠信原則之擴張

誠信原則是現(xiàn)代民法之大原則。由于誠信原則以公平與正義為根本宗旨而凌駕于一切具體的民法規(guī)則之上，因此有“帝王條款”之美譽。就誠信原則之意義而言，誠信原則實乃要求當事人行使權利，履行義務皆應善意真誠、克守諾言、公平合理。在大陸法系國家，對法院而言，誠信原則其實就是英美之衡平法，j是授予法官的衡平權力和實現(xiàn)個案正義之法律依據(jù)。故有德儒Hedemann言道：“誠信原則之作用力，世罕其匹，為一般條項之首位?！眐至于誠信原則在民法上之具體功能，主要有三：為解釋、補充或評價法律行為的準則；為解釋或補充法律的準則；為制定或修訂法律的準則。

學界公認，誠信原則起源于羅馬法的善意與衡平觀念。在羅馬法中，有誠實契約和誠信訴訟。誠實契約的當事人不僅要承擔契約規(guī)定的義務，同時要具備善意、誠實的內(nèi)心狀態(tài)。在誠信訴訟中，承審人不受契約字面含義的約束，可根據(jù)當事人的真實意思對契約進行解釋，并可根據(jù)公平原則對當事人的約定進行干預，以消除某些約定之不公正性。m1803年法國民法典首先在立法中確立了誠信原則在契約尊重中的地位，其第1134條第三項規(guī)定：“契約應依誠信履行?！?900年德國民法典第157條規(guī)定：“契約應依交易上之習慣，遵從誠信以解釋之?！钡?42條規(guī)定：“債務人應斟酌交易之習慣，遵從誠信負給付之義務。”從而將誠信原則從契約關系擴大至整個債權債務關系。1907年瑞士民法典更將誠信原則之適用，由債權債務關系擴充至一般之民事權利及義務，其第二條明確規(guī)定：“無論何人，行使權利，履行義務，均應依誠信為之?！闭\信原則由此演進為民法上之基本原則，為后世之民法典紛紛仿效。如我國《民法通則》第四條亦規(guī)定：“民事活動應當遵循自愿、公平、等價有償、誠實信用的原則?！?/p>

誠信原則不但顯耀于私法，在公法之領域，亦漸次得到認可。1926年6月，德國行政法院在一判決中指出，“國家作為立法者以及法的監(jiān)督者，若課予國民特別義務，于國民私法關系，相互遵守誠實信用乃正當?shù)囊?；且國家對于個別國民在國家公法關系上，該誠實信用原則亦是妥當?shù)??！眏德國最高法院1930年10月2日之判決，更是明白肯定到：“誠實信用原則，對于一切法律，并包括公法在內(nèi)，皆得適用之?！眐而至今日，一些國家和地區(qū)在法律上亦開始對誠信原則予以明確的宣示。如1996年葡萄牙《行政程序法》第六條規(guī)定：“行政活動中以及行政活動的所有手續(xù)與階段，公共行政當局與私人依照善意規(guī)則行事并建立關系。”韓國在1996年《行政程序法》第四條更明確規(guī)定：“1、行政機關執(zhí)行職務，應本于誠實信用為之?！蔽覈_灣地區(qū)的“行政程序法”第八條亦規(guī)定：“行政行為，應以誠實信用之方法為之，并保證人民正當合理的信賴?！?/p>

二、誠信原則存立于行政法上的理論根據(jù)

在制定法上，誠信原則最早出現(xiàn)于私法之中，其適用于行政法，雖已得若干判例與法律之宣示，然其理論根據(jù)卻必須加以研討，否則未必能得我國學者及立法者之肯認。在域內(nèi)外之理論界，關于誠信原則適用于行政法上的理論主張，主要有以下幾種：

1、類推適用說此說認為行政法發(fā)達較遲，行政法之規(guī)定，多不完備，有賴于類推適用私法規(guī)定，以為補充，誠實信用之原則，在行政法上也為應適用之原理，故宜類推私法規(guī)定，而適用之。l在德國，持類推適用說的代表者為Hedemann與Hamburger.在實務中，德國行政法院也贊同此說。m

2、一般法律思想理論采用一般法律思想理論，即承認行政法上有誠實信用原則。此說認為凡于私法規(guī)定之一般法律原則，雖并未規(guī)定于公法，不能當然說不存在于公法中；誠實信用原則既是私法規(guī)定之一般法律原則，也是既成潛在于公法之相同原則，只是私法對于此原則較早發(fā)現(xiàn)而已。德國帝國法院和其他高等法院裁判上即采納此一理論。在學理上，肯認該理論的德國學者有Gowa、Kuchenhoff、Jellinek、Praun、Fleiner等人。n

3、法之本質說該理論之代表為德國學者其主張“法乃是由國民法意識所成立之價值判斷”，法意識乃是肯認正當之行為以及不肯認不正當之行為，由該法意識所判斷的事實構成將來行為之規(guī)范。此乃由統(tǒng)治集團之意識標準所得到的法規(guī)范。在該法規(guī)范之中，程度高的概括性規(guī)范包含程度低的，前者即作為法之根本原則等。由于正當?shù)氖掠谒蟹ㄖ芯仨毐粚崿F(xiàn)，而不法的事，于所有法中均不被承認；私法之法與公法之法是沒有區(qū)別的，作為根本要求的誠實信用原則，因此構成法共通之法規(guī)范。o

4、法之價值說我國臺灣學者林紀東認為，法律原為社會生活規(guī)范，為的是謀求社會生活之安定與發(fā)展，而欲求社會生活之安定與發(fā)展，則社會各分子間，自須誠信相孚，不虞不詐，始克達成其目的。又自另一方面觀之，法律之任務，為實現(xiàn)正義與公平，行使權利，履行義務，均依誠實信用之原則為之，正合正義與公平之理想。特別是在今日福利國家時代，舉凡人民之衣食住行，莫不在政府留意之列，政府滲入人民私生活范圍，亦日漸擴大，昔日在行政法上隱而未見之誠實信用原則，尤有適用于政府與人民相互間之必要。j

在上述諸說中，類推適用說與一般法律思想理論之共同之處皆在尋找所謂公法與私法之共通性；而法之本質說與法之價值說皆將誠信原則之根據(jù)系于法律之理想。四種學說或過于表象，或過于抽象，并且均忽略了誠信原則依存之本質，都有避重就輕之嫌。我們以為，在近現(xiàn)代之民主國家，誠信原則存立于行政法上的理論根據(jù)，應在于人民與政府憲法上之委托關系。

人民與政府是否為一種特殊的委托關系，與國家之性質緊密關聯(lián)。關于國家之性質，歷來主要有兩種對立的觀點：一種認國家為人們聯(lián)合之政治共同體；另一種認為國家為一部分人壓迫另一部分人之暴力機器。但撩開意識形態(tài)之面紗，普適性的觀念似乎應是前者，即國家乃人們?yōu)楣餐睦娑M建的政治共同體；而政府，為此共同體之標志，其職能是為實現(xiàn)國家之目的——安全、秩序與正義。為達此目的，人民“同意”政府使用必要的暴力：統(tǒng)治權力。k在近現(xiàn)代，這種“同意”采用了立憲契約的形式。因此，在憲政理論上，近現(xiàn)代國家的政府無疑為人民實現(xiàn)國家目的之工具，而政府與人民之關系，整體上亦當為一種憲法上的委托關系。在這種委托關系中，人民通過憲法授予政府以管理國家的概括權力，政府則根據(jù)

，

人民之授權履行職責和進行管理；而憲法，就是人民之授權委托書。l由于在近現(xiàn)代民主國家中，政府與人民之間乃一種根據(jù)信任而建立的委托關系，政府在成立之際，皆明示或默示地做出了遵守憲法，衛(wèi)護社會公益及人民權益的承諾，因此誠實信用當然為調(diào)整與維系這種委托關系存續(xù)的根本規(guī)范。由此可見，行政法作為調(diào)整政府與人民關系的公法，以誠信原則為指導立法、執(zhí)法和司法的準則，乃其固有之本質使然。德國學者拉邦德謂：“誠實信用原則得支配公法領域，一如其于私法領域然。茍無誠實、善意，立憲制度將無法實行，故誠實、善意應為行使一切行政權之準則，亦即為其界限。”j其當已悟委托關系理論之真諦。

三、行政法上誠信原則之解讀

在我國民法學界，對誠信原則的闡釋歷來有“語義說”與“一般條款說”兩大派別?！罢Z義說”側重從誠信一詞的字面含義對誠信原則進行解釋，“一般條款說”則認為誠信原則是內(nèi)涵和外延不十分確定之一般條款。k我們以為，誠信原則作為一個包容性很大的抽象法律原則，不論于民法上抑或行政法上，予以完整的“解釋”皆為不可能之事，不過誠信原則也并非虛無縹緲，結合其語義，我們還是完全可以進行一定程度之“解讀”。

“誠信”之語義

漢語“誠信”一詞，在古代典籍中早就有之?！抖Y記。祭統(tǒng)》中有“是故賢者之祭也，致其誠信，與其忠敬?！薄短茣?。刑法志》中有“太宗嘉其誠信，悉原之。”《北齊書。堯雄傳》中亦有“雄雖武將，而性質寬厚，治民頗有誠信?！北M管誠信實際上也是我國古代社會調(diào)整民事法律關系至為重要的原則，但在法律上典籍中，卻未見“誠信”一語之出現(xiàn)。作為法律用語，誠信或誠實信用淵出域外。誠實信用在拉丁文中為BonaFides；法文中是BonneFoi；英文中是GoodFaith，直譯都是“善意”?！罢\”“信”合用最早見諸德文TreuundGlaube，日文中的表達為“信義誠實”。漢語中指稱誠信原則的語詞是德文指稱的直接移譯。l

我國的《辭源》與《辭?！凡o“誠信”詞條，蓋認“誠”即“信也”。《漢語大詞典》對“誠信”一詞的解釋也頗為簡單，即乃“真誠；真誠之心。”德國法理學大師施坦姆勒認為，誠實信用一語，在法律意義上，與衡平、正義、正當、善良風俗等，為同一之概念。但這一解釋，不免抽象。美國《布萊克法律詞典》對法律上的“誠信”一詞做了詳盡的闡釋，即：是或懷有善意；誠實地，公開地，和忠實地；沒有欺騙或欺詐。真實地；實際地；沒有假裝或偽裝。清白無辜地；持信任和信賴態(tài)度；沒有注意到欺詐，等等。真正的，實際的，真實的和不假裝的。而善意，是一種沒有專門意思和成文定義的不可觸摸的抽象的優(yōu)良品質，與其他事物相伴隨，它包括誠實的信念、不存惡意、沒有騙取或追求不合理好處的目的。在普通用法中這一詞語一般用來描述目的誠實和不欺詐的內(nèi)心狀態(tài)，概言之，及忠實于自己的義務或責任。m

結合誠信一詞的語源及《布萊克法律詞典》的解釋，我們以為，“誠信”作為法律術語的含義應當是：主觀上善意誠實的心理態(tài)度；客觀上忠實履行義務的行為；目的正當；意思表示明確、真實；行為的一致性和穩(wěn)定性；追求公平合理的結果。

誠信原則在行政法上之基本內(nèi)涵

前已論及，在近現(xiàn)代民主國家中，政府與人民是一種憲法上的委托關系，政府存立之目的或使命乃在于實現(xiàn)安全、秩序與正義。而政府中行政機關之活動，又表現(xiàn)為行政機關以人民代理人之身份對公民個人進行的各種管理與服務行為。因此，誠信原則既是維系和指導政府與人民關系的根本準則，又應是規(guī)范和調(diào)整行政機關與公民個人關系之指導原則。據(jù)此，我們以為，在行政法上，誠信原則之基本內(nèi)涵應當是：

行政機關之活動應以維護社會之公益和保障相對人之正當權益為行政目的。公益為行政權行使之起點，但行政權力之運用，并非可以無視相對人之正當權益。因為保障公民正當之權益即個人之人權亦是人民制定憲法，成立政府之根本目的。j其實，行政權力行使之公益原則，乃是相對于行政機關之“私利”而言，其禁止的是行政機關以權謀私、濫用職權。而維護社會之公益與保障相對人正當之權益，卻是行政活動應有之雙重目的。

行政機關應當忠實執(zhí)行憲法與法律。憲法是人民聯(lián)合的契約，也是人民對即將成立的政府的授權委托書；而法律，則是人民代表對行政機關的授權令。因此，忠實地執(zhí)行憲法與法律乃行政機關之基本誠信義務。

行政相對人應服從行政機關依法進行之