片區(qū)開發(fā)融資合規(guī)要點(diǎn)

PPPABO/投資人+EPC模式成為業(yè)內(nèi)探討的重點(diǎn)，由政府授權(quán)單位履行業(yè)主職責(zé)，依約提供所需公共產(chǎn)品及服務(wù)，政府履行規(guī)則制定、績效考核等職責(zé)，同時(shí)支付授權(quán)運(yùn)營費(fèi)用。2021年6月，財(cái)政部對十三屆全國人大四次會(huì)分地方開始采用‘授權(quán)-建設(shè)-運(yùn)營’(ABO)、‘融資+工程總承包’(F+EPC)等尚無制度規(guī)范的模式實(shí)施項(xiàng)目，存在一定地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患”，財(cái)政部拒符合目前的法律法規(guī)呢？本文為讀者解讀片區(qū)開發(fā)的模式創(chuàng)新主要是為了打通政府支付通道、規(guī)避政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、成功獲得金融機(jī)構(gòu)融資，創(chuàng)新性的片區(qū)開發(fā)模式。ABO-建設(shè)-運(yùn)營)——由市政府授權(quán)京投公司履行北京市軌道交通業(yè)主職責(zé)，按照授權(quán)負(fù)責(zé)整合各類市場主體資源，提供城市軌道交通項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營等整體服務(wù)。政府履行監(jiān)督管理、規(guī)則制定和績效考核等職責(zé)，同時(shí)每年向京投公司支付295億元(建設(shè)資更新改造和運(yùn)營虧損補(bǔ)貼40億元)授權(quán)經(jīng)營式：EPC(EngineeringProcurementConstruction)是指公司受業(yè)主委托，按照合同約定對工程建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購、施工、試運(yùn)行等實(shí)行全過程或若干階段的承包，即所謂的交鑰匙工程。既然是交鑰匙，財(cái)政緊張的政府開始要求施府投資條例》出臺(tái)，提出“政府投資項(xiàng)目不得由施工企業(yè)墊資建設(shè)”，于是有了“投資人+EPC”模式。這種模式由企業(yè)自有資金出資，將政府投資項(xiàng)目轉(zhuǎn)換成企業(yè)投資項(xiàng)目，以規(guī)困境。因此，出現(xiàn)了混合型ABO模式，它集合了特許經(jīng)營和投資人+EPC兩種模式優(yōu)勢的開發(fā)模式(因而也稱式)。2操作路徑其實(shí)，具體叫什么名字都不重要(甚至于目前叫ABO+會(huì)讓金融機(jī)構(gòu)決策時(shí)更為謹(jǐn)慎，投資人+EPC也讓人懷疑是“假”投資人)，重要的是這種模式的合規(guī)性，筆者總結(jié)操作上包括以下10步，實(shí)現(xiàn)政府“以收定支、1、1、地方政府通過競爭性方式，授予屬地平臺(tái)公司特許經(jīng)營2、平臺(tái)公司通過競爭性方式，尋找社會(huì)投資人；3、平臺(tái)公司與社會(huì)投資人成立合資項(xiàng)目公司，社會(huì)投資人4、項(xiàng)目公司與平臺(tái)公司簽訂投資合作協(xié)議，負(fù)責(zé)片區(qū)的開5、項(xiàng)目公司用應(yīng)收賬款和經(jīng)營收入向金融機(jī)構(gòu)融資；6、項(xiàng)目公司進(jìn)行施工建設(shè)和營商環(huán)境營造；7、工程建設(shè)后進(jìn)行土地出讓，地方財(cái)政獲得土地、稅收等經(jīng)營項(xiàng)目收益；8、地方財(cái)政部門根據(jù)經(jīng)營績效向平臺(tái)公司支付特許經(jīng)營服9、平臺(tái)公司向項(xiàng)目公司支付工程費(fèi)用和績效獎(jiǎng)補(bǔ)；10、項(xiàng)目公司利用工程費(fèi)用和運(yùn)營收益償還金融機(jī)構(gòu)貸款。3操作要點(diǎn)(一)授權(quán)環(huán)節(jié)法律上允許，但存在較大風(fēng)險(xiǎn)?！蛾P(guān)于國有資本加大對公益過購買服務(wù)、特許經(jīng)營、委托代理等方式，鼓勵(lì)非國有企業(yè)參與運(yùn)營”，但目前實(shí)操中尚未有此案例，因?yàn)槿绻跈?quán)給民營資本，容易出現(xiàn)暗箱操作、國有資產(chǎn)流失、項(xiàng)目爛尾等2、授權(quán)給屬地平臺(tái)公司是否合規(guī)？授權(quán)平臺(tái)公司特許經(jīng)營經(jīng)營管理辦法》(六部委令25號)第十六條“【特許經(jīng)營者選擇】實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的實(shí)施方案，……，通過招標(biāo)、競爭性談判等市場競爭方式依法選擇特許經(jīng)營者，并3、能否直接授權(quán)給合資項(xiàng)目公司？允許通過競爭性方式授法》(六部委令25號)第十八條“需要成立項(xiàng)目公司的，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的投資人簽訂初步協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內(nèi)注冊成立項(xiàng)目公司，并與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。特許經(jīng)營協(xié)議應(yīng)當(dāng)主要包括以下內(nèi)容：……(三)項(xiàng)目公司的經(jīng)營范圍、注冊資本、股東出資方式、出資比例、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等”。但目前尚無此案例，筆者認(rèn)為，在特許經(jīng)營時(shí)就引入第三方社會(huì)資本，有利于防控在特許經(jīng)營權(quán)由平臺(tái)公司承繼給項(xiàng)目公司時(shí)的合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。可以?！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第三條提出“本辦法所稱基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府采用競爭方式依法授權(quán)中華人民共和國境內(nèi)外的，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)?！奔磳μ卦S經(jīng)營項(xiàng)目投資人的要求并無特別限制。(注：實(shí)規(guī)避政府投資，《政府投資條例》第九條對政府投資項(xiàng)目進(jìn)行了界定：政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項(xiàng)目。如果平臺(tái)公司的自有資金是由政府注入的，則會(huì)被認(rèn)定為是政府投資項(xiàng)目。)(二)建設(shè)環(huán)節(jié)資本時(shí)應(yīng)“依法依規(guī)、公開透明。嚴(yán)格遵守有關(guān)法律法規(guī),履行相關(guān)程序,確保程序公開、規(guī)則公開和結(jié)果公開,加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督,切實(shí)防止暗箱操作和國有資產(chǎn)流失”。6、能否與社會(huì)資本合作開發(fā)項(xiàng)目？能夠通過引入戰(zhàn)略投資者的形式，共同開發(fā)特許經(jīng)營項(xiàng)目?！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(六部委令25號)提出“國家鼓勵(lì)特許經(jīng)營項(xiàng)目采用成立私募基金，引入戰(zhàn)略投資者，發(fā)行企業(yè)債券、項(xiàng)目收益?zhèn)?、公司債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具等方式拓寬投融資渠道”。7、項(xiàng)目公司能否承繼特許經(jīng)營權(quán)？目前尚無法律明確項(xiàng)目公司能否從平臺(tái)公司承繼特許經(jīng)營權(quán)，但實(shí)操中可以通過簽署政府、平臺(tái)公司和項(xiàng)目公司的三方承繼協(xié)議或是認(rèn)可協(xié)議進(jìn)行特許經(jīng)營權(quán)承繼，存在一定的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。針對此項(xiàng)，可選擇第三種授權(quán)模式，在投標(biāo)前就明確之后將成立項(xiàng)目公司。作為特許經(jīng)營項(xiàng)目戰(zhàn)略投資人，可以不進(jìn)行招標(biāo)直接建設(shè)，《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的，可以不進(jìn)行招標(biāo)”。融資主體從平臺(tái)公司變成項(xiàng)目公司。項(xiàng)目公司由第三方社會(huì)資本控股，融資行為是純市場化行為?！蛾P(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》提出“明確政策界限，允許合法合規(guī)融資行為，……，凡償債資金來源為經(jīng) (1)項(xiàng)目公司與平臺(tái)公司簽訂《工程施工協(xié)議》，獲得應(yīng)收賬款，用應(yīng)收賬款進(jìn)行融資。《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》 具體是指為擔(dān)保債務(wù)的履行，債務(wù)人或者第三人將其合法擁有的應(yīng)收賬款出質(zhì)給債權(quán)人，債務(wù)人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的實(shí)現(xiàn)質(zhì)權(quán)的情形，債權(quán)人有權(quán)就該應(yīng)收賬款其收益優(yōu)先受償”。(2)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第二十三條“探索利用特許經(jīng)營項(xiàng)目預(yù)期收益質(zhì)押貸款，支持利用相關(guān)收益作為還款來源”。項(xiàng)目本身所具備的經(jīng)營性現(xiàn)金流非常重要，銀行可以將該部分經(jīng)營性現(xiàn)金流認(rèn)定為項(xiàng)目合規(guī)的還款來源并匹配相應(yīng)的貸款，在項(xiàng)目中裝入一些具有合理經(jīng)營收入的子項(xiàng)目，將項(xiàng)目打造成為具有強(qiáng)自身造血功能且經(jīng)營性現(xiàn)金流穩(wěn)定的經(jīng)營性或準(zhǔn)商辦、經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、招商費(fèi)用、特許經(jīng)營服務(wù)費(fèi)等。(三)運(yùn)營環(huán)節(jié)(1)政府支出遵循“以收定支”原則，首年投資由項(xiàng)目公司資本金投入，當(dāng)年掛牌相應(yīng)的土地，政府根據(jù)項(xiàng)目當(dāng)年的財(cái)稅收入，制定下一年度的委托經(jīng)營費(fèi)和績效獎(jiǎng)補(bǔ)支出預(yù)算，逐年滾動(dòng)，封閉運(yùn)行，不延期支付，不增加政府債務(wù)。 (2)由社會(huì)資本控股的項(xiàng)目公司進(jìn)行融資，平臺(tái)公司不控股，不并表，不涉及隱性債務(wù)問題。 (3)針對政府的財(cái)政支出責(zé)任，需事先完成物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證的全面評估，若具備條件，根據(jù)政府出臺(tái)相應(yīng)的政策支撐，將依法納入中長期預(yù)算管理，防止產(chǎn)生 (4)政府的特許經(jīng)營服務(wù)費(fèi)不能是固化的，而應(yīng)該是建立在對運(yùn)營績效考核的基礎(chǔ)之上。 (5)提升項(xiàng)目公司的子項(xiàng)目運(yùn)營收入的占比，而非全部依賴土地出讓收入。因?yàn)榇┩竵砜?，如果沒有運(yùn)營項(xiàng)目，則其4號文“項(xiàng)目承接主體或供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行合同義務(wù)，按合同約定數(shù)額獲取報(bào)酬，不得與土地使用權(quán)出讓收入掛鉤，也不得以項(xiàng)目所涉及的土地名義融資或者變相融資”。(1)特許經(jīng)營的核心交付內(nèi)容：綜合性的營商環(huán)境；因?yàn)槠瑓^(qū)開發(fā)的本質(zhì)是通過將低生產(chǎn)率水平規(guī)劃用途的土地置換成為高生產(chǎn)率水平規(guī)劃用途的土地，以利于在較低的成本上，將低生產(chǎn)率水平產(chǎn)業(yè)置換為高生產(chǎn)率水平產(chǎn)業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)造更高生產(chǎn)力水平的功能。 (2)績效考核：在授權(quán)協(xié)議中應(yīng)當(dāng)設(shè)置合理的績效考核指標(biāo)，避免授權(quán)經(jīng)營服務(wù)費(fèi)出現(xiàn)固定回報(bào)的現(xiàn)象，同時(shí)能促進(jìn)被授權(quán)單位能夠更加重視項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營工作，為后續(xù)實(shí)施提供更好的服務(wù)；績效考核可以對綜合營商環(huán)境(社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo))或者其他經(jīng)營目標(biāo)，而不是建筑工程質(zhì)量工期的績效考核，是合規(guī)性架構(gòu)的必須組成部分：“見貨付款，按效付費(fèi)”。鏈接：績效考核指標(biāo)體系——可用性和運(yùn)營維固定資產(chǎn)投資額等等；產(chǎn)業(yè)發(fā)展，例如，企業(yè)(規(guī)限上)引入額約定)落地，人產(chǎn)城融合評作為企業(yè)投資項(xiàng)目，項(xiàng)目的經(jīng)營性是非常重要的，如果全部收入都是靠政府特許經(jīng)營服務(wù)費(fèi)和績效獎(jiǎng)補(bǔ)，那么，極有可能被判定為最終是由政府支付，否則無法解釋一個(gè)市場化經(jīng)營的企業(yè)為什么要投資公益性項(xiàng)目(也很難成功從銀行融資)，只有項(xiàng)目是有經(jīng)營收入的，投資人才可能得到回收，否則穿透來看，使用者不付費(fèi)全由政府付費(fèi)，仍然屬于無效投資，容易被判定為政府隱性債務(wù)。平臺(tái)公司可以與社會(huì)資本約定，在片區(qū)開發(fā)成熟后，由平臺(tái)公司，根據(jù)自身收益情況，逐年回購社會(huì)資本的股份或進(jìn)行清算，以獲得片區(qū)內(nèi)的資產(chǎn)所有權(quán)，特許經(jīng)營期限屆滿后再由平臺(tái)公司移交政府。(四)支付環(huán)節(jié)(1)政府授權(quán)平臺(tái)公司統(tǒng)籌開發(fā)、建設(shè)、運(yùn)維片區(qū)； (2)政府根據(jù)財(cái)政征收和招商引資、營商環(huán)境打造的績效向平臺(tái)公司支付授權(quán)經(jīng)營費(fèi)用?！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(六部委令25號)提出“通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共(1)在政府與屬地平臺(tái)公司簽訂《特許經(jīng)營協(xié)議》時(shí)，明確“允許平臺(tái)公司通過競爭性方式選擇社會(huì)資本進(jìn)行聯(lián)合開化資金”； (2)平臺(tái)公司通過招標(biāo)形式與社會(huì)資本簽訂《聯(lián)合開發(fā)協(xié)議》，雙方共同出資組建項(xiàng)目公司； (3)社會(huì)資本成為特許經(jīng)營項(xiàng)目的投資人，可直接參與工程建設(shè)施工，無需再次招標(biāo)。社會(huì)資本獲得施工收益，實(shí)現(xiàn)可以，土地出讓收入是土地儲(chǔ)備的重要來源，但必須是前期已經(jīng)收儲(chǔ)上市的土地出讓收入，不能是片區(qū)擬新開發(fā)的土地8號)第五條指出“土地儲(chǔ)備資金來源主要包括：財(cái)政部門從已供應(yīng)儲(chǔ)備土地產(chǎn)生的土地出讓收入中安排給土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、土地開發(fā)費(fèi)用等儲(chǔ)備土地過程中發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用；財(cái)政部門從國有土地收益基金中安排用于