空間戰(zhàn)略規(guī)劃的制度分析及案例

PAGE7PAGE空間戰(zhàn)略規(guī)劃的制度分析：德國聯(lián)邦城市政策的案例這里所提到的制度分析可以看作社會科學(xué)的制度分析古典傳統(tǒng)的一部分。從20世紀60年代到70年代之間，眾多高水平的學(xué)者對制度分析方法的形成作出了巨大的貢獻。傳統(tǒng)制度分析方法從不同的相關(guān)立場和利益的視點來分析規(guī)劃和政策制定。決策與政策研究因此也隨之將視點轉(zhuǎn)移到多重立場的角度，尤其原來被排斥于空間規(guī)劃政策制定圈之外的想法。傳統(tǒng)制度分析也不再將制度視為靜止的現(xiàn)象，而是作為不斷演化的參考框架。這意味著對植根于特定的地理和歷史條件下的漸進或過渡式的制度的重視。德國聯(lián)邦城市政策在這個特殊的地理和歷史軌跡中提供了一個引人注目的特例。然而同時，它也揭示了當時西歐的許多空間戰(zhàn)略規(guī)劃制度的共性。這涉及到當時經(jīng)濟/技術(shù)和社會文化生活的變化，伴隨著日益增長的異化與分化，出現(xiàn)了越來越多分類和分級的政府管理方式。這迫使空間戰(zhàn)略規(guī)劃的“中央準則”（centralrule）制度退讓給更加因人而異和更具彈性的制度，這種策略的規(guī)則更傾向于針對不同的內(nèi)部和外部世界。這就是德國聯(lián)邦城市政策的發(fā)展歷程。空間戰(zhàn)略規(guī)劃：一種制度分析對規(guī)劃的制度分析的興趣日益增長，看來我們非常有必要回顧一下歷史，以免重蹈覆轍。普通的規(guī)劃和空間戰(zhàn)略規(guī)劃從1960年代開始，在實踐和理論的發(fā)展過程中一直伴隨著制度上的反映和分析。盡管幾乎被遺忘殆盡，在西歐和美國，高水平的社會科學(xué)家對在這期間的制度性問題給予了非常具有洞察性的見解。隨著近來對制度研究的復(fù)蘇，這些見解變得越來越為人們所關(guān)注。簡短回顧20世紀60年代到70年代之間對規(guī)劃的制度性思考的杰出傳統(tǒng)，可以列出一系列學(xué)者的著作選編，有社會學(xué)家、經(jīng)濟學(xué)家，也有政治科學(xué)家：Bolan1967;Bolan&Nuttall1975;Child1972;Crozier1965;Emery&Trist1973;Foley1960;Grauhan&Linder1974;Grémion1973;Gross1967;Klages1971;Mayntz1978;Mayntz&Scharpf1975;Mayntz&Schapf1995;Prokop1966;Sch?fers1973;Schelsky1969;Schelsky1973;Selznick1953;Tenbruck1972;Warren1977;Warren,Rose&Bergunder1974(詳細分析請見Kreukels1980)。這些著作在近來空間規(guī)劃制度分析的復(fù)興中得到了特別的關(guān)注?？臻g戰(zhàn)略規(guī)劃的制度分析方法是通過考察廣泛的社會、經(jīng)濟以及政治背景下的不同角色和利益關(guān)系，以及他們在空間戰(zhàn)略規(guī)劃內(nèi)部所起的作用。這種分析是動態(tài)的。從20世紀60年代初起，由于特定歷史和地理條件的變化，那一時期的主要特征充滿了制度的重新定義、改良和重組。反制度化、再制度化、制度革新等等。制度的內(nèi)涵就只能被理解為是這些動態(tài)變化的派生和表現(xiàn)（Douglas1986;North1990;Visser&Hemerijck1997）。在對現(xiàn)實的空間/城市戰(zhàn)略規(guī)劃的評價中，考慮到這種制度框架和動態(tài)性，對規(guī)劃理論學(xué)家和實踐工作者之間的相互影響的分析就變得很有意思。在這樣一種動態(tài)的制度分析中有一個有趣的論題：相關(guān)的參與者的理念、愿望、規(guī)范標準、認識、洞察力、觀念、動機等的產(chǎn)生和演變（Gold1976）。這樣，在商業(yè)環(huán)節(jié)中運用的戰(zhàn)略規(guī)劃和空間戰(zhàn)略規(guī)劃就很可能走向完全不同的方向。這兩種規(guī)劃均是從50年代發(fā)展和運用起來的(Kreukels1981)。然而，這種分析的重點放在空間規(guī)劃背后的慣例、標準和規(guī)則上，它們在西方國家近年的發(fā)展中表現(xiàn)得越來越明顯。我們可以考察德國聯(lián)邦城市政策下空間戰(zhàn)略規(guī)劃的一個案例。我的想法是——考慮到德國案例的特殊性——該案例同時具有代表其它西方現(xiàn)代國家的特性。德國的案例研究主要集中在80年代末到90年代，期間這個強大的西歐國家從截然不同的政體下分裂的東、西兩個部分合并成一個實行西方混合市場體系的統(tǒng)一的國家這里所陳述的是只不過是一個對德國聯(lián)邦城市制度更為深入和廣泛的分析的一個縮略版本。得以做這個研究的機遇來自于1998年，我作為外援專家代表OECD（經(jīng)濟合作與發(fā)展組織）做了一份有關(guān)德國聯(lián)邦城市政策的評估報告。這個對德國深入得多的研究使我能夠得以將早期為荷蘭國家空間規(guī)劃機構(gòu)所做的對比研究（Kreukels&Poll這里所陳述的是只不過是一個對德國聯(lián)邦城市制度更為深入和廣泛的分析的一個縮略版本。得以做這個研究的機遇來自于1998年，我作為外援專家代表OECD（經(jīng)濟合作與發(fā)展組織）做了一份有關(guān)德國聯(lián)邦城市政策的評估報告。這個對德國深入得多的研究使我能夠得以將早期為荷蘭國家空間規(guī)劃機構(gòu)所做的對比研究（Kreukels&Pollé1997）擴展到德國、法國和英國的國家政府城市政策方面。為了避免任何誤解需要申明的是，這里所做的分析不是OECD的城市事務(wù)分部所做的官方評估中的選段或部分，而是來源于1998年所做的第一部分的評估中的一些記錄和實踐。然而，在進入第二部分討論聯(lián)邦城市政策之前，我將首先介紹在現(xiàn)代西方國家制度體系下的空間戰(zhàn)略規(guī)劃的框架。在第三和最后一個部分中，我將回到這個分析框架，并為長期的社會科學(xué)傳統(tǒng)下不斷深化的空間戰(zhàn)略規(guī)劃的制度分析得出結(jié)論。因此，本文就意味著采用從有關(guān)制度和制度化的社會科學(xué)那里借鑒的方法來分析規(guī)劃制度。我認為，盡管該方法在規(guī)劃理論中的應(yīng)用越來越受到重視，并隨后加入了部分政治科學(xué)的幫助，但是這種制度方法并未觸及城市和區(qū)域規(guī)劃學(xué)科的理論核心（March&Olsen1989）。本文還將使讀者了解一些當代空間規(guī)劃的基礎(chǔ)特征，其目標是有關(guān)范圍、尺度、時間和越來越異化、分化的開放的經(jīng)濟、社會和文化環(huán)境的戰(zhàn)略。該分析框架來源于對空間規(guī)劃制度特征的早期研究，可以被歸納成以下三個問題（Kreukels1980）。1.在涉及到與更直接的利益——比如日常的政策制定和管理的關(guān)系時，戰(zhàn)略政策（規(guī)劃）的相對功能/地位是什么？這個問題關(guān)注的焦點很明顯就是：與行政/政治體系中相對主要的代表力量相比，規(guī)劃師地位的定義；經(jīng)濟/技術(shù)、社會文化和生態(tài)（有組織的）利益團體，以及分散在無數(shù)不同功能和區(qū)域范疇的公眾之間的相互作用。2．在涉及到與其他政策領(lǐng)域的關(guān)系時，空間規(guī)劃的相對功能/地位是什么？這個問題主要考慮的是：規(guī)劃代表力量和行政/政治體系中相對主要的代表的地位定義；經(jīng)濟/技術(shù)、社會文化和生態(tài)（有組織的）利益團體，以及分散在無數(shù)不同功能和區(qū)域范疇的整個公眾群體之間的相互作用。3.政策發(fā)展和空間規(guī)劃實施方面，體現(xiàn)整體性和特殊性之間的平衡是什么？這個問題必須考慮空間戰(zhàn)略規(guī)劃的戰(zhàn)略政策的特征，以及政府系統(tǒng)的不同層面和政策領(lǐng)域，即國家、中間及地方層面等。德國聯(lián)邦城市政策的案例聯(lián)邦德國（FRG）的國家城市政策是由區(qū)域空間規(guī)劃、建設(shè)和城市發(fā)展部（BMBAU）正式制定的。城市政策由聯(lián)邦建設(shè)法規(guī)（Baugezetz-buch）和聯(lián)邦土地利用法令（Baunutzungsverordnung）來規(guī)范和控制。聯(lián)邦的空間規(guī)劃通過應(yīng)用中長期（Orientierungsrahmen）概念和目標的方法加以組織，在區(qū)域政策框架下（Handlungsrahmen）得出苦心經(jīng)營的結(jié)果。在國家空間規(guī)劃新的發(fā)展過程中，也出現(xiàn)了定期的報告（空間秩序報告Raumordnungsbericht）。所有這些均由一個特定的分析和預(yù)測的研究機構(gòu)（聯(lián)邦建筑業(yè)與空間秩序局BundesamtfürBauwesenundRaumordnung,BBR）支持，該機構(gòu)的前身是地方和空間秩序聯(lián)邦研究所（BundersforschungsanstaltfürLandeskundeundRaumordnung）。德國聯(lián)邦體系下的城市政策的組織有一個主要的特征——即劃分為兩個部分：（a）城市政策（St?dtebau）關(guān)注城市層面，近來對城際層面的關(guān)注也有所提高；（b）空間規(guī)劃（Raumplanung）關(guān)注區(qū)域?qū)用妫ń橛诔鞘信c州之間）、州的層面以及國家或聯(lián)邦層面?？梢哉J為這是對德國聯(lián)邦體系附屬條款的解釋，因為制定空間規(guī)劃和城市政策的基本職責屬于16個州，特別是屬于大約14000個城市。這種職責的劃分有它的優(yōu)點，因為它對政府和管理不同層面的不同任務(wù)進行了明確的分組。當然它也有缺點，它在保證貫徹國家到州、再到地方城市發(fā)展層面上的土地利用政策的一致性上產(chǎn)生了很多問題。一般而言，該系統(tǒng)看上去運行得很好，至少如果從狹義的角度看城市政策和空間規(guī)劃是這樣的。如果擴大范圍，將城市發(fā)展中不同層面的政府、不同的公共和私人部門的不同因素之間的關(guān)系包括進去，該體系就會表現(xiàn)出更為嚴重的局限性。此外，原屬東德部分的新成立的一些州有些潛在的問題讓人擔憂。這些州必須處理掉舊的制度遺留積壓下來的一些問題，在聯(lián)邦政體下的區(qū)域?qū)用嫔献隹臻g規(guī)劃，并且必須符合西方經(jīng)濟和社會體系的標準，尤其在城市地區(qū)（Fürst,Guldenberg&Müller1994）。在聯(lián)邦層面上，空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)角色由部長聯(lián)合組成，即空間規(guī)劃聯(lián)合部長委員會（InterministerialAusschussfürRaumordnung）。德國的法律規(guī)定，區(qū)域/空間規(guī)劃的部長必須對國家交通運輸規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等等規(guī)劃有所幫助。然而，總的看來，國家層面上的不同政策領(lǐng)域之間的關(guān)系不是很清晰明了。尤其是在經(jīng)濟發(fā)展、交通運輸和環(huán)境保護方面——后者甚至是由一不同的（且政治上敏感的）部門負責。交通方面的事務(wù)同樣也為另一個部門所負責在做該研究的時候確實是這種情況，今天，施羅德總理的管理下，建設(shè)和空間規(guī)劃部已被擴大的交通部合并。。交通部在預(yù)算方面十分強大：300億德國馬克，并有600萬存款專門用于城市地區(qū)的交通運輸研究。就德國區(qū)域政策（OECD）的傳統(tǒng)來看，空間規(guī)劃和經(jīng)濟事務(wù)部之間的薄弱關(guān)系尤其令人驚訝（OECD，1998）。聯(lián)邦經(jīng)濟事務(wù)部和區(qū)域/空間規(guī)劃部之間的關(guān)系看起來主要是在限定在界定區(qū)域單位上。更為含糊的是國家層面上區(qū)域/空間規(guī)劃部和社會事務(wù)部之間的關(guān)系。聯(lián)邦體系和補充條例賦予地方和區(qū)域社區(qū)一些團體聯(lián)盟以職責，這使得國家空間規(guī)劃和城市政策在社會事務(wù)方面產(chǎn)生了一些零星的貢獻。此外，在城市層面上，與建設(shè)相關(guān)的城市聯(lián)邦建設(shè)法規(guī)（FederalBuildingCode）要比在做該研究的時候確實是這種情況，今天，施羅德總理的管理下，建設(shè)和空間規(guī)劃部已被擴大的交通部合并。與國家層面上極為松散的水平聯(lián)系成對比，以及與其他國家相比，德國在聯(lián)邦和州層面上的垂直協(xié)調(diào)關(guān)系是十分令人佩服的。這是合作的聯(lián)邦主義制度下一個十分出色的案例：相對自主的州之間具有明顯的差異性。州與州之間關(guān)于行政結(jié)構(gòu)和程序之間的差異十分明顯。南部州的個性主要體現(xiàn)在強大并獨立的城市政府上，而北部州一級的力量則相對強大得多。甚至同在北部也有很大區(qū)別：北萊茵——威斯特法倫州更傾向于從上至下的操作，而下薩克森州則倒過來。更為普遍的是，州與州之間在政策制定的內(nèi)容和政策以及管理的風格傾向上甚為不同。州的和聯(lián)邦政府的區(qū)域/空間規(guī)劃部長級會議（MinisterkonferenzfürRaumordnung,MKRO）是在這個垂直的政策領(lǐng)域里達成統(tǒng)一的決策機制之一。這同樣適用于在城市政策方面。另外還存在州際的建設(shè)部部長級會議，此時聯(lián)邦政府的建設(shè)部長只是扮演官方的客人角色。這樣的聯(lián)邦體系暗示著，當我們做國際間的比較時，首先應(yīng)當分析市政府與州政府處理的事務(wù)之間的關(guān)系，然后再考慮聯(lián)邦政府和州政府之間的關(guān)系。為了理解和評估德國空間規(guī)劃和城市政策目前所使用的方法，對德國行政管理中的兩個方面的關(guān)注是十分重要的。首先是社團主義（corporatism），通常是一種非正式的協(xié)商體系——在雇主、工會、銀行和政府的各層面之間進行。因此，就象社團主義影響到政治一樣（行政管理和政治黨派），它同時也對空間規(guī)劃和城市政策造成了間接的影響。其次是戰(zhàn)后對富裕和貧窮的城市、區(qū)域和各州之間差異的平等化原則。這兩者都是聯(lián)邦德國日常戰(zhàn)略運作的核心。然而，在自由經(jīng)濟制度和激烈的競爭背景下，德國經(jīng)濟和別國經(jīng)濟的聯(lián)系日益增加，使得這些策略面臨挑戰(zhàn)（ConferenceBoardEurope1997;Streeck1984;Visser&Hemerijck1997）。德國——聯(lián)邦空間規(guī)劃和城市政策清晰的組織結(jié)構(gòu)——使得它在許多不同的政治觀點和計劃方面在和其他國家相比時顯得與眾不同。首先讓我們看看“可持續(xù)的城市”（NachhaltigeStadtentwicklung）計劃涉及到的城市生態(tài)問題。在德國許多項目中都涉及到該問題（例如未來實驗住宅和城市e.g.St?dtederZukunftandExperimentellerWohnungs-undSt?dtebau，ExWost,和綜合土地利用項目，Nutzungsmischung）。此外，這也反映出了“對集中的疏散”（DezentraleKonzentration）的增長管理政策背后的哲學(xué)。我們同樣可以在UNO和OECD的生態(tài)城市運動中的“人居一號和二號（HabitatⅠandⅡ）”項目中看到德國所扮演的出色的角色。隨后，這些生態(tài)方面的項目擴展到了可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略方面，包括社會和政治關(guān)系（21世紀地方議程，源自1992年里約熱內(nèi)盧的聯(lián)合國環(huán)境和發(fā)展會議LocalAgenda21,originatingfromthe1992UNConferenceonEnvironmentandDevelopmentinRio）。在承認地方層面上不同角色的地位以復(fù)興城市活力方面，德國同樣是驅(qū)動力之一。另一個計劃——德國作為積極參與者之一——是倡導(dǎo)制定歐盟的歐洲空間規(guī)劃和城市政策。德國是1994年萊比錫協(xié)議的主要發(fā)起者，并與其他國家——如法國、荷蘭共同編制歐洲空間發(fā)展規(guī)劃（ESDP）。該重點主要放在歐洲空間規(guī)劃上，并越來越多涉足城市政策方面。這主要源于二戰(zhàn)之后德國特殊的政治地位，同時受到雙層聯(lián)邦制度學(xué)說（doublefederalism）的影響。德國可以從此簡單地將它在16個州和聯(lián)邦政府之間建立的合作關(guān)系順推到歐盟之間。在雙聯(lián)邦制度下，德國在歐盟中發(fā)揮著活躍的功能。這個活躍的角色并不僅限制在經(jīng)濟-金融部門——在這方面德國處于領(lǐng)導(dǎo)地位，同時與空間規(guī)劃和城市政策的一些利益相關(guān)。面對新的歐盟構(gòu)成體系，各州必須清楚地明確他們的地位（Scharpf1985）。各州與國家政府共同決定了德國對歐盟的投入，尤其是當區(qū)域問題已迫在眉睫時。這種對ESDP和城市政策的關(guān)注推動了德國對德國境內(nèi)歐洲大都市區(qū)域計劃（1997年由MKRO工作組提出）的支持。然而，在這兩個關(guān)于城市政策和空間規(guī)劃的重要計劃中，面臨著不斷增長的對長遠預(yù)期和要求更開放的經(jīng)濟的壓力。后者在對勞動力成本和投資優(yōu)先權(quán)上的影響比過去多得多。德國此時體會到了它的重要性。失業(yè)率居高不下，市政府掉進了稅收縮減和社會補助金增長的旋渦。如果德國現(xiàn)在跟隨其他一些西方國家實行縮減開支、縮小國家對經(jīng)濟干預(yù)的范圍、私有化，尤其是運用市場機制，會給城市政策帶來巨大的變化嗎？除此之外，我們可以注意到，德國可持續(xù)城市的目標擁有廣泛的公共支持。至于城市政策的歐洲化，人們必須斷定，這更多是在聯(lián)邦層面上，由專家、政客和一些受委托的公民或公民團體組成的內(nèi)部項目。各州的觀點——象人們料想的那樣——對歐洲政治體系心存懷疑。如果歐盟向更強大的聯(lián)邦的方向發(fā)展，德國將發(fā)現(xiàn)自己處于一個雙聯(lián)邦復(fù)合體之中。因此各州希望——不論正確與否——降低相互間的影響將有利于聯(lián)邦德國和歐盟。德國空間規(guī)劃和城市政策體系的另一個特色是公共參與的制度化形式。與其它國家相比，令人吃驚的是，其中的主動權(quán)和對計劃的發(fā)言權(quán)并不限于公民，而且包括例如各種協(xié)會、公司和利益團體等等社會角色。公共參與的程序被給予了精確的定義并傳達給了公眾。然而，公共參與究竟怎樣與社團主義和政治相關(guān)仍然很模糊。它是規(guī)劃和決策程序中真正的傳感機制。然而，它可能被濫用，而掩蓋政治體系中社團主義的決定性角色。房地產(chǎn)和住宅在德國，普遍認為土地應(yīng)當作為財產(chǎn)有充分的使用權(quán)，并不應(yīng)當受到不必要的限制。對土地的征用僅限于一些特例，并作為為公共利益建設(shè)住宅或基礎(chǔ)設(shè)施項目的最后手段。在德國及許多西歐國家，福利型住宅的全盛時期已經(jīng)過去了。德國出現(xiàn)了住宅向產(chǎn)權(quán)化轉(zhuǎn)移的趨勢，甚至在福利型住宅方面也有了這樣的傾向。住宅總的來說并沒有被作為城市政策或空間規(guī)劃的工具加以運用。然而，有一些州比如北萊茵——威斯特法倫州，近來在一些新住宅項目上（通過補助金）強加了一些條件，不僅涉及可持續(xù)發(fā)展，還涉及今后的管理。德國發(fā)展了一套支持機制，為刺激特定地區(qū)的建設(shè)提供財政援助。這標志著該國在土地、住宅和城市政策方面聯(lián)合手段的全新方向。1989到1993年間這種特殊的住宅制度，對公共投資、商業(yè)項目和公共-私人住宅結(jié)合方面新形式的引入也有它的副作用。這些住宅手段有時與城市政策并不一致。例如，1989-1993年間減稅政策被用來刺激住宅建設(shè)。然而，這往往導(dǎo)致特定地點的房地產(chǎn)開發(fā)與城市的疏散政策相背?？臻g戰(zhàn)略規(guī)劃的制度評估在制度框架、該框架發(fā)展的動態(tài)以及特殊的議程、地理和歷史特點方面，空間戰(zhàn)略規(guī)劃的案例究竟告訴了我們些什么？這個聯(lián)邦城市政策的案例是個特例，這與德國地理和歷史的特點相關(guān)（Ernst1992）。然而，人們可以從對它的觀察中在一定程度上推出制度的內(nèi)涵和原動力，現(xiàn)代混合市場經(jīng)濟國家——尤其是西歐國家空間戰(zhàn)略規(guī)劃發(fā)展的共同軌跡。需要提醒注意的是：我們依然需要了解西歐國家各種不同的制度，例如，聯(lián)邦制國家和中央集權(quán)制的國家的區(qū)別，以及盎格魯薩克遜（Anglo-Saxon）、拿破侖（Napoleonic）和德國行政管理傳統(tǒng)的區(qū)別（Newman&Thornley1996）。針對制度評估，我將重新提到第一部分中所陳述的三個基本問題。1.在與更多相關(guān)利益——比如日常的政策制定和管理相比時，戰(zhàn)略政策（規(guī)劃）的相對地位功能是什么？德國1960至1970年間的空間戰(zhàn)略規(guī)劃同其它西歐國家一樣，在三個管理層面上發(fā)展了綜合規(guī)劃的體系：地方權(quán)力機關(guān)、州和聯(lián)邦（國家）層面。在規(guī)劃制度方面，聯(lián)邦戰(zhàn)略規(guī)劃被看作總框架。它為州的戰(zhàn)略規(guī)劃提供了條件，而州的戰(zhàn)略規(guī)劃則成為區(qū)域和地方規(guī)劃與政策的框架。然而，就如同Scharpf和Schnabel（1978）所告訴我們的，為單一政策領(lǐng)域所做的規(guī)劃（也就是空間規(guī)劃）遭到了其它通常更為強大的政策領(lǐng)域的猛烈攻擊。因此，當時的規(guī)劃制度僅僅是在名義上起了作用。雖然規(guī)劃有正式的地位并作為官方執(zhí)行的方針實行，但真正實際操作時，其它應(yīng)用中必須涉及到的、為它們提供預(yù)算和技術(shù)資源的政策領(lǐng)域只要想做，就完全可以十分輕易地破壞在聯(lián)邦和州的層面上制定的空間戰(zhàn)略規(guī)劃。Scharpf和Schnabel（1978）得出結(jié)論，空間戰(zhàn)略規(guī)劃的主要代表力量實際是在試圖做力所不及的事可以參考Walter（1997）的批評?？梢詤⒖糤alter（1997）的批評。這種德國空間戰(zhàn)略規(guī)劃的寬松化從20世紀70年代末開始。這樣的戰(zhàn)略規(guī)劃已經(jīng)在對基本聯(lián)邦城市政策體系的描述中表達得十分清晰了。聯(lián)邦空間規(guī)劃通過應(yīng)用中長期（Orientierungsrahmen）的概念和目標的方法加以組織，在區(qū)域政策框架下（Handlungsrahmen）得出苦心經(jīng)營的結(jié)果。在國家空間規(guī)劃新的發(fā)展過程中，也出現(xiàn)了定期的報告（空間秩序報告Raumordnungsbericht）。所有這些均由一個特定的分析和預(yù)測的研究機構(gòu)（聯(lián)邦建筑業(yè)與空間秩序局BundesamtfürBauwesenundRaumordnung,BBR）支持，該機構(gòu)的前身是地方和空間秩序聯(lián)邦研究所（BundersforschungsanstaltfürLandeskundeundRaumordnung）。新改進后的制度是指示性的，和非規(guī)定性的。它的引入是為了防止再遇到1960至1970年間所碰到的困難。在德國空間規(guī)劃法案最近一輪修訂中，這種制度過于謹慎的特征再一次引發(fā)了爭論。人們已經(jīng)越來越多地意識到議程設(shè)置的可選擇性的必要性——城市議程的條款中包括城市中的空地（建設(shè)用地）、公司和機構(gòu)在城市外圍的建設(shè)用地（綠地）以及內(nèi)城的空洞現(xiàn)象——采用更加不同的方法，其中區(qū)域化尤其處于中心位置，最終以更廣泛地與市場同步為目標（BundesministeriumfürRaumordnung,BauwesenundSt?dtbau1998;Kaune1997;Schliepkorte1997）。然而，空間戰(zhàn)略規(guī)劃的正式協(xié)作體系即使已出現(xiàn)了削弱的趨勢，1980至1990年間的實際的空間規(guī)劃實踐卻一再地重復(fù)了更為綜合性與等級化組織的運行軌跡。這也伴隨著其它政策領(lǐng)域之間、大政策與政府各層面的空間規(guī)劃師所形成的內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)之間、政府三個層面所做的空間戰(zhàn)略規(guī)劃之間的緊張狀態(tài)這意味著Faludi（及Meyerson、Banfield、Lindblom、Robinson、Altshuler、Friedmann和Etzioni的著作）于1973年發(fā)表的關(guān)于美國1960年代對空間規(guī)劃綜合性的爭論和今天的情況仍有關(guān)系。我們也可從Perloff（1980）的著作中看到關(guān)于空間規(guī)劃綜合性十分不同的意見。這意味著Faludi（及Meyerson、Banfield、Lindblom、Robinson、Altshuler、Friedmann和Etzioni的著作）于1973年發(fā)表的關(guān)于美國1960年代對空間規(guī)劃綜合性的爭論和今天的情況仍有關(guān)系。我們也可從Perloff（1980）的著作中看到關(guān)于空間規(guī)劃綜合性十分不同的意見。2.與其它政策領(lǐng)域相比，空間規(guī)劃的相對功能/位置是什么？就如同第二部分中所指出的，空間戰(zhàn)略規(guī)劃起到的協(xié)調(diào)性的影響是有限的。這已經(jīng)在聯(lián)邦級別上的空間規(guī)劃聯(lián)合部長委員會（IMARO）所發(fā)揮的邊際影響中有所體現(xiàn)。前面也已經(jīng)提到，區(qū)域規(guī)劃、建設(shè)和城市開發(fā)部和交通運輸部之間（后者在政治和金融方面十分強大）的權(quán)力和聲望明顯存在的差距也與此相關(guān)如前所述，在新的施羅德政府管理下，建筑和空間規(guī)劃部如今已經(jīng)成為了交通運輸部的一部分，雖然還有相當?shù)淖灾涡?。如前所述，在新的施羅德政府管理下，建筑和空間規(guī)劃部如今已經(jīng)成為了交通運輸部的一部分，雖然還有相當?shù)淖灾涡?。?998年德國聯(lián)邦城市政策的分析導(dǎo)出了清晰的結(jié)論——在考慮到經(jīng)濟問題時，空間戰(zhàn)略規(guī)劃必須更為積極和更具有預(yù)見性。與城市和區(qū)域發(fā)展相關(guān)聯(lián)的空間戰(zhàn)略規(guī)劃變得更為依賴其它政策領(lǐng)域。在涉及到一些主要政策領(lǐng)域時，下列結(jié)論就成為了可能。經(jīng)濟/技術(shù)今天，德國試圖加強城市政策和規(guī)劃在經(jīng)濟領(lǐng)域方面的投入（Heinze,Voelzkow&Hilbert1992）。然而，特別是涉及到經(jīng)濟的活力方面時，以往的體系仍然缺乏一個積極的、企業(yè)性的元素。區(qū)域協(xié)商會（theRegionalConference）和地方長期戰(zhàn)略是將經(jīng)濟和城市空間政策聯(lián)系起來的第一步?？瓷先?，首先需要將土地利用與推動經(jīng)濟發(fā)展聯(lián)系起來。這種觀點不是要完全依賴市場，而是一種更有效地控制土地利用的方法，為經(jīng)濟學(xué)和德國強大的區(qū)域經(jīng)濟傳統(tǒng)提供聯(lián)系的紐帶（OECD，1989）。這并不是意味著創(chuàng)建一個新的規(guī)劃體系或修改正式的規(guī)章，但是引致了在尊重國家和國際競爭動力前提下的更為靈活和更具時效性的空間規(guī)劃。這種空間規(guī)劃的觀點承認，為其它社會和環(huán)境品質(zhì)提供資源的強大的經(jīng)濟基礎(chǔ)是必不可少的。首先，這需要有關(guān)城市和城市地區(qū)經(jīng)濟功能的更多知識、信息和對它們的洞察（Grabow&Henckel1993）。在經(jīng)濟的和就業(yè)的區(qū)域及其應(yīng)用的城市和區(qū)域政策之間可能存在著不匹配的現(xiàn)象（即完全城市化區(qū)域、城市區(qū)域、和鄉(xiāng)村區(qū)域）。合適的知識和信息基礎(chǔ)將成為一個重要的臺階，為經(jīng)濟事務(wù)政策領(lǐng)域和區(qū)域空間規(guī)劃在聯(lián)邦層面、州的層面、城市及城際層面上的建設(shè)與城市開發(fā)之間締造一個更強大的聯(lián)盟。這還能有助于加強聯(lián)邦經(jīng)濟事務(wù)與區(qū)域空間規(guī)劃部、建設(shè)與城市開發(fā)部之間的聯(lián)系，他們其實已經(jīng)為在劃定區(qū)域的開發(fā)援助方面有了緊密的合作。同樣還可以在長期預(yù)測工作中加強他們之間的合作（例如，柏林的聯(lián)邦建筑業(yè)與建設(shè)秩序部與德國經(jīng)濟研究所之間的合作）。社會政策即使有了補充規(guī)定，社會政策和城市政策之間的關(guān)系依然顯得薄弱，尤其是在聯(lián)邦層面上。地方和地方之間的層面因此必須考慮新的城市政策和規(guī)劃方法。應(yīng)該保證在特定城市中可以實施經(jīng)過強化的、準備充分的計劃，以對抗貧窮、失業(yè)和其它社會問題。前東德的公民、移民和歸國的德國人是特殊的目標團體。因此我們可以得出結(jié)論——至少作為一個局外人——除了聯(lián)邦體系和補充條例，州和聯(lián)邦的政府可以更為緊密地合作，在聯(lián)邦層面上戰(zhàn)略性地支持與促進這些先導(dǎo)力量，并與歐盟合作。這目前看起來還未開展行動。 環(huán)境保護德國擁有一個“綠色”的好名聲，并在這方面與歐盟、經(jīng)合組織（生態(tài)城市）和聯(lián)合國（人居一號與二號HabitatⅠandⅡ）中占據(jù)了領(lǐng)導(dǎo)者地位。許多國家都可以從德國的經(jīng)驗知識中學(xué)到不少東西，她曾成功地從1960年起進行了引人矚目的投資和發(fā)起活動。而在這之前——戰(zhàn)后的一段時間里——這在德國還未能成為一個話題。然而，尤其是在城市中心或通常的城市區(qū)域里，這樣頗具雄心的規(guī)劃對近期發(fā)展看起來還是有些不夠?qū)嶋H。其中一個原因，是因為這些生態(tài)政策對經(jīng)濟和社會活力僅僅有些口頭上的服務(wù)。生態(tài)標準成了硬性的目標，經(jīng)濟、社會和生態(tài)標準之間的權(quán)衡卻被避開了。盡管近來對價值政策、抑制與促進措施有所涉及，我們?nèi)钥梢詮脑S多計劃和政策方法中看出這種狀態(tài)。而在20世紀90年代，T?pfer部長（人居一號、二號負責人）領(lǐng)導(dǎo)了聯(lián)邦空間規(guī)劃，做出將具有深遠影響的環(huán)境保護措施包括進來的調(diào)整，也出現(xiàn)了這樣的問題。新時代即將到來，我們必須開始從事一項視野更為深遠的戰(zhàn)略，從地區(qū)層面上向更廣泛的區(qū)域背景過渡。由于地區(qū)間更多的相互依賴和長距離的人口外溢，德國目前的可持續(xù)發(fā)展城市計劃是以對象城市為單一的單元實施的，因此必須將這種封閉的計劃打破，開放邊界，將范圍展開到更廣泛的區(qū)域。下文將給出一些有關(guān)不同政策領(lǐng)域和相關(guān)利益團體之間相互影響的結(jié)論。不同政策領(lǐng)域之間的平衡當我們觀察德國聯(lián)邦體系的不同層面時，城市政策和規(guī)劃看起來是與經(jīng)濟和社會的動態(tài)性、需求和供給的不斷波動及相關(guān)議程、和日益微妙的社會文化世界相適應(yīng)的，并且公共部門已經(jīng)只是眾多參與者之一?？偟膩碚f，這種體系應(yīng)該——與其它西方國家相比時——逐漸地向決策的其它方面開放（即經(jīng)濟和社會議題），并應(yīng)該以同樣的態(tài)度對待生態(tài)議題。不應(yīng)該再下工夫?qū)ふ夷欠N可以協(xié)調(diào)三個聯(lián)邦層面之間合作的城市和區(qū)域規(guī)劃的綜合的方法（就象聯(lián)邦區(qū)域空間規(guī)劃、建設(shè)和城市開發(fā)部不久以前所做的那樣）。這種“綜合”（comprehensive）在德國的應(yīng)用不會比其它西方國家更好。該戰(zhàn)略應(yīng)該既重視積極開發(fā)又注重保護，在不同層面的公共和私人部門里尋找相關(guān)參與者的共同合作。目的應(yīng)該是能實際、靈活地操作，并以不局限于正式規(guī)劃的方式達到目標。同時，我們應(yīng)該將戰(zhàn)略規(guī)劃看作能夠較早警告和監(jiān)控的裝置，以及遠景、概念與導(dǎo)則的載體。對后一種情況來說，德國有十分杰出的專業(yè)和行政管理的傳統(tǒng)，在這方面可以繼續(xù)啟發(fā)歐洲的其它國家（例如ESDP）甚至全世界（例如HabitatⅠandⅡ）。這些遠景、導(dǎo)則和實施決策之間的紐帶關(guān)系在計劃實施的中期已經(jīng)有所表現(xiàn)，而該計劃則直接將開放的戰(zhàn)略選擇與密切相關(guān)的預(yù)算和項目聯(lián)系起來。有一些城市開發(fā)計劃中期階段的成功案例，主要由于聯(lián)邦政府和各州在一些關(guān)鍵問題上的努力：（a）推動城市開發(fā)的1991-1995/1997年財政支持計劃；（b）近期內(nèi)城更新的聯(lián)邦計劃。對積極的多層面的城市政策的重新定位，將使得包含德國城市規(guī)劃基礎(chǔ)內(nèi)涵的“核心原則”的傳統(tǒng)理論需要重新定義。當時德國的城市化（和郊區(qū)化）背后的推動力既來自地方，又來自于超越國界的房地產(chǎn)市場，這使得人們必須采納降低嚴密性和等級性的概念（Heinz1995a;Henckel1997;Schneider1997）。我們需要的是區(qū)劃兼容以及多中心城市空間的概念，它可以重新定義城市和鄉(xiāng)村的相互關(guān)系；不是簡單的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，而在某種程度上對房地產(chǎn)市場的動態(tài)性給予了贊同，認為它與通常僵化的土地使用原則相比，可以在一定程度上使土地使用需負擔的責任更少、又更為舒適方便。Sieverts（1998）以他的“邊緣城市”（zwischenstadt）理念對此思想作出了一定貢獻。3.政策發(fā)展和空間規(guī)劃執(zhí)行方面，綜合規(guī)劃和特殊的專項規(guī)劃之間的平衡關(guān)系是什么？德國聯(lián)邦體系以聯(lián)邦和各州政府之間的合作為特征。然而，盡管這確實是一個在各層面上實施規(guī)劃的強有力的體系，空間規(guī)劃和城市政策仍然需要進行調(diào)整（Scharpf,Reissert&Schnabel1976）。首先，“自下而上”的進程變得越來越重要了。城市，尤其是城際的層面必須不斷承擔責任克服自