西方公共行政發(fā)展論文

西方公共行政發(fā)展論文一、行政現(xiàn)代性凸顯期行政現(xiàn)代性凸顯于進步時代前不久，這個階段為行政現(xiàn)代性的發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)?？茖W(xué)技術(shù)革命使得資本主義國家由奉行消極主義和放任主義政策不得不轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極主動干預(yù)社會生活。資本主義發(fā)展到19世紀(jì)中葉以后，由科學(xué)技術(shù)革命帶來的是生產(chǎn)技術(shù)的巨大變革，資本主義自由競爭向壟斷時期過渡，不僅社會生產(chǎn)力的迅速發(fā)展和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的巨大變化使社會管理經(jīng)濟的任務(wù)越來越繁重，而且社會關(guān)系的日益復(fù)雜化也帶來了一系列的社會問題，矛盾沖突甚至成為一種普遍的社會現(xiàn)象，因此政府行政管理活動變得越來越重要，并且需要各種復(fù)雜的管理手段。資本主義的發(fā)展首先體現(xiàn)在工廠企業(yè)內(nèi)部，由此首先產(chǎn)生了各種應(yīng)付工廠日益復(fù)雜與變化莫測的環(huán)境的管理思想與方式，這些思想多體現(xiàn)于由技術(shù)理性崇拜而導(dǎo)致的對效率目標(biāo)的追求，在這一時期產(chǎn)生了四位管理思想卓越的管理者，他們是播下關(guān)注工業(yè)中人的因素的第一批種子的企業(yè)主羅伯特?歐文、通過應(yīng)用技術(shù)手段來幫助人類努力，成功運用運籌學(xué)與管理科學(xué)的典范人物查爾斯?巴比奇、管理教育領(lǐng)域的先驅(qū)安德魯?尤爾、首先啟動管理教育課程的查爾斯?杜賓，從他們主要推崇的思想與管理手段可以看出現(xiàn)代性這樣的文化特點顯露出的端倪。學(xué)界普遍認為威爾遜發(fā)表的《行政學(xué)研究》是行政學(xué)創(chuàng)立的標(biāo)志，其實不然，在威爾遜之前就已經(jīng)有闡述行政學(xué)的學(xué)者及理論了，有學(xué)者認為對公共行政進行系統(tǒng)研究始于德國的官房學(xué)，德國官房學(xué)產(chǎn)生于17-18世紀(jì)，是有關(guān)政治、經(jīng)濟知識的總稱，包括財政學(xué)、國民經(jīng)濟學(xué)、私經(jīng)濟經(jīng)營學(xué)和產(chǎn)業(yè)行政學(xué)。1845年法國科學(xué)家M.A.安培曾經(jīng)設(shè)想建立管理國家的科學(xué)，有人認為這是行政學(xué)產(chǎn)生的胚胎，再有“行政學(xué)”一詞是由德國學(xué)者斯坦因首次提出的，他于1865年至1868年發(fā)表七卷本《行政學(xué)》著作，他們都是先于威爾遜對行政學(xué)進行研究的，所以筆者認為與其說威爾遜的《行政學(xué)研究》是行政學(xué)的開山之作，倒不如說其是確立行政現(xiàn)代性的開山之作。他在論文中明確表達了“行政管理是政府工作中極為顯著的一部分，它就是行動中的政府;它就是政府的執(zhí)行，政府的操作?！卑研姓醋魇钦膱?zhí)行操作，就是將行政視為是一種可以完成政府目標(biāo)的工具。他將政府活動區(qū)分為以價值理性為內(nèi)容的政治與以工具理性為內(nèi)容行政，導(dǎo)致了政治與行政以及價值理性與工具理性的二元對立的局面?！靶姓芾淼念I(lǐng)域是一種事務(wù)性的領(lǐng)域。行政管理作為政治生活的一個組成部分，僅僅與企業(yè)辦公室所采用的工作方法是社會生活的一部分一模一樣，僅僅與機器是制造品的一部分一模一樣?！蓖栠d將行政管理完全看成了一種實現(xiàn)政府目的的工具性存在，只按照命令去做命令要求的事情，目標(biāo)的正確與否完全不在行政的考慮范圍之內(nèi)，由此確立了行政現(xiàn)代性的根基。二、行政現(xiàn)代性融入期行政現(xiàn)代性的融入期是在進步時代，伴隨著資本主義的發(fā)展以及政府規(guī)模的不斷擴大，社會各處充滿了改革之風(fēng)，在威爾遜確立了行政學(xué)的工具理性之后并未產(chǎn)生很大的影響，甚至當(dāng)時在研究政府管理的各界學(xué)者都沒有對《行政學(xué)研究》這篇文章的內(nèi)容有太多的引用與借鑒。當(dāng)時，人們把注意力都放在了工廠企業(yè)的有效管理方式上，最有影響力的是科學(xué)管理運動，科學(xué)管理運動對當(dāng)時的政府改革運動產(chǎn)生了很大影響，政府全面借鑒了科學(xué)管理的主要思想與措施，并十分崇尚這種管理方法所帶來的效率革命。但令人驚訝的是，雖然當(dāng)時的學(xué)者沒有太多的關(guān)注威爾遜那第一聲的吶喊，但是對科學(xué)管理運動借鑒同樣也確立了行政管理的工具或技術(shù)理性的含義，科學(xué)管理運動主張管理的中心問題是提高勞動生產(chǎn)率，科學(xué)的挑選一流工人，工人要掌握標(biāo)準(zhǔn)化的操作方法，使用標(biāo)準(zhǔn)化的工具、機器和材料，并使作業(yè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)化，將計劃職能同執(zhí)行職能分開，摒棄原來的經(jīng)驗工作法，采取科學(xué)工作法，一切管理事務(wù)都要按照標(biāo)準(zhǔn)程序執(zhí)行。雖然科學(xué)管理是以工廠管理合理化為目標(biāo)而富有實踐性，但還是缺乏一般科學(xué)性，由此在深受科學(xué)管理運動的影響下，人們沿著這條主線開始對管理內(nèi)容進行修正與補充，其中最著名的是法約爾，他從實施管理教育的目的出發(fā)，理論富有原則性。在法約爾看來，當(dāng)時缺乏管理教育，其原因在于缺少管理理論。每一個管理人員都按照他自己的方法、原則和想法來行事，而沒有一個人把可以為大家所接受的經(jīng)驗教訓(xùn)概括成為管理理論。如果存在一種得到公認的理論，即已為普遍的經(jīng)驗所檢驗過的一套原則、規(guī)則、方法和程序，那么情況就會完全不同了?；谶@些構(gòu)想，他提出了著名的管理五要素和十四條原則，為管理學(xué)理論的發(fā)展又向前推進了一步。當(dāng)時的工廠企業(yè)管理將科學(xué)與技術(shù)看作是實現(xiàn)效率目標(biāo)的核心，并致力于科學(xué)管理與技術(shù)崇拜，將現(xiàn)代性的整體文化特點體現(xiàn)的淋漓盡致。隨后是政府行政管理對工廠企業(yè)管理的借鑒，隨著政府行政管理職能的日益擴大，行政管理涉及的部門越來越多，包括經(jīng)濟、稅收、交通運輸、教育、郵政、福利、公共事業(yè)等各個方面，行政管理人員的隊伍也在不斷壯大，因此就需要科學(xué)的管理理論來指導(dǎo)國家的行政管理活動，提高政府工作效率，解決的辦法只有借鑒已經(jīng)相對成熟的工廠企業(yè)的管理方法，政府行政管理借鑒了當(dāng)時工廠企業(yè)管理的科學(xué)方法與原則，成功地將現(xiàn)代性的文化特點融入到行政管理領(lǐng)域，自此，行政管理領(lǐng)域真正表現(xiàn)出了現(xiàn)代性特征。三、行政現(xiàn)代性發(fā)展期行政現(xiàn)代性發(fā)展期處于20世紀(jì)30年代至40年代，正是一個普遍追求行政原理的時期。公共行政領(lǐng)域的研究者與實踐者致力于探索理性的組織模式與科學(xué)的行政方式方法，是一個將行政管理徹底模式化與物化的過程。首先，最有說服力的就是理性官僚制模式的確立與完善，雖然官僚制的雛形形成于古老的東方，可是得到理性的發(fā)展卻是在西方，可以說是西方資本主義的長足發(fā)展導(dǎo)致權(quán)力結(jié)構(gòu)運行的合理合法化，而這種合理合法化的權(quán)力就是形成理性官僚制模式的關(guān)鍵原因。理性官僚制模式是行政現(xiàn)代性的一個具體體現(xiàn)，并且將行政現(xiàn)代性發(fā)展到了最完美的程度，它完全將價值理性分離出去，無論是官僚體系內(nèi)部的程序設(shè)置，還是具體工作崗位上的職員，都不具備價值判斷的機會。理性官僚制的主要特征表現(xiàn)為:明確劃分每一個組織成員的職責(zé)權(quán)限并以法規(guī)的形式嚴格固定這種分工;官僚制組織是一個等級實體，具有等級與權(quán)力一致的特征，在這樣的一個等級實體中，將各種公職或職位按權(quán)力等級組織起來，形成一個指揮統(tǒng)一的指揮鏈條，沿著自上而下的等級制，由最高層級的組織指揮控制下一層級的組織直至最基層的組織，于是變形成官僚制中層級節(jié)制的權(quán)力體系;官僚制組織要制定一整套規(guī)則和程序來規(guī)范組織及其成員的管理行為;形成正規(guī)的決策文書;組織管理的非人格化;適應(yīng)工作需要的專業(yè)培訓(xùn)機制;合理合法的人事行政制度。從技術(shù)理性的觀點來看，這種純粹的官僚集權(quán)式行政組織是能夠最大限度地發(fā)揮效率的，因此這種組織是對人進行絕對必要控制的最合理的手段，在精確性、穩(wěn)定性、嚴格的紀(jì)律性和可靠性等方面都是優(yōu)越的，它能夠正式地應(yīng)用于各種行政管理任務(wù)中。后來的學(xué)者對行政現(xiàn)代性的進一步發(fā)展作了不朽的貢獻，對行政學(xué)發(fā)展成為一門獨立學(xué)科起了重要作用的美國第一本行政學(xué)教科書的作者懷特，他將研究重點轉(zhuǎn)向了行政管理內(nèi)部，轉(zhuǎn)向技術(shù)性細節(jié)，使行政科學(xué)成為系統(tǒng)化理論化的知識體系。在對公共行政進行了綜合研究的學(xué)者古利克看來，“通過科學(xué)和科學(xué)精神，人類擺脫了，至少是在物質(zhì)生活方面擺脫了習(xí)慣的完全控制?！本凸残姓?，古利克把科學(xué)方法視為“以能力取代無知、以專業(yè)人員取代非專業(yè)人員、以專家取代雜而不精者、以日益加劇的分化和專門化取代華而不實、以素有訓(xùn)練的行政人員取代訓(xùn)練無素的新手”的一種途徑。對行政組織管理的原則進行了歸納和概括的行政學(xué)者厄威克，在1937年的布朗婁委員會以及1945年和1950年的兩屆胡佛委員會等多屆美國行政改革委員會都在很大程度上接受了厄威克提出的行政組織管理原則，正如著名管理科學(xué)家卡斯特和羅森茨韋克所說的，厄威克等人的最基本的貢獻之一就是強調(diào)了這樣一個主張:管理是值得觀察、研究和改進的獨特領(lǐng)域，從而是一種重要的科學(xué)?；谶@些理論以及實踐者研究者的探索，終于將行政現(xiàn)代性發(fā)展到其巔峰形態(tài)，公共行政領(lǐng)域無不體現(xiàn)著現(xiàn)代性的特征，所以這一時期成為行政現(xiàn)代性得到充分發(fā)展的時期。四、行政現(xiàn)代性異化期行政現(xiàn)代性的異化期體現(xiàn)在19世紀(jì)50年代到60年代，在這一時期人們漸漸意識到行政現(xiàn)代性的某些弊端，如對人性的忽視，對技術(shù)理性的崇拜、價值理性的拋棄以及官僚組織龐大機器的僵硬化，并試圖將這些弊端揭示出來以告誡人們警示人們其危險性所在，表現(xiàn)最為激烈與明顯的是沃爾多與西蒙之間的爭論。西蒙是行政現(xiàn)代性的倡導(dǎo)者與捍衛(wèi)者并且是邏輯實證主義的繼承者，他主張行政領(lǐng)域的科學(xué)方式方法和嚴格的等級秩序以及非人格化，強調(diào)效率在行政管理中的地位，無視一切價值的因素，雖然西蒙批判了行政原理說，并認為這些原理只是諺語，不具有科學(xué)性，但是他并沒有跳出行政現(xiàn)代性的領(lǐng)域，仍然為現(xiàn)代性所魔域。首先表現(xiàn)出行政現(xiàn)代性反思的是沃爾多的民主行政主張，在沃爾多看來，民主應(yīng)該通過建立一個強有力又負責(zé)任，旨在有效地滿足人們的需要并且能夠關(guān)心人們的意愿的政府來加以實現(xiàn)，沃爾多對政治與行政二分進行了批判，認為這是不可能實現(xiàn)的并且也是過時的，這一觀點已不是他個人的想法，而是當(dāng)時很多研究者共同的心聲，既然二分并不成立，那么在公共行政領(lǐng)域，對政治的關(guān)注已經(jīng)使一些以前被排除在行政管理之外的東西又被重新提出來，因此，在公共行政學(xué)中，就應(yīng)該既有仍然關(guān)注事實問題的行為主義行政學(xué)觀點，又有重新關(guān)注諸如行政人員在行政過程中的角色等價值問題的其他行政學(xué)觀點，這就需要將價值理性問題重新整合到行政管理過程中，使行政現(xiàn)代性與公共行政領(lǐng)域出現(xiàn)了分離。沃爾多認為，“邏輯實證主義的一個更大的但卻具有相關(guān)性的問題是邏輯實證主義導(dǎo)致了一種不成熟的技術(shù)取向，這種技術(shù)取向把公共行政僅僅視為實現(xiàn)外部確定的目標(biāo)的一種工具?！彼谂u了行政西蒙的邏輯實證主義主張以及對行政現(xiàn)代性的審視之后提出民主行政理論，他認為，“這個未來社會的社會動力學(xué)的基本原理應(yīng)該是:在一個民主社會里，只有民主本身才是唯一能使權(quán)力合法化的東西?！睆奈譅柖嗟拿裰餍姓碚撝校覀兛梢园l(fā)現(xiàn)行政現(xiàn)代性的異化，對于歷史的發(fā)展使得公共行政領(lǐng)域不再一味追求行政的現(xiàn)代性，而是對于某些關(guān)乎價值理性的東西開始吸引研究者與實踐者的關(guān)注。五、行政現(xiàn)代性修正期行政現(xiàn)代性的修正期始于20世紀(jì)60年代末直至今天，這一時期處于對行政現(xiàn)代性進行修正并努力尋找行政現(xiàn)代性的替代模式，學(xué)者與改革者們進行了許多次嘗試，而新公共行政理論則勇敢地邁出了第一步，其主要代表人物是沃爾多和弗雷德里克森，如果說沃爾多初見了行政現(xiàn)代性異化的端倪，那么弗雷德里克森就是沿著他的路線不但認為行政現(xiàn)代性存在某些不合理之處，而且還必須對其進行修正，新公共行政學(xué)的主要內(nèi)容包括，在行政學(xué)的經(jīng)典目標(biāo)中著力增加了對“公平”的追求，為此它首先放棄了“政治與行政二分”的觀點，因為行政官員對效率、經(jīng)濟和社會公平的承諾就使他們不得不選擇好的管理，這種價值追求就注定要打破“價值中立”它主張放棄傳統(tǒng)的官僚體制，尋求具有靈活性、多樣性、適應(yīng)性的行政組織模式;為了實現(xiàn)公平，它主張公民導(dǎo)向和公民參與的行政管理追求。雖然新公共行政作出的努力也產(chǎn)生了一定的影響，但對于它要實現(xiàn)的最初目的還是不夠的，雖然在新公共行政的學(xué)者中，許多人清楚地認定自己在建構(gòu)技術(shù)理性的替代，但卻同時遵循了行政現(xiàn)代性的另一要旨，即知識的漸進發(fā)展。正如歐托勒所說，這一與現(xiàn)代性的決裂卻完全符合進步時代發(fā)展起來的改革主義要旨，他還認為，公共行政的發(fā)展最好“不應(yīng)被看作不關(guān)心政治的專家們持續(xù)地將假象的理性施加與多元世界的努力，而應(yīng)被看作那些深深信奉民主的某種幻想，但又看到大規(guī)模政府官僚體制的看似不可避免的人們的持續(xù)而充滿緊張的奮斗?！奔词棺哉J為是站在反實證主義的立場脫離技術(shù)理性的新公共行政，也頗具諷刺性地安居于現(xiàn)代性的疆域之內(nèi)。更有說服力的是，“從二十年后的觀點來看，新公共行政顯得古怪，看一看進來反復(fù)出現(xiàn)的要求更多的專業(yè)主義和將科學(xué)方法更嚴謹?shù)貞?yīng)用于該領(lǐng)域的呼吁?！笨梢娦鹿残姓W(xué)是一次失敗的嘗試。隨后的另一次對現(xiàn)代性進行超越與修正的嘗試是新公共管理運動，以1979年英國首相瑪格麗特?撒切爾上臺為標(biāo)記，當(dāng)時為應(yīng)對政府組織規(guī)模的日益龐大再一次掀起了改革的浪潮，新公共管理以現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)和私營管理理論為理論基礎(chǔ)，實現(xiàn)了行政主體多元化、組織形態(tài)扁平化、人事管理靈活化、行政官員政治化、政府職能社會化、管理方式私營化以及行為取向外部化。雖然新公共管理有其創(chuàng)新性，但是其強烈的“管理主義”傾向不得不讓人有種“新泰勒主義”的懷疑。新公共服務(wù)理論對新公共管理進行了揚棄，與新公共管理理論相比，新公共服務(wù)理論更接近修正現(xiàn)代性的目標(biāo)，它主張行政管理的目的是為公眾服務(wù)，強