行政事業(yè)單位內部單位層面內部控制手冊

行政事業(yè)單位內部單位層面內部控制手冊第一節(jié)組織架構和歸口管理組織架構作為單位內部控制的有機組成部分，在單位內部控制體系中處于基礎地位，是單位開展風險評估、實施控制活動、促進信息溝通、強化內部監(jiān)督的基礎設施和平臺載體。本手冊旨在明確單位內部各層級的機構設置、職責權限、人員編制、工作程序和相關要求的制度安排，確保單位建立科學高效、分工制衡的組織架構，明確各項業(yè)務的歸口管理處室，促使單位：自上而下地對風險進行識別和分析，進而采取控制措施予以應對；促進信息在單位內部各層級之間、單位與外部環(huán)境之間及時、準確、順暢地傳遞；提升日常監(jiān)督和專項監(jiān)督的力度和效能。一、組織架構本單位根據國家有關法律法規(guī)和規(guī)章制度，結合內外部環(huán)境，對單位組織架構和各業(yè)務崗位進行設置，明確單位各處室職責權限及相關崗位職責，形成符合單位戰(zhàn)略、規(guī)劃要求的科學有效的職責分工和制衡機制。本單位的組織架構按照決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權相分離的原則，分為決策機構、執(zhí)行機構和監(jiān)督機構。決策機構主要是單位的黨政領導及決策層的議事機構；執(zhí)行機構

主要是單位的職能處室；監(jiān)督機構主要是單位的紀檢、監(jiān)察和審計等內部監(jiān)督部門。決策機構要負責制定本單位的重大經濟事項；執(zhí)行機構是執(zhí)行決策機構制定的各項決策，在本部門的職責范圍內開展工作；監(jiān)督機構行駛監(jiān)督權。圖1W局組織架構示例二、歸口管理內部控制領導機構內部控制領導小組作為內部控制的決策機構，統(tǒng)籌安排內部控制建設和執(zhí)行的全面工作，將內部控制貫穿單位經濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，涵蓋單位的相關業(yè)務和事項，實現對經濟活動的全面控制。領導小組組長：W局廳長、黨組書記領導小組副組長：W局黨組副書記、其他黨組成員、副局長領導小組成員：W局各職能處室負責人領導小組辦公室設在財務處，辦公室主任由財務處處長兼任。內部控制牽頭機構本單位明確內部控制牽頭處室為財務處，負責內部控制相關工作，確保為內部控制的建立與實施工作提供強有力的組織保障。內部控制主管處室的工作包括：（1） 組織協(xié)調內部控制日常工作；（2） 研究提出單位內部控制體系建設方案或規(guī)劃；（3） 研究提出單位內部跨處室的重大決策、重大風險、重大事件和重要業(yè)務流程的內部控制工作；（4） 組織協(xié)調單位內部跨處室的重大風險評估工作；（5） 研究提出風險管理策略和跨處室的重大風險管理解決方案，并負責方案的組織實施和對風險的日常監(jiān)控；（6） 組織協(xié)調相關處室或崗位落實內部控制的整改計劃和措施；（7）組織協(xié)調單位內部控制的其他有關工作。內部控制執(zhí)行機構本單位建立財會、政府采購、基建、資產管理、合同管理等處室或崗位之間的溝通協(xié)調機制，確保設置有利于信息的上傳、下達和各職能處室、崗位間的傳遞，充分發(fā)揮各相關處室或崗位的作用，為內部控制的建立與實施提供協(xié)助。相關處室或崗位的工作包括：（1） 配合內部控制主管處室對本處室相關的經濟活動進行流程梳理和風險評估；（2） 對本處室的內部控制建設提出意見和建議，積極參與單位經濟活動內部管理制度體系的建設；（3） 認真執(zhí)行單位內部控制管理制度，落實內部控制的相關要求；（4） 加強對本處室實施內部控制的日常監(jiān)控；（5） 做好內部控制執(zhí)行的其他相關工作。內部控制監(jiān)督機構本單位建立健全內部監(jiān)督機制，及時發(fā)現內部控制建立和實施中的問題和薄弱環(huán)節(jié)，并及時加以改進，確保內部控制體系得以有效運行。其中，單位的審計處和紀檢監(jiān)察處作為內部監(jiān)督的主要力量，主要做好以下工作：（1） 組織對本單位的經濟活動內部審計工作，開展績效評價；（2） 督促各部門和相關人員，對內部審計和績效評價過程中發(fā)現的問題進行整改。（3）研究制定監(jiān)督內部管理制度;（4）組織實施對內部控制的建立和執(zhí)行情況及有效性的監(jiān)督檢查和自我評價，提出改進意見或建議；（5） 督促相關處室落實內部控制的整改計劃和措施；（6） 做好內部控制監(jiān)督檢查和自我評價的其他有關工作。第二節(jié)授權體系與三重一大制衡機制的設置是建立單位內部控制體系的核心內容。在進行權力分配時確保將單位決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權進行“三權分離”，能夠有效防范舞弊和預防腐敗，是實現科學決策、有序執(zhí)行和有效監(jiān)督的基本保障。本手冊旨在明確單位授權體系設置的相關要求，確保單位建立有效的制衡機制，保證單位建立良好的針對重大決策、重大事項、重要人事任免以及大額資金支付業(yè)務等事項的議事決策機制、高效的執(zhí)行機制和有效的監(jiān)督機制。一、授權體系本單位在設置授權體系暨制衡機制時，確保將單位決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權進行“三權分離氣其中：決策機構能夠客觀評估經濟活動的風險，根據資源配置最優(yōu)化要求做出科學決策，從起點上控制和約束執(zhí)行機構；執(zhí)行機構能夠根據已有的決策，進一步細化執(zhí)行過程中的職責和權限，協(xié)調有序地執(zhí)行決策，并通過反饋以便決策機構實現決策的優(yōu)化調整；監(jiān)督機構以獨立于決策和執(zhí)行的身份，對決策機構是否做出科學合理的資源配置決策、決策執(zhí)行機構是否嚴格執(zhí)行已有決策進行監(jiān)督，以及時發(fā)現單位內部控制中存在的問題，促進單位完善內部控制體系。本單位在辦理經濟活動的業(yè)務和事項之前，必須經過適當的授權審批，特別是重大事項如大型采購、基本建設以及與之相關的大額資金支付業(yè)務等，還必須經過集體決策和會簽制度，任何個人不得單獨進行決策或者擅自改變集體決策的意見。本單位通過對決策過程、執(zhí)行過程的合規(guī)性以及執(zhí)行的效果進行檢查評價，確保經濟活動的各業(yè)務和事項都經過了適當的授權審批，確保經辦人員按照授權的要求和審批的結果辦理業(yè)務。二、重大事項的議事機制本單位建立健全集體研究、專家論證和技術咨詢相結合的決策輔助機制。（一）集體討論單位重大經濟事項一般包括：大額資金使用、大宗資產采購、基本建設項目、重大外包業(yè)務、重要資產處置、信息化建設以及預算編制調整等。重大經濟事項均應由領導班子集體研究決定。討論過程中可以征求相關職能處室負責人、經辦人的意見。（二） 民主集中在局黨組會議、局長辦公會議決議前，相關經濟活動事項應實現內部信息公開，相關工作方案（或決策建議）應在規(guī)定的范圍內事先討論、充分醞釀，讓單位的黨政領導都能夠充分行使職權，發(fā)表意見；如有不同意見，應將不同意見記錄在會議紀要，同時應按照少數服從多數的原則進行決策。（三） 專業(yè)咨詢單位對經濟活動事項進行決策，采取專家論證、技術咨詢和群眾意見相結合的方式。在做出重大經濟活動事項部署時，對于一些專業(yè)性強的事項，可以適當聽取專家的意見，必要時可以組織專業(yè)技術咨詢；對于關系到群眾切身利益的，要通過征求意見等方式充分聽取群眾的意見和建議。第三節(jié)制度建設和流程控制內部控制是一個集控制制度、控制程序、控制環(huán)境為一體的動態(tài)過過程。單位領導層高度重視本單位的制度建設，建立了一套科學有效的內部控制制度體系，為促進部門間的協(xié)作、規(guī)范管理、預防風險提供基準，指導和監(jiān)督

本單位各項制度的貫徹、執(zhí)行情況。同時，單位建立了相關制度持續(xù)檢查和改進程序，以適應內外部環(huán)境的變化、新的法律法規(guī)和監(jiān)管要求，以保證內部控制體系的有效性。表1W局主要制度（示例）分類部分主要制度單位層面制度W局落實“三重一大”制度的實施辦法W局國有資產管理辦法W局內部控制管理辦法W局各級負責人經濟責任制和授權控制管理辦法業(yè)務層面制度W局財務會計管理辦法W局二級單位財務管理辦法W局預算管理辦法W局基本建設管理辦法W局固定資產管理辦法W局票據管理辦法W局專項基金管理辦法W局物資和服務采購辦法W局合同管理辦法W局內部審計管理辦法W局二級單位責任人經濟責任審計管理辦法二、流程和表單控制在內部控制建設過程中，只有每一個崗位的責任人理解和掌握操作規(guī)范，才能將內部控制落到實處。單位應通過編制內部管理手冊，使全體職工掌握內部機構設置、崗位職責、業(yè)務流程等情況，明確權責分配，正確行使職權。本手冊涵蓋單位主要業(yè)務活動，包括業(yè)務流程綜述及控制目標、明確控制要求的流程圖、流程主要職責及對應崗位、不相容職責相分離要求、關鍵控制活動分析及說明、控制的制度依據、主要表單等。同時，內部管理手冊中還應包括一套規(guī)范的、與業(yè)務流程相匹配的書面表單，反映相關責任人的職責履行情況。表2W局部分主要業(yè)務流程及表單（示例）分類主要業(yè)務循環(huán)及流程部分表單單位層流程W局制度起草、審議及發(fā)布流程W局部門及崗位設置流程?制度編制及發(fā)布審批單?部門及崗位設置審批單業(yè)務層流程W局預算業(yè)務控制流程W局資產管理業(yè)務控制流?預算審批表、決算審批單?資產入庫單、維修

分類主要業(yè)務循環(huán)及流程部分表單分類主要業(yè)務循環(huán)及流程審批單、資產處置審批單W局政府采購業(yè)務控制流程W局收支業(yè)務控制流程W局基本支出（人員支出）管理業(yè)務控制流程W局基本支出（公用支出）管理業(yè)務控制流程W局項目經費管理業(yè)務控制流程W局公務接待業(yè)務控制流程?采購申請單?票據申領單、報銷單?基建項目審批單W局基本建設業(yè)務控制流程?采購申請單?票據申領單、報銷單?基建項目審批單分類主要業(yè)務循環(huán)及流程部分表單W局合同業(yè)務控制流程W局信息公開控制流程?內部審計業(yè)務控制流程?監(jiān)督檢查業(yè)務控制流程?合同簽訂流轉單?信息公開審批單?審計項目審批單?監(jiān)督檢查審批單第四節(jié)單位內部責任體系單位的權責結構是形成單位縱向層級和橫向處室體系的基礎，是組織分工、組織法規(guī)和組織紀律的實際體現。單位通過明確內部各處室、人員的權利和所承擔的責任，將權力與責任落實到各責任主體，為內部控制的有效實施創(chuàng)造良好條件。本手冊旨在規(guī)范單位權責結構的設置，保證單位內的職責分工科學、合理，單位內職能機構及崗位各司其職，且滿足“不相容崗位相互分離”的控制要求。一、部門職責單位各職能處室為各類經濟業(yè)務活動實施內部控制的工作主體，要配合內部控制歸口管理部門對行政單位相關的經濟活動進行流程梳理和風險評估，提出具體的內部控制措施和手段；認真執(zhí)行內部控制管理制度，落實相關工作要求。對于未設立相應職能部門的行政單位，也應根據內部控制的需要設立相應的崗位。W局各職能部門的分工和責任如下：財務處。承擔內部控制的歸口管理工作，負責組織協(xié)調內部控制日常工作；研究提出行政單位內部控制體系建設方案；組織單位內部跨部門的重大決策、重大風險、重大事件和重要業(yè)務流程的內部控制工作；組織協(xié)調單位內部跨部門的重大風險評估工作；研究提出風險管理策略和跨部門的重點風險管理解決方案，并組織實施；組織協(xié)調相關部門或崗位落實內部控制的整改計劃和措施。財務處還負責組織本單位的財務會計制度的制定；負責組織本單位的預算編制，指導和監(jiān)督各部門的預算執(zhí)行；負責組織本單位的決算工作和財務報告的編制；負責財務報銷和會計核算等。沒有財務處的行政單位，則相應職能由辦公室行使。資產管理處。負責對本單位的資產進行全面管理；根據國家規(guī)定制定本單位資產管理制度；制定本單位的資產配置標準；負責非現金資產的日常管理；負責組織本單位的資產的政府采購，維修和維護，資產的處置；負責與財務部門一起開展資產盤點和清查等。審計處。負責組織對本單位的經濟活動的內部審計工作，開展績效評價等；督促各部門和相關人員，對內部審計和績效評價過程中發(fā)現的問題進行整改。政策法規(guī)處。負責對本單位的各項制度的起草、制定、審核和發(fā)布，并督促各部門遵照執(zhí)行；負責對本單位的各項合同進行審核，評估經濟活動的面臨的法律風險；協(xié)調和解決本單位面臨的法律糾紛；其他與政策和法律相關的事項。紀檢監(jiān)察處。負責研究制定內部監(jiān)督管理制度；組織實施對內部控制的建立和執(zhí)行情況及有效性的監(jiān)督檢查，并提出改進意見或建議。信息管理處。將行政單位內部控制業(yè)務納入信息系統(tǒng)管理，做好系統(tǒng)開發(fā)、部署實施；建立覆蓋部門、崗位職級的信息安全保障機制；加強日常維護和管理，確保信息系統(tǒng)運行的安全、有效。二、不相容崗位設置單位在各崗位職責定位和分工過程中，要充分體現“不相容崗位相互分離”的控制要求，確保不相容崗位相互分離、相互制約和相互監(jiān)督，降低舞弊風險。常見的不相容崗位示例：（一）預算業(yè)務各環(huán)節(jié)的不相容職務崗位.預算編制（含預算調整）與預算審批職務分離。預算編制崗位負責預算的編制工作。本單位由局黨組會議的方式，審批單位年度預算方案，并在規(guī)定的時間內報送財政部門。經財政部門批復部門預算后，按規(guī)定執(zhí)行。.預算批復和預算執(zhí)行職務分離。單位內部各職能處室具體負責本處室預算的編制、執(zhí)行、控制、分析等工作，并對本處室和預算執(zhí)行結果承擔責任。.預算執(zhí)行與分析評價職務分離。預算執(zhí)行人員不能同時擔任預算考核人員。財務處（或辦公室）負責按預算指標考核各部門，建立完善配套的獎懲措施和相應的激勵機制，貫徹獎懲制度。（二） 收入和支出業(yè)務各環(huán)節(jié)的不相容職務崗位.收入業(yè)務各環(huán)節(jié)的不相容職務崗位（1） 收入預算的編制和批準崗位分離。（2） 票據的使用與保管崗位分離。（3） 收入征收與減免審批崗位分離。.支出業(yè)務各環(huán)節(jié)的不相容職務崗位（1） 支出標準、預算的編制與審批崗位分離。（2） 支出的執(zhí)行與審批崗位分離。（3） 支出的執(zhí)行與相關會計記錄崗位分離。（三） 政府采購業(yè)務各環(huán)節(jié)的不相容職務崗位.政府采購預算的編制和審定崗位分離。.政府采購需求制定與內部審批崗位分離。.招標文件準備與復核崗位分離。.采購合同的訂立與審核崗位分離。.合同簽訂與驗收崗位分離。.驗收與保管崗位分離。.審批與付款執(zhí)行崗位分離。.采購執(zhí)行與監(jiān)督檢查崗位分離。.采購、驗收與相關記錄崗位分離。（四）資產業(yè)務的不相容職務崗位.貨幣資金（1） 貨幣支付的審批和執(zhí)行崗位分離。（2） 貨幣資金的保管和收支賬目的會計核算崗位分離。（3） 貨幣資金的保管和盤點清查崗位分離。（4） 貨幣資金的會計記錄和審計監(jiān)督崗位分離。.非貨幣資產（1） 非貨幣資產購置預算的編制、請購與審批崗位，審批與執(zhí)行崗位分離。（2） 非貨幣資產采購、驗收與款項支付崗位分離。（3） 非貨幣資產處置的申請與審批崗位、審批與執(zhí)行崗位分離。（4） 非貨幣資產的取得、保管及處置業(yè)務的執(zhí)行與相關會計記錄崗位分離。（五）合同管理業(yè)務的不相容職務崗位.合同的擬定與審核崗位分離。.合同的審核與審批崗位分離。.合同的審批與訂立崗位分離。.合同的執(zhí)行與監(jiān)督崗位分離。（六）內部監(jiān)督與日常管理的不相容職務崗位單位內部監(jiān)督工作與日常經濟活動業(yè)務保持相對獨立性，根據監(jiān)督事項設立紀檢監(jiān)察、內部審計部門。單位內部審計工作與財務管理工作應歸屬于不同的部門，無法設立職能部門的行政單位，而設立內部審計崗位與財務管理崗位，應由不同人員擔任，且歸屬于不同的部門或領導。第五節(jié)信息系統(tǒng)建設與維護內部控制的信息化系統(tǒng)是指將內控理念、控制活動、控制手段等要素通過信息化手段固化到信息系統(tǒng)，實現內部控制體系的系統(tǒng)化、常態(tài)化。通過信息