旅游規(guī)劃法律制度課件

第4章旅游規(guī)劃法律制度關(guān)于旅游規(guī)劃立法我國(guó)關(guān)于旅游資源和規(guī)劃的立法主要有《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》和《中華人民共和國(guó)旅游法》等，尤其是《旅游法》第三章專門對(duì)旅游規(guī)劃和促進(jìn)做出規(guī)范，從國(guó)家法律層面確立了旅游規(guī)劃的法律地位，確立了旅游規(guī)劃作為綜合性產(chǎn)業(yè)規(guī)劃在立項(xiàng)、編制和實(shí)施上的法律依據(jù)。1第一節(jié)旅游規(guī)劃的含義和體系一、旅游規(guī)劃的含義2規(guī)劃與謀劃、籌劃、計(jì)劃等近義。規(guī)劃是對(duì)未來各種長(zhǎng)遠(yuǎn)活動(dòng)目標(biāo)的謀劃和構(gòu)想，通常有兩次含義，一是制定目標(biāo)，對(duì)未來某種追求的設(shè)想。二是行為決策，對(duì)實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的行動(dòng)順序和步驟的決策。旅游規(guī)劃是根據(jù)旅游業(yè)發(fā)展規(guī)律和市場(chǎng)特點(diǎn)制定目標(biāo)，以及為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)而進(jìn)行的各項(xiàng)旅游要素的統(tǒng)籌部署和具有安排。它是在一定的目標(biāo)和價(jià)值判斷下，提出行為標(biāo)準(zhǔn)，研究如何符合這些標(biāo)準(zhǔn)，并回答“為什么這樣”以及“應(yīng)該怎樣”的行為過程。（二）旅游規(guī)劃的分類地域范圍地方性規(guī)劃區(qū)域規(guī)劃全國(guó)規(guī)劃國(guó)際性規(guī)劃規(guī)劃時(shí)期短期規(guī)劃中期規(guī)劃長(zhǎng)期規(guī)劃組織結(jié)構(gòu)部門規(guī)劃項(xiàng)目規(guī)劃綜合規(guī)劃3世界旅游組織的分類：旅游發(fā)展規(guī)劃旅游區(qū)規(guī)劃專項(xiàng)旅游規(guī)劃《旅游規(guī)劃通則》的分類：是根據(jù)旅游業(yè)的歷史、現(xiàn)狀和市場(chǎng)要素的變化所制定的目標(biāo)體系，以及為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)體系在特定的發(fā)展條件下對(duì)旅游發(fā)展的要素所做的安排。旅游發(fā)展規(guī)劃是指為了保護(hù)、開發(fā)、利用和經(jīng)營(yíng)管理旅游區(qū)，使其發(fā)揮多種功能和作用而進(jìn)行的各項(xiàng)旅游要素的統(tǒng)籌部署和具體安排。包括旅游區(qū)總體規(guī)劃、旅游區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃和旅游區(qū)修建性詳細(xì)規(guī)劃。旅游區(qū)規(guī)劃4有關(guān)旅游規(guī)劃編制和內(nèi)容的立法旅游規(guī)劃綜合性專業(yè)性政策性應(yīng)用性5旅游規(guī)劃正確的方法科學(xué)的理論明確的組織實(shí)施主體6

規(guī)劃主體之法律規(guī)定旅游法規(guī)定了旅游規(guī)劃編制的主體：國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府和旅游資源豐富的市級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織編制旅游發(fā)展規(guī)劃。對(duì)跨行政區(qū)域且不宜分割的資源進(jìn)行旅游利用時(shí)，應(yīng)當(dāng)由上級(jí)人民政府組織編制或者由相關(guān)地方人民政府協(xié)商編制統(tǒng)一的旅游發(fā)展規(guī)劃。用法律方式對(duì)規(guī)劃主體進(jìn)行規(guī)定有其必要性：政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略的需要抑制政府盲目、沖動(dòng)性投資的需要7

規(guī)劃內(nèi)容之法律規(guī)定旅游規(guī)劃旅游業(yè)發(fā)展的總體要求和發(fā)展目標(biāo)旅游資源保護(hù)和利用的要求和措施旅游產(chǎn)品開發(fā)重點(diǎn)旅游服務(wù)質(zhì)量旅游文化建設(shè)旅游形象宣傳和市場(chǎng)推廣旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)旅游服務(wù)設(shè)施建設(shè)8三、旅游規(guī)劃的要求和評(píng)價(jià)《旅游發(fā)展規(guī)劃管理辦法》關(guān)于規(guī)劃要求旅游發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展和市場(chǎng)導(dǎo)向原則，注重資源和環(huán)境的保護(hù)，防止污染和其他公害，因地制宜、突出特點(diǎn)、合理利用，提高旅游業(yè)發(fā)展的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益?！堵糜畏ā逢P(guān)于規(guī)劃要求旅游發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)遵循依法保護(hù)旅游資源的原則，維護(hù)和傳承當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)文化和習(xí)俗，維護(hù)資源的區(qū)域整體性、文化代表性和地域特殊性，考慮軍事設(shè)施保護(hù)的需要，促進(jìn)資源的節(jié)約集約化利用?！堵糜畏ā逢P(guān)于規(guī)劃評(píng)價(jià)旅游法規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織本級(jí)政府編制或者批準(zhǔn)的旅游發(fā)展規(guī)劃的執(zhí)行情況進(jìn)行整體評(píng)價(jià)，并向社會(huì)公布?？梢姡糜我?guī)劃的評(píng)價(jià)主體是各級(jí)人民政府。9

四、旅游規(guī)劃與其他規(guī)劃的協(xié)調(diào)機(jī)制相關(guān)法條：《旅游法》規(guī)定了該協(xié)調(diào)機(jī)制。第二十二條定：旅游發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制，并與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、海洋功能區(qū)規(guī)劃相銜接，與自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃、林地濕地草原森林公園保護(hù)利用規(guī)劃、文物保護(hù)規(guī)劃、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)規(guī)劃等相協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)原因：旅游規(guī)劃作為綜合性產(chǎn)業(yè)規(guī)劃是一個(gè)全面的、系統(tǒng)性工程，具有綜合性、系統(tǒng)性、動(dòng)態(tài)性的特點(diǎn)，它與其他規(guī)劃具有相當(dāng)大的關(guān)聯(lián)性。因而必須重視旅游規(guī)劃與其他相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系，使之不會(huì)因?yàn)橄嗷_突而帶來實(shí)施的困難。10旅游規(guī)劃其他規(guī)劃﹍﹍11

規(guī)劃間協(xié)調(diào)與政府作為

各級(jí)政府政策支持和區(qū)域合作設(shè)施建設(shè)安排項(xiàng)目和產(chǎn)品開發(fā)信息服務(wù)12第二節(jié)旅游發(fā)展規(guī)劃概念解析：旅游發(fā)展規(guī)劃是根據(jù)旅游業(yè)的歷史、現(xiàn)狀和市場(chǎng)要素的變化所制定的目標(biāo)體系，以及為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)體系在特定的市場(chǎng)條件下對(duì)旅游發(fā)展的要素所做的安排。其主要任務(wù)是明確旅游業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的地位和作用，提出旅游業(yè)發(fā)展目標(biāo)，優(yōu)化旅游業(yè)發(fā)展的要素結(jié)構(gòu)與空間布局，安排旅游業(yè)發(fā)展優(yōu)先項(xiàng)目，促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展。13

規(guī)劃分類旅游發(fā)展規(guī)劃地方旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃省級(jí)旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃地市級(jí)旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃縣級(jí)旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃區(qū)域旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃全國(guó)旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃（按規(guī)劃時(shí)間可分近、中、遠(yuǎn)期）分類按規(guī)劃范圍按政府管理層次14

旅游發(fā)展規(guī)劃編制的原則和要求原則：根據(jù)《旅游發(fā)展規(guī)劃管理辦法》，規(guī)劃的編制應(yīng)當(dāng)以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃為依據(jù)，與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展相適應(yīng)；應(yīng)當(dāng)與國(guó)土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等相協(xié)調(diào)，應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家基本建設(shè)的有關(guān)規(guī)定；應(yīng)當(dāng)與風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、文化宗教場(chǎng)所、文物保護(hù)單位等專業(yè)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。要求：編制旅游發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展、市場(chǎng)前景、資源條件、環(huán)境因素等進(jìn)行深入調(diào)查，取得準(zhǔn)確的基礎(chǔ)資料，從市場(chǎng)需求出發(fā)，注意生態(tài)環(huán)境和歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)和延續(xù)，采取先進(jìn)的規(guī)劃方法與技術(shù)手段。規(guī)劃編制的內(nèi)容、方法和程序，應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家關(guān)于旅游規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的要求。15

旅游發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施旅游發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施是指對(duì)編制的旅游發(fā)展規(guī)劃文本付諸實(shí)施的過程。旅游發(fā)展規(guī)劃審批后，就具有了法律效力，是該區(qū)各類部門進(jìn)行旅游開發(fā)建設(shè)的法律依據(jù)，在旅游發(fā)展中得到貫徹實(shí)施。政府在旅游發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施中起執(zhí)行、監(jiān)督、調(diào)控等主要作用，各級(jí)旅游局負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)有關(guān)部門納入國(guó)土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃。16

旅游發(fā)展規(guī)劃的保障旅游發(fā)展規(guī)劃的順利實(shí)施，需要一定的保障措施，既要有管理、政策層面的措施，更重要的是法律法規(guī)層面的措施。規(guī)劃從編制、審批到實(shí)施全過程各環(huán)節(jié)法律化。制定適當(dāng)?shù)恼?，扶持?guī)劃區(qū)旅游業(yè)發(fā)展。資金、土地等旅游投入的保障。加強(qiáng)旅游行業(yè)管理。加大旅游宣傳的力度。實(shí)施人才戰(zhàn)略。17

第三節(jié)旅游功能區(qū)規(guī)劃概念：旅游功能區(qū)規(guī)劃是以區(qū)域內(nèi)核心資源為基礎(chǔ)，以旅游業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)合作與分工為紐帶而對(duì)空間資源的統(tǒng)一規(guī)劃和利用的空間管理整體方案，是以實(shí)現(xiàn)旅游的功能為目的的區(qū)域規(guī)劃。旅游功能區(qū)規(guī)劃的特點(diǎn)：綜合性規(guī)劃。旅游為主體功能，突破地理界線或者行政區(qū)劃界限。突出資源內(nèi)的資源稟賦。政策的導(dǎo)向性和發(fā)展的引導(dǎo)性。促進(jìn)旅游功能和效率的發(fā)揮。18

三、旅游功能區(qū)規(guī)劃的實(shí)施保障旅游政策保障法律法規(guī)保障旅游功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施19

第四節(jié)旅游資源管理制度20近年來我國(guó)逐漸開始重視對(duì)旅游資源和規(guī)劃的立法保護(hù)，頒布了一系列法律法規(guī)，如環(huán)保法、文物保護(hù)法、風(fēng)景區(qū)條例等，從不同角度和不同層面對(duì)旅游資源的開發(fā)、利用和保護(hù)作出了規(guī)定。但是現(xiàn)有旅游規(guī)劃缺乏約束性，旅游項(xiàng)目審批和開發(fā)建設(shè)中主觀性、隨意性較大?！堵糜畏ā酚脤Ｕ聛硪?guī)范旅游規(guī)劃和促進(jìn)，從國(guó)家法律層面確立了旅游規(guī)劃的法律地位，對(duì)旅游資源的開發(fā)、利用和保護(hù)具有重大意義。旅游資源的概念學(xué)術(shù)界提出了各種不同的表述，其中較為一致的包括：旅游資源要具有實(shí)用價(jià)值，必須對(duì)旅游者有吸引力，能夠引起人們的旅游動(dòng)機(jī)；包括已經(jīng)被開發(fā)的現(xiàn)實(shí)旅游資源，也包括尚未開發(fā)利用的潛在資源；既有物質(zhì)的、有形的，也包括非物質(zhì)的、無形的；隨著旅游業(yè)的發(fā)展，旅游資源的范圍將會(huì)不斷擴(kuò)大。旅游資源的開發(fā)利用及其存在的問題水體的污染植被的破壞對(duì)野生動(dòng)物的威脅空氣與噪聲污染違章建筑對(duì)文物古跡的破壞高原精靈——藏羚羊藏羚羊的悲歌北宋皇陵被盜日前，趙本山的劉老根會(huì)館剛剛正式開業(yè)，就被文保人士實(shí)名舉報(bào)其破壞文物。有報(bào)道稱，劉老根會(huì)館所占用的四合院中，有一個(gè)為不可移動(dòng)文物“晉翼會(huì)館”，該會(huì)館被改造成最低消費(fèi)18萬元的私人會(huì)所，且懷疑在裝修中被改變?cè)玻蓓斣黾诱峙?，院?nèi)設(shè)游泳池等。市文物局已經(jīng)介入調(diào)查。

內(nèi)蒙古開發(fā)商破壞地下文物難以制止錯(cuò)位旅游開發(fā)破壞生態(tài)云南最后凈土遭劫難云南省香格里拉縣的下給溫泉，是近代熱泉形成的典型的地質(zhì)景觀，極具觀賞性和科考價(jià)值，景區(qū)內(nèi)的噴氣(熱氣)孔尤為罕見。但在旅游開發(fā)過程中，在不了解噴氣孔的地質(zhì)構(gòu)造及規(guī)律的情況下，開發(fā)者企圖將噴氣孔變?yōu)椤吧Ｄ迷　眻?chǎng)所，結(jié)果嚴(yán)重破壞了稀有旅游地質(zhì)景觀。該縣的另一處地下泉———天生橋“彩泉”，因被“現(xiàn)代化”裝飾而失去了“彩泉”再現(xiàn)的自然條件。西南凈土香格里拉的一些地方，在旅游開發(fā)的大潮下難逃劫難?！爸袊?guó)風(fēng)景園林學(xué)會(huì)”的多位專家指出，近年來，一些地方的錯(cuò)位開發(fā)，使不少國(guó)家級(jí)風(fēng)景區(qū)人工化、商業(yè)化、城市化現(xiàn)象泛濫，有的風(fēng)景區(qū)正蛻變?yōu)槌院韧鏄返挠螛穲?chǎng)，自然生態(tài)系統(tǒng)遭到空前破壞。比如，麗江玉龍雪山被架設(shè)3條索道，每條索道都伸入自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)。其中，長(zhǎng)近3000米的玉龍雪山索道，延伸到海拔4506米的雪山上，每小時(shí)單向運(yùn)送客流量達(dá)426人。這些索道的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，給保護(hù)區(qū)帶來了生態(tài)災(zāi)難。大量游人的涌入，使亙古冰川遭到破壞，部分冰川開始融化；高山植被和野生花卉被游客踐踏、破壞；野生動(dòng)物的數(shù)量急劇減少，當(dāng)年規(guī)劃時(shí)還存在的珍稀動(dòng)物，現(xiàn)在已難覓蹤跡。玉龍雪山生態(tài)環(huán)境的破壞速度，令世界各國(guó)專家驚訝。更為嚴(yán)重的是，一些景區(qū)沒做規(guī)劃就進(jìn)行開發(fā)。28

二、旅游資源的管理旅游資源管理是指為實(shí)施旅游資源保護(hù)和合理開發(fā)利用所進(jìn)行的計(jì)劃、組織、開發(fā)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的活動(dòng)過程。近年來，在旅游資源開發(fā)的過程中，由于規(guī)劃、建設(shè)和管理不當(dāng)，資源和環(huán)境遭到破壞的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，因而亟待加強(qiáng)對(duì)旅游資源的管理，包括旅游資源質(zhì)量管理、環(huán)境管理、信息管理等。為此，中央和地方（立法和行政機(jī)關(guān)）制定了一系列法