淺析韓國糧食補貼政策的演變及啟示

淺析韓國糧食補貼政策的演變及啟示

論文摘要：隨著國內糧食生產、消費和貿易狀況的變化，韓國的糧食補貼政策由購銷倒掛轉向直接補貼?？傮w看，韓國以實行對國際貿易扭曲程度較高的黃箱政策實現了大米消費完全自給。本文在對韓國糧食補貼政策的演變及政策效果分析評價的基礎上，提出加強農業(yè)基礎設施建設，保障糧食安全、利用WTO規(guī)則建立符合國情的農業(yè)補貼等政策建議。

在建國后的20多年時間里，韓國出現了經濟發(fā)展停滯不前、城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大、糧食持續(xù)短缺等問題。為改變落后的農業(yè)國狀況．韓國從1960年開始實行工業(yè)化。在隨后的30多年時間里，韓國經濟持續(xù)快速增長，人均GDP從1962年的87美元增加到1996年的10548美元，2006年進一步增加到18340．76美元。1996年韓國加入經濟合作與發(fā)展組織(OECD)。從1960年至今，在經濟總體持續(xù)增長的同時．農業(yè)增加值在韓國GDP中所占的份額持續(xù)下降：從1960年的36％下降到2008年的3．2％。

一、糧食補貼相關政策的產生及其演變

1．糧食補貼相關政策的產生

(1)大米補貼政策。大米是韓國民眾消費主要的糧食品種，大米補貼政策是韓國糧食補貼政策的核心。建國之初，由于經濟落后使得韓國政府對農業(yè)沒有任何補貼。到20世紀60年代末，在經歷了近10年的工業(yè)化發(fā)展，韓國經濟持續(xù)快速增長，政府財政不斷積累；為解決持續(xù)困擾韓國發(fā)展的糧食短缺問題，從1968年開始韓國對大米實行購銷倒掛制度．即政府高價從農民手中收購大米，廉價供應給城市居民，差價由政府補貼。補貼差價的費用來自《糧食管理法案》(1970)基礎上建立的糧食管理基金。購銷倒掛補貼政策的實施揭開了韓國糧食補貼政策的序幕。

(2)生產資料投入補貼。隨著韓國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進，大量農村居民向城市轉移。1967--1971年期間，韓國平均每年有60萬農業(yè)勞動力離開農業(yè)；在這段時間里，韓國農戶數量減少了2．6萬戶，農業(yè)出現了勞動力短缺。為解決勞動力短缺問題，從1972年開始韓國政府鼓勵農戶購買農業(yè)機械，對購買農業(yè)機械的農戶給予低息貸款等補貼。這一政策的實施不僅及時解決了農業(yè)勞動力減少的問題，同時由于農業(yè)機械的普及提高了農業(yè)生產效率。1972年韓國農戶擁有耕耘機2．5萬臺．打谷機7．5萬臺。1978年，韓國農戶擁有耕耘機12．5萬臺．比1972年增加400％；打谷機13．2萬臺，比1972年增加76％(OECD，1999)。

另外，為提高糧食單產水平、增加糧食產量，從2O世紀7O年代起韓國政府對購買化肥、殺蟲劑的農戶給予補貼。具體補貼方式是：政府委托農業(yè)協同中央會(簡稱農協，NACF)從生產廠家購買化肥和農藥，然后低價銷售給農民，差價由政府財政支出。這項補貼政策的出臺使得韓國的化肥和殺蟲劑的消費量快速遞增：1970年韓國消費氮肥35．6萬t、鉀肥8．3萬t、磷肥l2．4萬t；1990年消費氮肥56．2萬t(比1970年增長58％)、消費鉀肥28．6萬t(比1970年增長242％)、消費磷肥25．6萬t(比1970年增長106％)(OECD，1999)?；省⑾x劑等補貼政策的實施．一方面促使韓國糧食作物單產水平顯著提高，另一方面使韓國在20世紀9O年代成為世界上單位耕地面積化肥和殺蟲劑施用量最多的國家之一。

(3)加強農業(yè)基礎設施建設。

作為20世紀70年代糧食增產計劃的一部分，1971--1981年韓國政府開展了大規(guī)模的農業(yè)基礎設施建設。建設的工程包括：重新規(guī)劃韓國最大的4條河流周邊的耕地(該面積占韓國耕地總面積的54％)、加強農田水利設施建設、改造舊的灌溉系統、開墾耕地等內容。農業(yè)基礎設施建設的大力開展促使韓國到1976年新增耕地3．1萬hm2,增產大米6．3萬t；截至1981年。韓國重新規(guī)劃耕地12．2萬hm2，超過l0．2萬hm2的耕地配備了灌溉設施(OECD，1999)。與此同時，針對工業(yè)化和城鎮(zhèn)化不斷侵占耕地的現象，1972年韓國頒布了《耕地使用與保護法》，對非農用地實行嚴格限制。

2．糧食補貼相關政策的演變

(1)購銷倒掛補貼政策的調整。韓國實行購銷倒掛的補貼政策以來，農戶種植大米的積極性顯著提高，大米產量持續(xù)增加：1971年大米產量為400萬t，自給率82％：1976年大米產量達到521萬t，首次實現完全自給(OECD，1999)。消費方面，隨著人均收入的不斷增長、市場上食物種類的豐富。從20世紀80年代開始韓國國民人均大米消費量出現下降的趨勢。與此同時，購銷倒掛補貼政策在實施的20多年里對韓國財政帶來了極大的負擔【截至1993年年底，糧食管理基金的赤字達到8．7x104億韓元(100韓元約合0．58元人民幣)。其中因補貼大米種植農戶造成的赤字占88．5％】。

迫于巨額補貼負擔的壓力，1993年韓國政府對購銷倒掛補貼政策作出調整。具體調整方式是：政府在向市場出售收購來的大米時，委托農協建立銷售投標機制，按照投標確定的銷售價格出售大米：政府委托農協向大米種植農戶支付政府收購價與投標銷售價之間的價差補貼及其他成本。1994年韓國廢除糧食管理基金，建立強化糧食庫存基金，決定由該基金承擔糧食管理基金的債務：另外，韓國政府設立糧食管理特別賬戶負責差價補貼。購銷倒掛補貼政策的調整將以前完全依靠政府財政補貼農戶轉變?yōu)橐揽空蛧鴥认M者共同補貼農戶。

(2)直接支付政策的產生。1995年WTO成立后，為降低因履行WTO《農業(yè)協議》對本國大米市場的沖擊，韓國決定推遲l0年實施大米關稅化(即：從2005年開始實行大米關稅化)，同時承諾在1995--2004年期間擴大大米的進口量，具體是：1995年進口大米的數量為基期(1988--1990年平均)韓國大米消費量的1％，2004年進口大米的數量為基期消費量的4％。然而，到了2004年，為了繼續(xù)保護國內大米市場，韓國再次提出推遲10年實行大米關稅化，并承諾：從2005--2014年韓國每年多進口大米2．03萬t。另外，為履行WTO《農業(yè)協議》要求韓國降低綜合支持總量(AMS)~的義務(要求2004年韓國的AMS要比1995年下降13．3％)，從2000年開始韓國逐步降低對大米的補貼水平。

2004年之后，為履行WTO新一輪降低AMS的要求，韓國政府對大米補貼政策進行改革：廢除購銷倒掛補貼，開始采用直接支付，該政策從2005／06年度開始實施。直接支付政策包含固定支付和可變支付兩部分：固定支付的條件是l998—2000年期間在政府登記的耕地里種植水稻；2005年固定支付的標準為60萬韓元／hm2；從2006年開始固定支付的標準提高到70萬韓元／hm2,2006年韓國政府執(zhí)行固定支付的稻田面積達102．4萬hm2．固定支付總支出7168億韓元。可變支付的條件是當前在政府登記的耕地里種植水稻：可變支付的標準根據市場價與政府目標價之間的差額再乘以耕種面積來計算。2005—2007年政府制定的目標價為2126韓元／kg(2．225美元／kg)；2005年執(zhí)行的可變支付標準為95．83萬韓元/hm2,2006年下降為45．98萬韓元／hm2。直接支付政策的實施標志著韓國的糧食補貼政策開始由市場價格支持向直接支付的方向轉變。

(3)調整農業(yè)結構，提高農業(yè)競爭力。20世紀80年代末，迫于歐美等國要求開放國內農產品市場的壓力不斷增強，韓國逐步開放國內農產品市場。為減少由于開放市場對本國農業(yè)的沖擊,從1989--1994年韓國政府相繼制定了3套“調整農業(yè)結構、提高農業(yè)競爭力”的綜合計劃，具體內容如下：①1989年4月韓國政府提出了“農村和漁村的綜合發(fā)展措施”作為第一套綜合計劃。這套計劃提出了建立耕地管理基金,改善農、林、漁業(yè)生產結構；增加農戶非農收入渠道：規(guī)劃農村住宅區(qū)：建立農業(yè)公司制度；促進農產品、海產品加工業(yè)的發(fā)展；促進農產品出口產業(yè)發(fā)展等措施。②1991年韓國政府提出了“調整農村和漁村結構的措施”作為第二套綜合計劃為確保農業(yè)結構調整工作的順利開展,1991年韓國政府計劃在10年間(1992--2001)投資42x104億韓元改善農業(yè)基礎設施,提高農業(yè)競爭力。③1994年韓國政府提出了“農業(yè)政策改革,促進農村和漁村發(fā)展的措施”作為第三套農業(yè)綜合計劃。另外，韓國政府從1994年開始新征一種“農村發(fā)展特別稅”來支持農業(yè)產業(yè)調整。10年間(1992—2001)共征特別稅15x104億韓元1998年韓國政府提前完成了1992年制定的“調整農業(yè)結構，提高農產品競爭力”的42x104億韓元投資計劃(比預計的結束期2001年提前了3年)。與此同時，1998年韓國政府新投資45x10億韓元繼續(xù)加強農業(yè)基礎設施建設，促進農村發(fā)展。

(4)取消化肥補貼，增加環(huán)境友好型生產補貼。隨著韓國民眾對農產品質量安全意識的提高。1993年韓國政府制定了“病蟲害綜合防治”和“養(yǎng)分綜合管理”計劃，開始降低單位面積化肥和殺蟲劑的施用量。從1996年開始,韓國政府降低了施用化肥的補貼標準,2005年徹底取消化肥補貼。

與此同時,韓國政府鼓勵農戶減少化肥和農藥的施用量，采取環(huán)境友好型農業(yè)生產。從1999年開始，韓國政府對執(zhí)行環(huán)境友好型農業(yè)生產的農戶給予直接支付補貼。2006年的補貼標準為：每公頃旱地補貼52．4萬～79．4萬韓元，每公頃稻田補貼21．7萬～39．2萬韓元；2006年韓國政府共發(fā)放“環(huán)境友好型”農業(yè)生產補貼114億韓元。

5．鼓勵老齡農民退休,促進土地流轉。為應對農業(yè)勞動力老齡化、促進土地流轉，從1997年開始韓國政府對提前退休的農民實行直接支付補貼政策。具體的政策內容為：年齡超過65歲的農民．如果愿意將自己的耕地出售(或出租5年以上)給全職農戶，他們將有資格獲得來自政府的直接支付補貼，補貼標準為每月每公頃耕地可獲補貼25萬韓元，補貼時間為10年(OECD，2009)。

二、韓國糧食政策支持水平及效應評價

1．糧食政策支持水平變化情況

WTO成立之后，為履行WTO《農業(yè)協議》降低綜合支持總量(AMS)的義務，韓國政府對農業(yè)補貼政策進行調整，降低市場價格支持(MPS)水平。因為MPS政策的實施會導致該國相應農產品種植面積擴大、產量增加，WTO認為MPS是對農產品生產和農產品國際貿易造成扭曲最嚴重的農業(yè)政策。

以對大米的補貼為例，1986--2004年韓國政府對大米的MPS是韓國大米補貼政策的全部內容；從2005年開始韓國對大米種植農戶實行直接支付的補貼方式，2005—2007年MPS占韓國大米補貼總金額的比重出現了下降的趨勢(圖1)。另外，從圖1可以看出：1986--1993年韓國政府對大米的MPS占大米種植農戶收入的比重持續(xù)增長，1993年達到峰值89．5％。造成這一現象的主要原因是：1993年之前韓國一直執(zhí)行的是政府既制定高收購價、同時又制定低出售價的購銷倒掛補貼政策，補貼力度相對較大。1994年韓國調整了購銷倒掛補貼政策，因此1994--2007年韓國對大米的MPS占大米種植農戶收入的比重出現降低的態(tài)勢：1994年為80．8％，2007年降為68．8％。然而，從韓國對大米MPS的絕對數額看，1986-2000年大米的MPS持續(xù)遞增：1986年為40101億韓元，2000年增加到88468億韓元：2001--2004年大米的MPS出現小的波動；隨著2004年韓國政府廢除購銷倒掛補貼政策，采取固定支付和可變支付的補貼政策，2004—2007年韓國對大米的MPS出現了下降的趨勢，2004年為76199億韓元，2007年下降到55940億韓元。

2．糧食補貼政策的效應評價

(1)購銷倒掛的糧食補貼、農業(yè)生產資料補貼、加強農業(yè)基礎設施建設等多項政策的共同作用對保障韓國糧食安全發(fā)揮了重要的作用。韓國面對其建國初持續(xù)困擾的糧食短缺問題，不僅對大米等糧食作物實行購銷倒掛補貼，同時對農民購買化肥、殺蟲劑、農業(yè)機械等生產資料給予補貼，并且不斷加強農業(yè)基礎設施建設。由于這些政策的作用，韓國不僅很快實現糧食自給(從1976年開始實現了大米的完全自給)．更重要的是保障了韓國的糧食安全：面對2006—2008年國際市場糧食供給不足、糧價持續(xù)上漲，韓國國內糧食消費沒有受到明顯影響充分證明了韓國的糧食安全得到保障。

(2)在城市化、工業(yè)化進程中農業(yè)機械補貼政策的及時實施對緩解韓國農業(yè)勞動力短缺、提高農業(yè)生產效率發(fā)揮了重要作用。針對2世紀60年代韓國工業(yè)化、城市化導致農業(yè)勞動力出現短缺問題，韓國政府鼓勵農戶購買農業(yè)機械，對購買農業(yè)機械的農戶給予直接補貼和低息貸款。這一政策的實施不僅提高了韓國農業(yè)機械的普及水平，同時也解決了農業(yè)勞動力短缺問題。

(3)面對WTO《農業(yè)協議》要求降低AMS的壓力，韓國雖然在具體補貼方式上作了調整，但是具體的補貼水平．特別是對農產品國際貿易造成扭曲的MPS水平依然非常高。以大米為例，2005年韓國取消了執(zhí)行了近4O年的購銷倒掛的大米補貼，取而代之為直接支付。從名義上看，韓國政府對大米的市場價格支持得到終止，但是按照OECD對韓國大米支持水平的測算，2000年韓國對大米的MPS占大米種植農戶收人的比重為83．9％，2007年降為65．5％。2000年中國對大米的MPS占大米種植農戶收入的比重為-4．9％(由于征收農業(yè)稅，所以為負值)，2007年為-0．9％(面對國際市場糧價上漲，中國政府采取禁止大米出口政策，國內大米價格低于國際價格，因此也為負值)。

(4)鼓勵農民退休政策對促進耕地流轉起到了一定的促進作用。從1997年開始韓國對年齡超過65歲、愿意將自己的耕地出售(或出租)給他人的農民實行直接支付。針對韓國農業(yè)勞動力老齡化日益嚴重，政府通過直接補貼鼓勵農民退休、轉移耕地，這對促進土地流轉、實現規(guī)模經營起到了一定的效果。

1995年韓國平均每個農場的耕地面積為1．3hm2,2005年增加到1．41hm2(OECD，2008)。

三、對中國的啟示

1．加強農業(yè)基礎設施建設，保障糧食安全在1999--2003年中國糧食總產量持續(xù)5年遞減的背景下，從2004