上海城市軌道交通建設(shè)融資與管理的改革

上海城市軌道交通建設(shè)融資與管理的改革

摘要分析了上海市軌道交通建設(shè)中的投融資現(xiàn)狀與存在問題。結(jié)合市場經(jīng)濟條件下城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的特點與運作規(guī)律,探討了可供城市軌道交通建設(shè)借鑒的若干投融資模式及適用條件與范圍。結(jié)合上海軌道交通建設(shè)的投融資體制的改革,提出如何協(xié)調(diào)好建設(shè)與管理關(guān)系等建議。

關(guān)鍵詞城市軌道交通,投資,融資,建設(shè),運營管理

目前我國軌道交通項目建設(shè)的投融資體制,越來越難以適應(yīng)快速發(fā)展的軌道交通項目建設(shè)的需要。需要創(chuàng)新軌道交通投融資體制,運用市場機制,吸引多元投資主體參與。

1上海軌道交通建設(shè)投融資現(xiàn)狀

既有軌道交通線的投融資概況

就上海市而言,已投入運營的3條軌道交通線,就采用了完全不同的三種投融資模式:

(1)地鐵1號線(1995年),全長ｋｍ,工程投資約億美元;由上海市政府投資建設(shè)(解決國內(nèi)配套資金),并采用信貸方式,融入了部分國外資金(見表1)。

(2)地鐵2號線(2000年),全長ｋｍ,工程投資約94億元;采用了市區(qū)兩級政府共同投資體制,并積極利用國外優(yōu)惠貸款(約8億美元外匯)。資金結(jié)構(gòu)如表2。

(3)地鐵3號線(即明珠線一期,2000年),全長ｋｍ,工程投資超過90億元;首次采用項目公司模式,由上海鐵路局、上海久事公司等8家投資人組成一個項目公司,走出多元化投資之路(表3)。

圖1為上海目前3條軌道交通線建設(shè)資金結(jié)構(gòu)情況。

存在問題

上海軌道交通建設(shè)資金主要來源于兩個方面:一是市區(qū)財政收入(數(shù)量有限);二是項目借貸款,主要以上海久事、城投兩家公司出面舉債,借入內(nèi)外債再轉(zhuǎn)投入項目中。其中,項目借款絕大部分用于工程項目建設(shè)(如表1～3)。

3條軌道交通線均由上海地鐵運營公司經(jīng)營,投資與管理脫節(jié)。雖然軌道交通年售票收入節(jié)節(jié)上升,但一年3～6億元的入賬(含折舊),對于償還建設(shè)項目借貸本息,只是杯水車薪。舊有的融資模式使市、區(qū)兩級財政背上了軌道交通建設(shè)的沉重負擔。就上海市經(jīng)濟與城市發(fā)展形勢而言,軌道交通不可暫緩發(fā)展,因此有必要對建設(shè)與管理體制和模式進行一次“大手術(shù)”,針對不同背景與條件,運用市場經(jīng)濟條件下多種融資模式,解決建設(shè)資金不足的難題。

2軌道交通建設(shè)籌資渠道分析

國家預(yù)算內(nèi)資金

近年來,投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的國家預(yù)算內(nèi)資金穩(wěn)中有所增加,但總量不足?！笆濉逼陂g,我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大約需要投資10000億元。其中,中央和地方兩級政府投資約2000億元,缺口約8000億元。計劃經(jīng)濟體制下的單一投資渠道,不可能滿足經(jīng)濟發(fā)展的需要。政府可以發(fā)揮投資的引導(dǎo)作用和政策的扶持與保障作用。

國內(nèi)貸款

加大軌道交通項目建設(shè)的力度,在中央財政不介入的情況下,債務(wù)融資便成了地方政府無奈的選擇。目前主渠道有國家開發(fā)銀行的政策性貸款和國內(nèi)商業(yè)銀行的投資貸款。但城市軌道交通項目資金投放量集中、回收期長、收入水平較低的特點,使項目本身就孕育著較大的金融風險,籌資難度大。

目前國內(nèi)資金市場也存有較大的社會游資。以上海高速公路建設(shè)為例,2000年3月至2002年10月就引入了民間資本210億元,使上海西域高速公路建設(shè)速度加快了3～5倍。

利用外資

我國通過世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、日本海外協(xié)力基金會等國外金融組織引入了一部分資金,但其規(guī)模相對于項目建設(shè)的資金需求量來說還太小。北京、上海、廣州新修建的幾條地鐵項目部分采用借貸的方式吸收了一部分外國政府優(yōu)惠貸款。

目前,國際上有近10萬億元的游資正在尋找投資渠道。應(yīng)該說,利用外資建設(shè)城市軌道交通是有潛力的。

3城市軌道交通建設(shè)融資模式分析

城市軌道交通屬于城市的基礎(chǔ)設(shè)施,因此政府的角色對融資非常重要。對軌道交通建設(shè)項目可進行的投融資方式主要看ＢＯＴ(建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓,又稱為“特許權(quán)投融資方式”)、ＴＯＴ(轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓)和ＡＢＳ(資產(chǎn)證券化融資)等模式。其中,ＡＢＳ融資一般能以較低的資金成本籌集到期限長、規(guī)模大的建設(shè)資金,對軌道交通項目比較有利。我國城市軌道交通目前已具備證券化資產(chǎn)有效供給的兩個基本因素:

(1)資產(chǎn)具有可證券化的特點。從融資技術(shù)上分析,城市軌道交通運輸?shù)目推笔杖胧窍鄬Ψ€(wěn)定且可預(yù)見的現(xiàn)金流入,是十分理想的可證券化資產(chǎn)保證。目前上海地鐵3條運營線,日均客運量逾100萬人,僅客票年收入6億多元,而且目前運能還不能滿足高峰運量的需要。如此穩(wěn)定的現(xiàn)金收入有利于增強投資者的信心。

(2)有將其證券化的需求。從成本形態(tài)上看,城市軌道交通資產(chǎn)中凝固成本大,因此其資產(chǎn)流動性需求較強。

此外,還可采用融資租賃模式或聯(lián)合融資模式:

在城市軌道交通系統(tǒng)中,車輛的投資占項目總投資的1/3左右。采用融資租賃方式,項目經(jīng)營者只需投入較小量資金(首付金),即可融入資金巨大的車輛、控制系統(tǒng)等機電設(shè)備;投入運營后,再分期償還租金,從而避免了運營之初一次性設(shè)備購置的巨大資金籌集和支出。通過將投資分散到以后若干年支出,規(guī)避了通貨膨脹和歸還貸款本息等投資風險。廣深鐵路公司在1998年就成功地運用此模式,融資租賃了瑞典一列擺式快速列車。

聯(lián)合融資是為了彌補大型基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)貸款不足而采取的一種融資方式,在世界銀行貸款項目中采用較多。它通過擔保和其他政策措施,聯(lián)合其他商業(yè)貸款機構(gòu)和投資商,向項目注入期限長、利息低的資金,支持發(fā)展中國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

由于城市軌道交通建設(shè)資金需求量大,從規(guī)避風險和建設(shè)資金籌集可行性分析,采取聯(lián)合融資的方式比較有效。如政府投入一部分貸款作為“種子”,帶動國內(nèi)外企業(yè)或投資商資本的流入,使城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)呈“民營化”特征。這種以政府投資帶動社會民間資本投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),開創(chuàng)了投融資新理念。美國初期鐵路建設(shè)股份集資形式屬此種模式。

4上海軌道交通建設(shè)融資與管理建議

最近上海市政府提出了“投資、建設(shè)、運營、監(jiān)管”四分開的改革思路,可以說開創(chuàng)了一條投資建設(shè)國際化、多元化,運營管理市場化,政府監(jiān)管規(guī)范化的軌道交通全新發(fā)展之路。具體操作時應(yīng)注意以下幾個方面的問題。

政府角色定位

要實現(xiàn)上海市快速發(fā)展城市軌道交通的目標,完全靠政府的財力、沿用傳統(tǒng)的政府包攬軌道交通建設(shè)的模式是不可行的。但也不能讓城市軌道交通建設(shè)完全“自由化”地按市場規(guī)則推進,那樣會造成與整個城市的建設(shè)與發(fā)展不協(xié)調(diào)。因此,政府應(yīng)該把握好以下幾點:

(1)根據(jù)城市發(fā)展的需要,分近、中、遠期制定出完善的軌道交通建設(shè)與發(fā)展規(guī)劃,即網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃,確定各階段重點建設(shè)線路。據(jù)悉,上海已編制了750ｋｍ左右的軌道交通遠景規(guī)劃。

(2)運用宏觀政策手段,營造一個較為寬松的軌道交通建設(shè)的投資環(huán)境。如:在融資方式選擇上,給予更大的靈活性;在土地開發(fā)上與軌道交通建設(shè)“捆綁式”進行等。努力創(chuàng)造條件,使軌道交通建設(shè)未來的收益(或效益),可提前用于當今的軌道交通線路項目之中。

(3)“政企分離”是市場經(jīng)濟必要條件。在軌道交通建設(shè)步入商業(yè)化運作的現(xiàn)階段,政府雖不應(yīng)直接介入,但需要以某種形式顯示出政府是軌道交通建設(shè)強有力的“后盾”,以增加投資者的信心與勇氣。上海申通公司作為市政府的“出資方”,其性質(zhì)應(yīng)定位于“國家投資公司”。它首先要不以盈利為目的,通過對企業(yè)實施控股、參股或股權(quán)轉(zhuǎn)讓等資本經(jīng)營方式,貫徹政府的軌道交通發(fā)展方針和政策,成為政府指令的執(zhí)行者以及政府經(jīng)濟政策的實施工具,吸引眾多的投資商共同參與上海城市軌道交通的建設(shè)。

(3)加強政府對軌道交通建設(shè)監(jiān)管功能。城市軌道交通建設(shè)成本高是限制其快速發(fā)展的最主要的原因?！罢钆_、市場運作”為軌道交通建設(shè)提供了一個新市場。但需要制定出一整套市場的“游戲規(guī)則”,必須有一個專門機構(gòu)來監(jiān)督與保證“游戲規(guī)則”執(zhí)行不走樣。建設(shè)(如上海申通公司)要與監(jiān)管相分離,以利于建立一個公開、公平、公正的市場競爭環(huán)境,使投資者按自身獲利需要,選擇投資方向(項目),與建設(shè)者、管理者建立良好而協(xié)調(diào)的商業(yè)合作關(guān)系。

融資模式選擇

在市場經(jīng)濟環(huán)境下,雖然可以完全按商業(yè)行為操作項目的融資,如前所述,采用ＢＯＴ、ＴＯＴ、ＡＢＳ等多種模式。但軌道交通建設(shè)有一個時效限制,針對籌資的緊迫要求,更需要采取多種融資手段。其它城市軌道交通建設(shè)經(jīng)驗值得參考:

(1)香港特區(qū)政府將資金以股權(quán)形式進入地鐵項目,雖然在財政上給予支持,但要求地鐵按成本-效益核算的商業(yè)原則運作。參考該模式,上海目前針對不同線路項目,成立的7個軌道交通項目公司中,申通公司(政府出資方代表)占205億元資本中的45%,吸引了社會投資者的55%資本。

(2)華盛頓、倫敦等地鐵建設(shè)的公私合伙制,以政府的資金為主,私有社會資本作為補充,既加快了建設(shè)速度,還轉(zhuǎn)化了一部分的風險。中國城市軌道交通建設(shè)市場尚未向私有投資者開放,這將是潛在的籌資渠道。上海、東航、武漢等航空公司,在我國首次吸納了私有資本參與航空業(yè)經(jīng)營便是一例。

(3)曼谷市高架鐵路運輸?shù)模拢希阅Ｊ?由曼谷市政府與(香港)泰華公司簽約,項目特許經(jīng)營期30年。上海也可選擇有一定客流基礎(chǔ)、經(jīng)濟效益前景較好的線路尋求合作伙伴。

(4)吉隆坡輕軌1號線ＢＯＴ+土地補償模式,項目經(jīng)營期30年。作為項目開發(fā)商的澳大利亞和英國組成的Ｓｔａｒ公司要求政府從沿線土地中劃撥ｋｍ2,供其做物業(yè)發(fā)展,作為參與投資的一種回報。上海軌道交通5號線(莘閔線),閔行區(qū)政府已采用以沿線土地升值貼補工程拆遷等準備工程支出的做法。

(5)利用證券股票,發(fā)揮社會閑散資金功用。上海申通公司通過“申通地鐵”重組上市,實現(xiàn)有形資產(chǎn)套現(xiàn)8億元;2002年9月8日,國內(nèi)第一股權(quán)信托受益權(quán)投資產(chǎn)品———上海磁懸浮交通項目股權(quán)信托收益權(quán)投資計劃正式推出,普通市民用5萬元人民幣就可成為投資者。雖然產(chǎn)品規(guī)模僅為億元人民幣,但火爆的出售現(xiàn)場,反映了只要有適當?shù)幕貓笃谕?也可以從社會得到軌道交通建設(shè)資金的補充。

建設(shè)與管理關(guān)系處理

建設(shè)機制

可在申通公司的基礎(chǔ)上,適時擴大國家投資公司規(guī)?；驍?shù)量,使之成為上海軌道交通建設(shè)的投資主體。針對各線的建設(shè),以項目為標的,由投資公司牽頭,運用多種融資手段,成立項目建設(shè)與發(fā)展公司,從項目綜合運營的效益中,取得收益,實現(xiàn)還本付息和投資回報。目前上海運營的3條地鐵線,因政府包攬的原因,運營至今尚未還本付息。

在多元化投資體制下,投資效果(或稱回報)是爭取投資的重要因素。香港地鐵之所以運營效益居世界前茅,有兩點經(jīng)驗值得借鑒:(1)地鐵公司根據(jù)市場尋求票價與客流的平衡點,按成本-效益的原則決定票價;(2)在政府規(guī)劃的路網(wǎng)中,地鐵公司決定軌道交通線建設(shè)次序、時機與投資方案(如以實現(xiàn)交通功能為投資第一原則,其次才是車站的裝飾與美觀)。即:建設(shè)與管理相分離。投資方也應(yīng)將方便乘客使用和降低工程造價作為軌道交通方案與設(shè)計決策的重要依據(jù),這對吸引投資者非常重要。

管理機制

建設(shè)與管理分開是上海軌道交通建設(shè)改革之舉,形成產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離狀況。

對于運營公司來說,它具有管理技術(shù)和管理人員兩種資源。可操作的管理模式有兩種:

(1)托管方式:軌道交通(包括線路和車輛等)產(chǎn)權(quán)歸項目投資公司所有,尋求一家水平高的軌道交通運營管理公司代為進行運營管理,運營收入歸項目投資公司,項目公司負責支持運營管理公司的日常運營開支和管理費用。這是“網(wǎng)運合一”的方案。運營公司作為受托方,只負責日常軌道交通列車運營的組織、管理及相關(guān)設(shè)備的維護等,所有的運營支出“實報實銷”,由投資公司承擔運營盈虧帶來的風險,同時投資公司享有運營盈利帶來的效益。

(2)租賃方式:軌道交通產(chǎn)權(quán)歸項目投資公司所有,但以租賃方式租借給運營管理公司,根據(jù)合同(或協(xié)議),投資公司向運營管理公司收取線路和車輛使用的租賃費,作為投資回報。運營公司則通過強化內(nèi)部管理,增加運營收入降低運營支出,以期獲得更大的效益。支付租借費后的增收部分,歸運營公司所有。這是“網(wǎng)運分離”的方案。它可以分散一部分投資風險至運營公司,投資方可以從租借費中獲得較為穩(wěn)定的回報。運營公司作為獨立的市場主體,需要努力增加營運收入,以避免企業(yè)經(jīng)營虧損,實現(xiàn)企業(yè)增效。

租賃方式較為符合上海軌道交通建設(shè)“四分離”的改革要求,有利于投資方與運營管理方以相同地位的市場主體參與軌道交通的建設(shè)與管理,有利于發(fā)揮兩者的積極性,促進軌道交通的良性、可持續(xù)發(fā)展。

建設(shè)與管理關(guān)系

未來的上海市軌道交通建設(shè)與管理將形成多頭分層的局面。

(1)資金的籌措:以國家投資公司為主體,聯(lián)合國外金融、投資商和軌道交通設(shè)備制造供應(yīng)商,通過不同的融資與組合方式,完成項目建設(shè)資金的籌措,在此基礎(chǔ)上成立“項目資產(chǎn)管理公司”。針對軌道交通系統(tǒng)設(shè)備的特點,甚至可以分離線路(車站)基礎(chǔ)設(shè)施與車輛移動設(shè)備,按設(shè)備種類分別成立資產(chǎn)管理公司或設(shè)備出租公司。

(2)線路建設(shè):實施項目法人制,采用國際工程中流行的工程承包與代理模式(如交鑰匙(ＴｕｒｎＫｅｙ)工程方式),通過招投標,以工程總價承包為原則,選定一家總承包商(如軌道交通建設(shè)公司),負責項目的設(shè)計與施工。

(3)運營管理:實行代理制或租賃制。在多家運營公司競爭的條件下,選擇有利于提高軌道交通運營效率和效益的公司,承包日常的運營組織工作。在租賃模式下,運營公司不光租賃軌道交通固定設(shè)施(線路、車站、建筑物),還要根據(jù)客流特點和列車運行組織需要租借移動設(shè)備(車輛),以技術(shù)組織與管理實現(xiàn)運