行政立法監(jiān)督

行政立法監(jiān)督

摘要：應(yīng)通過加強議會對行政立法的授權(quán)與監(jiān)督、控制立法中的自由裁量權(quán)、健全對行政立法的行政審查，建立全面司法審查制度來進(jìn)一步強化與完善對行政立法的法律監(jiān)控。

關(guān)鍵詞：行政立法；抽象行政行為；司法審查

我國目前的行政立法監(jiān)督體制依舊很不完善，尚不能被稱之為理性化的制度。導(dǎo)致這一局面出現(xiàn)的原因很多，但主要在于：第一，我國行政立法的發(fā)展在相當(dāng)大的程度上屬于一種非法內(nèi)因素作用下的構(gòu)建。第二，行政立法的監(jiān)督制度同樣缺乏較為充分、完整的理論準(zhǔn)備。最后，更為緊迫的是，對抽象行政行為的司法審查制度在我國一直未能真正建立。

一、議會對行政立法的授權(quán)與監(jiān)督

議會對行政立法的授權(quán)與監(jiān)督，歷來是行政法的重要議題。以美國行政法為例，不論是美國憲法還是其基于自由主義理念的憲政架構(gòu)設(shè)計，都對行政權(quán)保持了巨大的替惕。今天，由于行政立法發(fā)展的必要性與現(xiàn)狀，早期嚴(yán)格的“禁止授權(quán)原則”已受到極大的挑戰(zhàn)和沖擊，而轉(zhuǎn)為放松對授權(quán)施加的限制。與美國行政立法發(fā)展的軌跡不同，我國現(xiàn)行憲法從一開始就確立了對行政機關(guān)的寬泛授權(quán)，其中包括“授權(quán)立法”。我們的問題不在于放寬授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)而在于加大對事前授權(quán)的監(jiān)控力度。同時，除授權(quán)監(jiān)督外，由議會對行政立法施行其他監(jiān)督對于避免行政機關(guān)濫用行政立法中的自由裁量權(quán)來說同樣重要。而且，基于我們的現(xiàn)實國情，也應(yīng)受到更多的重視。我國的行政立法監(jiān)控現(xiàn)狀是：一方面對行政立法的司法審查制度尚未建立，同時行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督與救濟(jì)極為有限，另一方面立法機關(guān)又因其自身的功能局限，長期以來極少行使立法監(jiān)督權(quán)。因此由權(quán)力機關(guān)對行政立法進(jìn)行監(jiān)督的有效制度必須盡快確立與完善。

美國行政法理論認(rèn)為，由于立法權(quán)在憲政體制下由議會所獨享，因此行政機關(guān)立法行為的正當(dāng)性在于傳送帶模式。在傳送帶模型之下，行政權(quán)的行使必須受到立法權(quán)的審慎控制，亦即行政權(quán)的任務(wù)應(yīng)為忠實執(zhí)行立法者所形成的決策，其權(quán)力應(yīng)受相當(dāng)?shù)南拗婆c監(jiān)控。因此美國在20世紀(jì)30年代采用禁止授予立法權(quán)原理，禁止立法機關(guān)將立法權(quán)以授權(quán)的形式交由行政機關(guān)行使。以后基于時代發(fā)展的需要，聯(lián)邦最高法院不再援用禁止授予立法權(quán)原理對行政立法進(jìn)行全面的禁止，而是對立法機關(guān)的授權(quán)作出限制，要求法律在授權(quán)的同時必須提供充分的標(biāo)準(zhǔn)，以作為行政機關(guān)行使自由裁量權(quán)的指導(dǎo)與限制。在1989年。一案中，聯(lián)邦最高法院又提出“可理解原則”作為允許授權(quán)的條件。可理解原則要求法律在授權(quán)的同時，即應(yīng)該已經(jīng)提供了足以讓行政機關(guān)理解、遵循、并據(jù)以行為的原則。

德國行政法上針對授權(quán)行為的監(jiān)控，則一貫強調(diào)法律保留原則與授權(quán)明確性原則。進(jìn)人20世紀(jì)，法律保留原則由于受到政府管制領(lǐng)域急劇擴張的現(xiàn)實所迫，而轉(zhuǎn)變?yōu)榻缍⒎C關(guān)與行政機關(guān)在創(chuàng)制法律規(guī)范方面的權(quán)限范圍。授權(quán)明確性原則即指國會授權(quán)必須具有明確性。這一原則要求：第一，國會應(yīng)對對授權(quán)的理由、目的予以必要的說明；其次，禁止授權(quán)內(nèi)容過于廣泛甚或是空白授權(quán)情況出現(xiàn)；第三，明確規(guī)定授權(quán)行使的時間期限；最后，授權(quán)決定中應(yīng)有嚴(yán)格的程序控制。

具體考察我國的權(quán)力機關(guān)監(jiān)督，作為國家最高權(quán)力機關(guān)常設(shè)機構(gòu)的全國人大常委會，既然是有權(quán)立法者，故可以行使立法審查權(quán)撤銷行政立法。1982年憲法第67條第7項、第8項，立法法第86條、第88條第2項等相關(guān)條款為我國的權(quán)力機關(guān)監(jiān)督提供了相應(yīng)的規(guī)范基礎(chǔ)。雖然有了一些議會監(jiān)督的規(guī)范基礎(chǔ)，但由于公法理論研究相對滯后，我們不得不承認(rèn)在議會授權(quán)監(jiān)督方面，我國的法律規(guī)范中還存在相當(dāng)多的缺位。我國憲法沒有涉及立法授權(quán)的明確性問題，司法實踐的發(fā)展也未能及時彌補這一缺憾。2000年出臺的立法法雖然對法律保留原則有所休現(xiàn)，但因其較為消極的規(guī)定而仍顯不足。依立法法的規(guī)定，行政機關(guān)仍存有在其明確列舉事項之外的大量自由活動的空間，并可在此空間內(nèi)享有廣泛的自由裁量權(quán)，而無不可涉及公民的權(quán)利和自由這樣的嚴(yán)格限制。至于國務(wù)院，更是可以在其職權(quán)范圍內(nèi)自主制定相應(yīng)法規(guī)以調(diào)整社會生活，這種規(guī)定在很大程度上是對憲法關(guān)于行政立法“根據(jù)原則”的違背。授權(quán)明確性原則也未能得到很好的體現(xiàn)。這一問題首先體現(xiàn)在立法法對授權(quán)立法的范圍做出了相當(dāng)狹窄的規(guī)定;其次在于授權(quán)立法沒有受到應(yīng)有的嚴(yán)格限制：權(quán)限不清，隨意性大，授權(quán)缺乏明確性，出現(xiàn)大量空白授權(quán)或概括授權(quán);最后，上述規(guī)范在其本身先天不足的情況下，由于缺少有效的事后監(jiān)控措施而更顯無力。

行政立法的議會監(jiān)督根據(jù)其在實際運作中的情形，可分為立法否決、議會聽證或報告、明確規(guī)定制定期限、送置義務(wù)與議會的一般監(jiān)督模式、以及制定相關(guān)行政程序法制等形式。

由議會直接做出的立法否決能夠直接影響行政立法的效力，是以上監(jiān)督類型中效力最強的監(jiān)督形式。其在學(xué)理上指議會在立法時，因?qū)π姓C關(guān)訂定規(guī)則的授權(quán)有所疑慮，遂在授權(quán)之際同時規(guī)定國會可以經(jīng)過一定程序，否決行政機關(guān)所訂定的規(guī)則，借此達(dá)到監(jiān)督行政立法的目的。議會聽證或報告的監(jiān)督方式要求議會在授權(quán)母法中規(guī)定，針對該行政立法的訂定舉行聽證會或進(jìn)行報告，并借由聽證會或報告的舉行，影響行政命令的內(nèi)容。明確規(guī)定制定期限的監(jiān)督方式，是為確保行政機關(guān)遵守議會在法律中對于行政機關(guān)的委托而設(shè)立，議會以訂定期限的方式要求行政機關(guān)必須在期限內(nèi)訂定行政立法。如果行政機關(guān)沒有在規(guī)定的期限內(nèi)完成制定任務(wù)，那么立法者在法律中預(yù)先設(shè)定的規(guī)定即產(chǎn)生效力。送置義務(wù)與議會的一般監(jiān)督模式是一種基本與常規(guī)的方式。其中的送置義務(wù)與我國的備案制度類似，要求行政機關(guān)制定行政規(guī)則后，必須將該規(guī)則送置議會備查。所謂議會的一般監(jiān)督模式即指遵循其他一般事項的監(jiān)督途徑而由議會對行政機關(guān)行使的預(yù)算審查、質(zhì)詢等權(quán)力。制定相關(guān)行政程序法制監(jiān)督行政立法，既可包括制定全面性的行政程序法，又可在個別管制法律中體現(xiàn)議會對有關(guān)行政立法的實質(zhì)及程序的要求。

今后我國權(quán)力機關(guān)在行使上述各種類型的監(jiān)督權(quán)時，可根據(jù)當(dāng)前法律制度、現(xiàn)實政治情況以及立法權(quán)與行政權(quán)互動狀態(tài)的發(fā)展適當(dāng)?shù)剡x取監(jiān)督形式，以加強對對行政立法的監(jiān)督檢查。最重要的問題在于將這一監(jiān)督落到實處，在操作層面、監(jiān)督機制上實現(xiàn)對現(xiàn)有局面的突破，以期適當(dāng)彌補行政審查不力、缺乏有效司法審查監(jiān)控等制度方面的缺憾。為此，需要對權(quán)力機關(guān)的運行機理進(jìn)行整體、深人的改革。

二、控制行政立法中的自由裁量權(quán)

圍繞著對行政自由裁量權(quán)的控制問題，美國行政法已從早期嚴(yán)格奉行禁止授予立法權(quán)原理的傳統(tǒng)模式發(fā)展到一種提供一個政治過程，從而確保在行政程序中廣大受影響的利益得到公平代表的模式。但有學(xué)者認(rèn)為，這種利益代表模式也因其成本高昂，無法保證利益代表的忠實性，強化了爭議解決的特定性質(zhì)和自由裁量性質(zhì)，司法審查缺乏有效的實體性標(biāo)準(zhǔn)等原因，無法繼續(xù)承擔(dān)其理想解決方案的模式，這就意味著沒有一個新的模式能夠被普遍適用以有效解決對行政機關(guān)自由裁量權(quán)的控制;因而倡導(dǎo)一方面通過個案考察處理各種行政失敗的情形，清除傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)的殘余影響，同時仍需將利益代表模式視為一個有生命力的原則，而予以恰當(dāng)重視和不斷完善。

對我國控制行政立法中的自由裁量權(quán)而言，關(guān)鍵的問題是尋求與建構(gòu)一種普遍適用并與世界接軌的新模式。由于我國目前尚處于控制行政權(quán)問題的起步階段，民主觀念的培養(yǎng)與民主制度的正常運轉(zhuǎn)同樣剛剛開始，因此最重要的是構(gòu)建符合世界自由民主憲政趨勢的現(xiàn)代法治制度。具體到控制行政立法中自由裁量權(quán)這一層面上，則應(yīng)該建立與發(fā)展行政程序控制。對程序正義的關(guān)注與建構(gòu)是發(fā)展中的中國所不能跨越的一步，是行政立法的當(dāng)務(wù)之急。

對行政自由裁量權(quán)的程序控制正是現(xiàn)代行政法的“命脈”。行政程序法之于我國的重要性，在于行政機關(guān)集行政與立法職能于一身的現(xiàn)象已成為普遍化的事實，在于行政自由裁量權(quán)的不斷擴展。由于行政立法本身的特殊性和復(fù)雜性，立法過程中的行政自由裁量權(quán)很難獲得恰當(dāng)?shù)年P(guān)注，這一困難進(jìn)一步加深了對行政立法實體合理性判斷的難度。在我國的語境下，人大和法院對行政立法的監(jiān)督又因其先天的發(fā)育不足和后天不良而受到相當(dāng)程度上的限制。這種制度構(gòu)造加上官本位、管制行政的制度背景，以及我國人民民主觀念、個人權(quán)利意識淡漠等原因，難以保證行政立法充分反映社會的公共利益，難以控制行政立法權(quán)的發(fā)展方向，難以采取充分的措施避免其走上制度設(shè)計初衷的反面。

對行政自由裁量權(quán)的程序控制成為擺脫困境的一個辦法只能通過對行政機關(guān)施加必要的程序上的義務(wù)要求，如過程公開、民眾參與、案卷記錄、說明理由等，以減少行政機關(guān)自由裁量的環(huán)節(jié)，保證行政立法結(jié)果的公正性。毫無疑問，公開是腐敗的天敵，參與是最有效的監(jiān)督.公眾參與是使公民對結(jié)果、過程滿意，使之“合法化”的一種力量。但僅僅做到有公眾的參與還不夠，更重要的是要保障讓所有利害關(guān)系人參與，各方平等協(xié)商達(dá)成最后的共識。這種真正的公眾參與才能夠加強對政府決策過程的認(rèn)同，也有助于決策的事實調(diào)查、法律與政策的辯論，同時也是當(dāng)代社會對政府與公民關(guān)系重塑的一個重要步驟。更重要的一點在于，立法機關(guān)只有通過公眾的參與、悉心聽取各方利害關(guān)系人的意見，才能有效調(diào)動立法過程中的民主要素，才能在行政立法的過程中真正發(fā)揮民主的作用，使立法結(jié)果充分表現(xiàn)民意。惟其如此，傳統(tǒng)憲政觀針對行政機關(guān)立法不具備民意基礎(chǔ)的發(fā)難，才能得到堅強有力的回答；惟其如此對行政立法合法性的論辯才會更具說服力。

此外，為了有效地控制行政自由裁量權(quán)，嚴(yán)格說來，行政立法也應(yīng)當(dāng)受到與一般性立法機關(guān)享有的真正的立法權(quán)所應(yīng)當(dāng)受到的同樣的限制。作為立法的一種形式.行政立法也應(yīng)當(dāng)按立法的一般要求進(jìn)行，也應(yīng)有一套較為健全的立法制度。以部委規(guī)章為例，目前國務(wù)院部門立法制度與其他種類的立法制度相比，在許多方面都需要進(jìn)一步健全和完善。現(xiàn)行憲法和立法法只對國務(wù)院部門立法權(quán)的歸屬、立法范圍和規(guī)章制定程序等方面作出了較為宏觀的規(guī)定。必須進(jìn)一步努力將這些宏觀的規(guī)定具體化，盡快明晰規(guī)章制定權(quán)限范圍，規(guī)范規(guī)章制定程序等。同時，要盡快健全和完善國務(wù)院各部門作為立法主體所需要的其他各種相關(guān)制度。比如，立法法第74條規(guī)定：國務(wù)院部門規(guī)章的制定程序，由國務(wù)院規(guī)定。值得慶幸的是，截至目前，國務(wù)院已經(jīng)制定了《國家行政機關(guān)公文處理辦法》，2001年11月又同時頒布了<行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》。新頒布的《行政法規(guī)制定程序條例》取代了舊的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》，而《規(guī)章制定程序條例》則填補了以前留下的沒有統(tǒng)一的規(guī)章制定程序的空白。這兩個新頒布的條例是根據(jù)立法法的規(guī)定由國務(wù)院按其原則制定的，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，它們在理論上的確初步實現(xiàn)了這一初衷—即由國務(wù)院制定統(tǒng)一的程序規(guī)定，以在立法層面上解決問題；但兩條例中關(guān)于備案、行政解釋等方面的規(guī)定尚嫌不足，而這些問題又將進(jìn)一步直接關(guān)系到它們在實踐中所發(fā)揮的作用。在行政立法制度的健全和完善方面，類似的缺位還很多。

三、對行政立法的行政審查

對行政立法進(jìn)行行政審查，是一種行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級審查制度。即指利用行政層級的監(jiān)督權(quán)，由上級機關(guān)對下級機關(guān)的行政立法活動進(jìn)行審查，以判斷其是否違法。理論上講，對行政立法的行政審查監(jiān)控模式因其內(nèi)部控制的特性而頗具局限，但這并不削弱其作為一種行政立法監(jiān)控模式的必要性與有效性實踐中，雖然長期以來我國行政系統(tǒng)內(nèi)部之間的監(jiān)督一直不盡人意，但其作為一種行政權(quán)的自我控制手段，在司法審查制度尚未建立的情況下，更應(yīng)受到重視。

通過行政審查的手段對行政立法進(jìn)行控制，在今天具有重要意義。首先，就行政立法的制定而言，由于行政立法具有一般性與政策性，并非只是單純的執(zhí)行性規(guī)定或技術(shù)性細(xì)節(jié)；加之又與政治性的價值選擇相牽連，行政立法往往直接影響到政府的資源分配與經(jīng)濟(jì)管制。因此，有必要由整體行政機關(guān)對各部門行政規(guī)章及規(guī)范性文件的制定、進(jìn)行相當(dāng)程度上的內(nèi)部控制。

另一方面，從對行政立法制定后的審查監(jiān)督方面來看行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級審查制度無論如何也不能被司法審查完全取代。行政立法中涉及到的合理性、適當(dāng)性的爭執(zhí)非常普遍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)多十具體行政行為中的合理性與適當(dāng)性的爭執(zhí)。這種爭執(zhí)只有通過行政審查才能得到合理解決。

暫且不論行政審查機制是否設(shè)計得完善與可行，應(yīng)該承認(rèn)，我國法律已經(jīng)對此作出了若干規(guī)定。比如，憲法第89條第13、14項規(guī)定，國務(wù)院作為最高國家行政機關(guān).依憲法有權(quán)改變或者撤銷各部、各委員會發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和?guī)章以及地方各級國家行政機關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令立法法第88條第6項規(guī)定，“省、自治區(qū)的人民政府有權(quán)改變或者撤銷下一級人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。對于備案制度，立法法第89條、90條規(guī)定：地方性法規(guī)、自治條例及各種規(guī)章在制定后都要向國務(wù)院備案；國務(wù)院可進(jìn)行審查。而依2001年國務(wù)院，司法審查的主要目的因而不再是防止行政機關(guān)對私人自治領(lǐng)域的未經(jīng)授權(quán)的侵人，而是確保所有受影響利益在行政機關(guān)行使其被授予的立法權(quán)力過程中得到公平的代表，”也就是以擴展起訴資格的方式“努力變革美國行政法之傳統(tǒng)模式，以便提供一個有效的實用方式來制約行政機關(guān)的這些偏向。

我國臺灣地區(qū)目前對行政立法的司法審查，主要由“司法院”大法官及普通法院進(jìn)行。“司法院”大法官能夠?qū)π问揭饬x的法律、法規(guī)命令及職權(quán)命令進(jìn)行解釋，其解釋并有對世效力，得以拘束包括各級法院在內(nèi)的臺灣地區(qū)各機關(guān)。雖然對由普通法院對行政命令進(jìn)行司法審查的部分較有爭議，不過基于臺灣地區(qū)釋字二·六號解釋，法院可以對職權(quán)命令進(jìn)行違憲審查，并可在認(rèn)定違憲之后，于個案中拒絕使用。

然而，與上述民主憲政之潮流不相吻合的是，我國至今仍未建立普遍、全面的司法審查制度，對行政機關(guān)的行政立法行為，法院無權(quán)進(jìn)行審查。①《中華人民共和國行政訴訟法》第12條第2項規(guī)定，對行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍拘束力的決定及命令，不得提起訴訟。這一規(guī)定意味著，在我國，人民法院甚至不能如行政復(fù)議機關(guān)一樣，對規(guī)章以下層級的規(guī)范性文件行使審查權(quán)。而行政訴訟法第53條的規(guī)定進(jìn)一步明確排除了對國務(wù)院行政法規(guī)的審查，至于部委規(guī)章、地方政府規(guī)章，則規(guī)定法院可以“參照”適用。所謂參照是指法院享有一定的選擇判斷權(quán)，如果認(rèn)為涉案規(guī)章合法，就可以將其作為辦案的法律依據(jù)，但如果認(rèn)為涉案規(guī)章不合法則不能適用，但是不能撤銷及宣布無效。由是觀之，我們采取的是上述第三種不完全的司法審查模式。

因而在實踐中，對于無所不在的行政立法權(quán)，法院更多地只能依靠公平、正義、平等、自由、效益、社會進(jìn)步、國家利益等憲法和法律的一般原則加以監(jiān)督。盡管理論界對司法權(quán)和司法能動性問題給予了高度重視，但在具體的法律規(guī)定、制度設(shè)計以及理論解釋上，并未給司法能動性的發(fā)揮留下足夠的空間，司法對行政立法的監(jiān)督還比較薄弱。

未來建立行政立法司法審查制度的障礙似乎主要在于理論方面，在于人們的思想認(rèn)識方面。理論上，我國雖然建立了人大政治制度，但我們并不否認(rèn)賦有不同性質(zhì)、不同職責(zé)的各類國家權(quán)力機關(guān)，在工作中有所分工，并可相互監(jiān)督。相反，我們應(yīng)該看到賦予法院審查行政立法的權(quán)力，正是通過司法能動性的發(fā)揮，更好地保證對行政機關(guān)服從并貫徹代表民意的立法機關(guān)的意志，遵守、執(zhí)行憲法法律的情況的監(jiān)督和矯正。此外，既然承認(rèn)行政立法存在侵害公民和組織權(quán)利的可能性，就應(yīng)該依據(jù)有權(quán)力就有救濟(jì)的法治原則向公民和組織提供相應(yīng)的救濟(jì)渠道。這些都是現(xiàn)代民主國家公認(rèn)的法治原理，是民主政治制度的主題與內(nèi)涵，是我們?yōu)閷崿F(xiàn)民主法治國家這一理想而必須正視的原則.并因我國加人WTO，與世界經(jīng)濟(jì)逐漸接軌而愈發(fā)顯得緊迫。

事實上，建立對行政立法的司法審查制度不僅在理論上可行，更是因應(yīng)行政立法發(fā)展、健全我國民主法制建設(shè)的迫切需要。現(xiàn)實中，因行政立法違法而導(dǎo)致公民權(quán)利受侵害的現(xiàn)象層出不窮，而熟習(xí)法律的專業(yè)人士在審理過程中卻必須完全遵守它們，而無法獨立行使憲法所賦予的獨立審判權(quán)對利益受到侵害的行政相對人提供救濟(jì)。排除對抽象行政行為的司法審查，實際上是對法院審查權(quán)的一種限制，導(dǎo)致現(xiàn)有行政審判監(jiān)督機制的殘缺。司法審查的巨大空白地帶，中國行政權(quán)強于司法權(quán)的現(xiàn)實，只會加劇權(quán)力制約機制失衡的局面。顯而易見，這種制度的設(shè)計極不妥當(dāng)，也不合乎理性的科學(xué)精神。面對司法審查在中國的現(xiàn)實，我國學(xué)界早已展開對建立全面司法審查制度的探討，許多切實可行的建構(gòu)方案業(yè)已提出。自從中國加人世貿(mào)組織以來，司法審查問題更是成為外國學(xué)者關(guān)注的焦點。抽象行政行為進(jìn)人司法審查領(lǐng)域的時間表應(yīng)該盡早問世。

誠然，普遍、全面的司法審查會面臨挑戰(zhàn)。由法院審查行政立法可能會導(dǎo)致行政效率的下降，甚至行政秩序的難以維持等局面。當(dāng)行使司法審查權(quán)的各法院見解不一致時，行政立法的效力就會無法維系，因隨時可受到法院的挑戰(zhàn)而無法承擔(dān)行政的職責(zé)。而混亂、無效的行政管