行政改革管理模式

行政改革管理模式

行政改革在西方從未停止過。所謂“當代”，指的是從70年代后期至今。這一時界劃分主要基于兩條理由：第一，70年代后期的客觀環(huán)境使改革顯得十分必要和迫切，西方行政改革的普遍性、廣泛性、全面性可謂前所未有。第二，這一時期西方主要國家在行政改革的總方向上趨于一致，且這種趨同似乎超越意識形態(tài)上的差別，其結果是當代行政改革與過去的改革在總方向上有不同特征。

本文擬對當代西方行政改革的歷史背景、指導理論、主要內容和改革中正在形成的新的行政管理模式的主要特點作一概括討論。

一、政府困境與改革的動因

當代西方行政改革源于四大動力：①政府面臨的困境；②公眾對政府期望的增高；③私人企業(yè)革新成就對政府的壓力和示范效應；④大眾傳播媒介的普及和日益增長的監(jiān)督作用。其中政府面臨的困境無疑是改革的主動因。

政府面臨的困境可歸結為財政危機、管理危機和信任危機。這些危機被認為是政府職能擴張和規(guī)模膨脹的結果。

從資本主義生產關系確立到本世紀30年代初期，雖然資本主義經濟由自由競爭走向壟斷，但就政府管理而言，基本上是一個放任時期?！罢潜匾牡満Α保肮艿米钌俚恼褪亲詈玫恼?，是這一時期的主導哲學。

政府職能的大規(guī)模擴張始于30年代中期。擴張主要體現(xiàn)在經濟職能和社會職能[1]兩個方面。經濟職能的擴張表現(xiàn)為政府對市場和經濟生活的大規(guī)模干預，其主要標志是凱恩斯主義宏觀經濟政策的盛行和隨后的微觀經濟管理活動。社會職能擴張在美國經歷了30年代和60年代兩次高峰，在歐洲表現(xiàn)為40年代后期開始的建立“人民社會主義”和“福利國家”的努力。伴隨著職能擴張的是政府規(guī)模的急劇膨脹。

進入70年代中期，客觀環(huán)境發(fā)生了重要變化：新的公共政策領域引起了前所未有的關注：亞洲特別是日本經濟的高速發(fā)展對歐美國家形成巨大壓力；60年代后期出現(xiàn)的滯脹局面由于70年代初期的石油危機達到新的高峰，西方經濟發(fā)展很不穩(wěn)定；社會結構發(fā)生了重大變化，中產階級成為社會主體。

上述變化首先意味著政府的職能還要繼續(xù)擴張。這種擴張既表現(xiàn)在新的管理領域，又表現(xiàn)在新的服務職能上。其次，經濟不穩(wěn)定一方面使政府收入減少，另一方面導致社會保障開支大幅上升，政府陷入入不敷出的窘境。第三，由于中產階級成為社會主體，靠增加稅收解決財政危機的傳統(tǒng)方法在政治上已日益不可取。簡言之，政府職能和責任增加，財力資源有限又無獲取新資源的良策，從而陷入財政危機之中。

伴隨著財政危機的是管理危機和信任危機。政府規(guī)模過于龐大導致管理中的失調、失控、官僚主義和效率低下，其結果是政府形象受損和普遍存在的信任危機。

政府面臨困境無疑是當代行政改革的內在動力，上述其他三條則是促使改革的外部壓力。兩股力量共同作用的結果，使全面深入的行政改革在70年代后期顯得十分必要和迫切。

二、公共選擇和管理主義——改革的主導理論

改革呼喚著新的理論。適應改革的需求，西方行政學中出現(xiàn)了公共選擇、新聯(lián)邦主義、新合作主義、管理主義等新的思潮和流派。就實踐中的影響而言，公共選擇和管理主義無疑是當代行政改革的主導理論。

作為一個獨立的學術領域，公共選擇被定義為“對非市場決策的經濟學研究”。作為行政學中的一個思潮或學派，公共選擇關注的重點是政府的管理活動及各個領域公共政策的制定與執(zhí)行，因此它又被稱為“官僚經濟學”。在用種種經濟學理論、模型、方法對政府行政管理活動進行分析之后，公共選擇對政府困境及其原因做出如下診斷：

1.政府機構的關鍵性特征之一是其產出的非市場性質。允許一個機構對一特定服務的提供進行壟斷的通常理由是為了避免浪費性的重復生產，但其結果是使這些機構免除了競爭壓力而變得沒有效率。

2.政府機構產出的質與量難以測定和量度，因而公眾和民意機關難以對它們的工作效率實施有效的監(jiān)督和控制。

3.公共機構內部的規(guī)章制度嚴格而又死板，缺乏有效激勵機制，從而在公務員內部形成了逃避風險、不事創(chuàng)新，不求有功、但求無過的普遍心態(tài)，使公共機構失去追求效率的內在動力。

4.由于歷史原因和技術上的困難，政府預算未能和效率聯(lián)系起來，于是產生了預算的誤導作用：機構負責人視工作績效為維持擴大本部門預算的能力，提高效率節(jié)省開支只能導致下一年度預算額的削減。其凈效應只能是政府規(guī)模的巨大擴張。

5.理想的官僚已不復存在。個人主義、利己主義、在追求公共效用時至少部分地追求個人效用的最大化，已成了公務人員的普遍特征。

值得指出的是，除了運用一套經濟學的方法得出上述結論外，公共選擇對政府面臨的問題及其原因的分析并無獨到之處。其獨到之處在于它提出的解決問題的出路。與傳統(tǒng)行政學致力于改革完善政府本身不同，公共選擇關注的中心是政府與社會的關系。它認為“沒有任何邏輯理由證明公共服務必須由政府官僚機構來提供”。既然政府內部問題重重且歷次改革收效甚微，那么最好的出路是打破政府的壟斷地位，建立公私機構之間的競爭，從而使公眾得到自由選擇的機會。具體來說，公共選擇主張：

1.組織類型的理性選擇。私人企業(yè)，非贏利性公共機構，半獨立性公共公司，政府官僚機構等各種類型的組織，都可以提供公共服務。但在特定的情況下對特定的服務來說，某一類組織會比其他組織干得更好，由此產生了組織類型的理性選擇問題。過去的錯誤在于對官僚組織的過分依賴，盡管沒有證據表明它在效率和服務質量方面比其他類型組織更勝一籌。

2.市場機制與個人選擇。市場機制主要是競爭機制——公私組織之間，公共組織之間的充分競爭。這種競爭給公眾提供了“用腳投票”的機會。公民由此獲得了至高無上的市場權力：就像顧客通過對產品的選擇決定企業(yè)命運一樣，公民對服務機構的選擇可以決定單個公共機構的存亡。這必然迫使公共機構竭力改善服務以贏得更多的“顧客”。

3.分權化。分權化并非公共選擇學派首創(chuàng)，但公共選擇的分權主張有其特色：分權可以達到“權威分割”的程度，而且應允許不同組織之間在職能和管轄區(qū)域上的重疊交叉。這樣公眾才有自由選擇的可能。

4.公共服務組織小規(guī)?；Ｒ?guī)模小，數(shù)量才能多。數(shù)量多，選擇才會更為便利。小到何種程度？公共選擇提出了四條標準：便于控制，有利提高效率；政治代表性；體現(xiàn)地方自治。

5.自由化，其主要表現(xiàn)是放松管制——包括放松市場管制和社會管制。

公共選擇的核心是所謂的“市場價值的重新發(fā)現(xiàn)和利用”。

“管理主義”又稱公共管理學派，它關注的中心是政府自身及其管理活動。遺憾的是，管理主義雖貴為“主義”，卻沒有一個基本的理論體系和概念框架。它僅被定義為“公共行政的傳統(tǒng)規(guī)范與工商企業(yè)管理方法的融合”。管理主義的基本觀點是：公共部門與私人部門之間在管理上并無本質差別；私營企業(yè)的管理比政府部門優(yōu)越得多；借用私人企業(yè)的管理人員和管理理論、原則、方法、技術來“重塑政府”，是提高政府工作效率的捷徑。

三、社會、市場管理與政府職能優(yōu)化

西方政府面臨的困境是職能擴張的結果。因此，改革的第一要務是政府職能的調整和優(yōu)化，即首先解決應該管什么不應管什么的問題。職能調整理當有增有減，但在現(xiàn)時的客觀環(huán)境下，改革的側重點是政府職能的減少。具體來說，改革有以下主要內容：

1.非國有化。非國有化即公有企業(yè)和公用事業(yè)的產權轉移或私有化。[2]它是西方盛行的全面私有化的主要內容之一。鑒于國有企業(yè)具有國有國營、國有獨立經營、政府控股和公共公司等不同性質，非國有化相應采取了不同形式，私有化后企業(yè)與政府的關系也各不相同。當然這種形式的私有化并非新創(chuàng)造，但當代私有化不僅范圍廣、規(guī)模大、形式靈活多樣，而且具有超越意識形態(tài)的特征。[3]非國有化的原因很多，但從政府角度看，這樣做至少有如下益處：①減少了政府的管理職能和責任。②減少了政府雇員人數(shù)并緩解了由此產生的管理困難。③私有化后企業(yè)能夠在資本市場上獲得資金，改善生產條件，改變了過去對政府投資的依賴。④出售企業(yè)增加財政收入，減少了政府的財政赤字。

2.自由化。自由化主要表現(xiàn)為緩和規(guī)制，包括社會規(guī)制，市場管制，保護產業(yè)的規(guī)制等等。改革的重點是放松對市場的管制。

政府對市場的管制始于19世紀后期，20世紀急劇增長。管制機構所制定的規(guī)定、標準汗牛充棟，涉及到社會生活的各個角落。管制活動中暴露出來的問題主要有：有關機構之間職能重疊而又缺乏協(xié)調，所制定的規(guī)則、標準等不盡一致；管制機構雖獨立于立法和行政機關，但易受管制對象壓力集團的影響，有的甚至為其所左右；管制加劇通貨膨脹，增加了消費者的負擔；導致市場價格扭曲，其結果是限制了競爭，如此等等。然而，政府管制能力不足，疲于應付，吃力不討好，也是放松管制的重要原因。

放松管制醞釀于70年代初期，70年代后期付諸實施，80年代形成高峰——放松管制擴大到越來越多的領域，盛行于西方各主要國家?！笆袌龊透偁幘褪亲詈玫墓苤啤背闪肆餍械目谔?。顯然，改革無異于原始信條和放任政策的回歸，雖然客觀環(huán)境有了很大的不同。

3.壓縮式管理。壓縮式管理是為了應付財政困難而采取的新的管理策略，所涉及的主要是政府的社會服務職能。其具體措施包括：公共項目系統(tǒng)排序，分清主次，撥款時區(qū)別對待；中止效率和效益不佳的社會項目，解散相應機構，遣散有關人員；有選擇地降低社會服務的總體水平[4]；逐步實行公共服務使用者付費制度，節(jié)約公共開支。

可以看出，政府職能優(yōu)化的核心是放手政策。只有對那些不該管的事放手不管，才能集中財力和精力把該管的事管好。

四、社會力量的利用和公共服務社會化

政府職能優(yōu)化解決的是政府該管什么，不應管什么的問題，下一個問題是政府該管的事如何管。西方對這一問題的解決可以歸結為兩條：一是利用市場和社會力量，推行公共服務社會化；二是改革政府部門的行政管理體制，以提高效率和管理水平。公共服務社會化在實踐中主要采取以下形式：

1.政府業(yè)務合同出租。合同出租即把政府的一些工作任務推向市場。私營企業(yè)的競爭獲勝者與政府主管部門簽訂合同，前者完成任務并達到合同規(guī)定的標準，后者支付合同約定的報酬。政府工作合同出租并非始自70年代，但70年代以來的合同出租無疑上升到一個新階段：出租浪潮席卷西方各國，其內容也由過去的機關后勤事務擴大到政府的業(yè)務工作。據初步觀察，這一時期相繼走向市場的政府業(yè)務工作包括環(huán)境保護，公用設施維護，消防和救護服務，討還債務，選民登記，公共管理人員錄用，犯人的監(jiān)護管理，決策咨詢與政策設計，公共項目的論證與規(guī)劃，政策效力評價，項目影響評價，公共組織績效評估等領域和方面。

2.以私補公，打破政府壟斷。即用說服、宣傳表彰、政策優(yōu)惠等手段鼓勵和吸引私人資本投入到原來由政府包攬的事業(yè)中，如中小學教育、社會保險、退休保障、廉價住宅建設、醫(yī)療服務等領域，彌補政府財力和服務能力的不足。

3.建立政府部門與私營企業(yè)的伙伴關系。固定且正式的伙伴如美國的通訊衛(wèi)星公司，聯(lián)邦房地產協(xié)會等。這些公司履行政府所要求的特定的管理職能，政府合作部門則在土地征用等方面給其“伙伴”以某種形式的優(yōu)惠。非固定的伙伴關系與合作則采取核發(fā)許可證時提出一些附加條件等形式，要求私營公司提供特定的社會服務。

4.公共服務社區(qū)化。具體措施如鼓勵各社區(qū)建立公益事業(yè)如養(yǎng)老院、殘疾人福利中心等；政府機構如社會工作部門、警察局出面組織鄰里互助、街道聯(lián)防等以改進社會服務或控制犯罪活動。

公共服務社會化無疑提出了一個在維持一定職能和服務水平的前提下實現(xiàn)政府機構和人員削減的有效途徑。此外，提高工作效率，降低財政支出，利用市場對公共機構形成競爭壓力，也是西方政府熱衷于公共服務社會化的重要原因。

五、政府部門內部的管理體制改革

政府部門內部的管理體制改革包括組織機構改革，權責關系的調整，人事制度的改革，管理方法和技術改革等方面，其目的是提高政府工作效率、效益和服務質量。當代改革的最顯著特征是公共行政中的管理主義傾向，即引進私營部門的管理人員和管理理論、原則、方法、技術來“重塑”政府。具體來說，改革包括以下主要方面：

1.利用信息技術革命新成果，建立完善行政管理信息系統(tǒng)，包括決策支持信息系統(tǒng)和管理信息系統(tǒng)。前者如各國政府諸部門建立的多樣化的決策信息系統(tǒng)和政策方案分析選擇系統(tǒng)，后者則以英國的部長管理信息系統(tǒng)最為著名。

2.分權與權力下放。分權與權力下放既涉及到中央與地方的關系，又涉及到中央政府部門內部上下級關系。后一方面是當代行政改革的熱點，其中最激進的當屬英國的“下一部行動方案”和新西蘭的公司化改革。兩者的共同之處是把部內的中下層組織轉變?yōu)榫哂歇毩⑿再|的單位[5]，實行經理負責制——經理被賦予機構、編制、人事管理和財務等方面的極大自主權。這一改革實現(xiàn)了上下級關系由直接隸屬到合同關系的轉變，上級對下級控制由著眼于工作過程到著眼于工作結果的轉變，體現(xiàn)了決策與執(zhí)行分離和分權制度化的趨勢。

3.部門內部的組織結構改革?，F(xiàn)代管理信息系統(tǒng)所形成的規(guī)范化的直接的溝通渠道無疑降低了中間管理層次的中轉作用。因此，伴隨著種種分權化努力，政府部門內部的組織結構正在發(fā)生變革：不同部門的層級結構趨于多樣化；中間管理層次減少；幕僚機構的權力受到限制并被削弱；上下級權責關系及控制方式相應改變。

4.公共人事制度改革。70年代初，美國全國公務員聯(lián)合會主席宣稱：公務員制度是作為恩賜制、分肥制的對立物而出現(xiàn)的，其主要目的是保障社會公平。然而“當今的核心問題是政府的生產率和效率，……在這些方面，公務員制度顯然失敗了”。這一看法預示著公務員制度的重大變革。20年來，西方公務員制度確實在經歷一場“靜靜的革命”，傳統(tǒng)公務員制度的一些重要原則和核心特征正在被動搖：①由于合同用人制的推行和獨立核算中心不受現(xiàn)有文官法規(guī)限制的用人制度，公務員的永業(yè)原則已名存實亡；②政治中立原則受到嚴重挑戰(zhàn)。撒切爾政府以提高文官的政治敏感性和響應性為名，加強對高級文官的政治控制，導致高級文官政治化。美國國會兩院則以政治中立使公務員成為政治上的二等公民為由，兩次通過了公務員政治權力法案。[6]③獨立管理原則被動搖。公務員選拔錄用晉升方面的權力逐漸轉移到政務官或行政部門手中，獨立文官管理機構的權力被削弱，有的甚至被解散。隨著上述重大變化，人們的注意力轉到了人力資源開發(fā)、公共部門勞工關系、代表性官僚制、公務員激勵機制等方面。

5.提高服務質量，改善公共機構形象。指導思想上強調顧客取向和服務對象為中心，具體措施如：①公共服務提供小規(guī)?；蚱苽鹘y(tǒng)劃片服務的辦法，從而給公民提供“用腳投票”即自由選擇服務機構的機會；②在公共服務機構之間引進市場競爭機制，期望“顧客主權”能形成對公共機構的壓力；③推行公民參與管理，并借用“市場檢驗”方法，定期廣泛征求公民對公共服務的滿意程度。這里特別值得一提的是英國保守黨政府的“公民憲章”運動，它體現(xiàn)了明確的服務標準、公開性與透明度、禮貌服務、公民自由選擇、完善的投拆受理機制、“金錢的價值”[7]等六個特點，被認為是提高公共服務質量的有效途徑。

6.公共行政傳統(tǒng)規(guī)范與工商企業(yè)管理方法的融合。一方面，通過各種方法，吸引私營部門管理人才到政府部門任職或兼職。另一方面，大力引進私營企業(yè)的管理技術和方法，如績效評估、全面質量管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等，以提高政府部門的行政效率。

六、當代改革與行政管理模式的轉換

當代西方行政改革是對前期行政管理實踐的檢討和反思過程，同時也是對新時代、新環(huán)境的適應過程。打破層級制，建立適應后工業(yè)社會和信息時代的“后層級制行政模式”，既是當代行政改革的自覺目標，又體現(xiàn)了這一改革的重大意義。

迄今為止的行政管理實踐中，以韋伯為代表的層級制模式一直占據主導地位。層級制模式以政府壟斷為基礎，權力高度集中，嚴格的規(guī)章制度，過程取向的控制機制，官吏非人格化等是其主要特征。層級制之所以過時，主要在于它不能解決當代政府面臨的兩大核心問題——責任和效率。過分集權和死板的規(guī)章制度壓抑人的積極性和首創(chuàng)精神，最終導致效率低下，這一點已為人們所共知。更為重要的是，傳統(tǒng)的責任保障機制已經失靈。傳統(tǒng)的責任保障機制以間接性為其特征——公眾通過投票選舉等手段來控制政務官，政務官再利用人民賦予的政治權力控制公務員。從理論上說，任何環(huán)節(jié)出問題，都可能導致責任保障機制動作失靈。而現(xiàn)實是兩個環(huán)節(jié)都出了問題。首先，由于現(xiàn)代影響、操縱民意的技術的出現(xiàn)和廣泛應用，公眾很難再用投票實施對政治家的控制。同時，現(xiàn)代行政管理活動的極端復雜性，行政組織的巨大規(guī)模，管理技術的高度專門化和分工，使政務官失去對公務員的有效控制。結果是公共組織失去對公眾的責任感。其表現(xiàn)如自我中心，自我服務，曲解民意，漠視公共需求等等。因此，完善公共組織責任機制，提高行政效率，成了后層級制行政模式的兩大主題和主要目標。

后層級制行政模式僅是行政管理諸種新模式的統(tǒng)稱。迄今為止，西方學者共歸結出下述四個具體的行政管理新模式：

1.市場模式。市場模式的主要特征是：相信市場和社會的自我調節(jié)、自我適應、自我完善能力，減少政府干預，實現(xiàn)政府職能優(yōu)化；淡化傳統(tǒng)公私之間的界限，利用市場和社會力量提供公共服務，彌補政府財力和服務能力的不足；在公共組織內部引進市場競爭機制；引進私營企業(yè)的管理人員和管理理論、原則、技術方法等等。市場模式的著眼點是建立公眾對公共機構的直接控制機制，即通過給公眾提供充分的自由選擇機會，建立公共物品和服務的買方市場或“顧客主權”。據認為，這種市場式的控制機制比傳統(tǒng)的間接控制機制要有效得多。從上面的討論可以看出，市場模式是當代行政改革實踐中的主導模式。

2.非管制政府模式。與市場模式相同，非管制政府模式也主張減少對社會和市場的干預，放松政府對外管制。但它的側重點是把放松管制觀念應用于政府機構的內部管