行政訴訟審前程序

行政訴訟審前程序

一、行政訴訟審前程序制度層面及司法運作檢視

行政訴訟審前程序，概指行政案件在受理之后、開庭審理之前，法院和當事人圍繞開庭審理所進行的一系列準備活動的訴訟程序。在許多國家，經過長期的發(fā)展、完善，審前準備已成為訴訟程序中的重要環(huán)節(jié)，享有獨立的程序地位。我國的行政訴訟法無審前準備的規(guī)定，司法實踐中都是參照民事訴訟的做法，審前準備完全依附于庭審程序，無任何程序法意義上的效力。審判方式改革大潮肇始于民事審判方式而風起云涌，一些地方法院對行政訴訟審前程序進行了嘗試性的改革，但自行其是、操作失范，至2002年7月24日最高人民法院頒布《關于行政訴訟證據若干問題的規(guī)定》，操作的規(guī)范化才初現端倪，但暴露出來一大“硬傷”，即立法滯后和改革超前的矛盾，不但無益于司法改革，也有損法律的尊嚴。

行政訴訟的構造模式決定了其審前程序制度層面的三個基本問題

關于行政訴訟的構造模式，有學者指出，“建立強式職權主義、弱式當事人主義的構造模式”。［1］究其原因，當事人主義的正常運行建立在雙方當事人參與能力大體相當的前提下，但在我國行政機關擁有強大的行政權，并且常以保密等各種理由拒絕公民、法人獲得證據，公民、法人調查事實、收集證據以及對法律掌握的能力都無法與行政機關相抗衡。［2］但這種為保障行政管理相對人和其他利害關系人合法權益而帶來的職權主義特色并不導致其訴訟構造是“強式職權主義”，法院的職權主義模式是在當事人主義基礎上進行的，二者應當是相結合的。法國是在行政訴訟中奉行職權主義的典型國家，但也還是當事人先舉證，然后被告舉證，最后法官查證。［3］從科學構建行政訴訟程序出發(fā)，筆者更贊同適用職權主義和當事人主義相結合的方式。

對于上述訴訟構造的問題，學界進行了一些討論，討論的視野逐漸拓寬，涉及到行政訴訟審前程序制度層面的一些基本問題，主要是舉證時限、調解制度和簡易程序。這些制度目前在立法上都是空白，但越來越受青睞。論其本質，都與當事人主義密切相連，但不排除法院為公共利益考量的職權主義色彩。其中，舉證時限制度是審前程序機制構建的瓶頸，失卻舉證時限制度，整個審前程序毫無意義；調解制度和簡易程序的創(chuàng)立是以舉證時限制度為核心構建審前程序機制的需要，能夠及時地維護相對人的合法權益，促進行政效率的提高。

第一，舉證時限制度。法律不是哲學，證明結果和案件事實的一致性是相對的，為追求訴訟的經濟效益，要求當事人在合理的期限內完成舉證行為，是符合訴訟規(guī)律的，并不失卻案件的公正。在WTO規(guī)則附件中的《與貿易有關的知識產權協(xié)定》中規(guī)定，如果訴訟一方在合理期限內自行且無正當理由拒絕提供或以其他方式表示不提供必要的信息，一成員可授權司法部門基于向其出示的信息，包括由于未得到必要信息而受到不利影響的當事人提出的申訴或控訴，作出肯定或否定的初步或終局裁決。世界兩大法系的審前程序都建立了舉證時限制度，要求當事人必須在審前準備階段對訴辯觀點進行充分的舉證，法庭審理階段不得再提供新的證據及事實。就連曾經實行證據隨時提出主義的德國，也于1977年頒布了《審判程序簡易化促進方案》，以實現一庭終結為目標，確立了集中審理的基本原則。我國《行政訴訟法》沒有確立舉證時限制度，第43條僅規(guī)定，“被告應當在收到起訴狀副本之日起十日內向人民法院提交作出具體行政行為的有關材料，并提出答辯狀”，沒有規(guī)定不提交答辯狀的法律后果。［4］《證據規(guī)定》頒行之前，有關當事人在二審程序和再審程序中還可以提出新的證據，不但嚴重危害了法院的審級制度，也不利于依法行政的推進。

第二，調解制度。行政訴訟中明確不適用調解，有學者分析其原因：首先是由行政案件的性質決定的，在行政法律關系中，行政法主體的權利和義務具有預先設定性，雙方當事人不能自由處分其權利和義務，行政機關更不能隨意地處分行政職權；其次是由行政訴訟的特點決定的，人民法院審理行政案件是審查具體行政行為的合法性，衡量的唯一標準是法律，依據法律評判的對象是行政權運用的事實。［5］但是，行政機關不得自由處分其權利和義務，并沒有足夠的理論支持，行政機關在訴訟程序之處自由處分其權利和義務的現象大量存在，不允許其在訴訟程序中和相對人達成調解的依據何在﹖如果調解涉及公共利益或第三人利益，法院通知第三人參加調解程序即可，完全可以確保公共利益和第三人利益不受侵害。構建行政訴訟審前新機制，要求當事人在審前充分接觸對方證據，基于其合意在法律許可的范圍內進行調解，是實現司法公正與效率的有效途徑。

第三，簡易程序。《行政訴訟法》的修改應當對不同案件的程序進行分流處理，對案情簡單、標的較小的行政案件，可以適用簡易程序，由審判員一人獨任審理，審理過程不必完全遵循普通程序的步驟，審限也應縮短。［6］在行政執(zhí)法實踐中，更多的行政糾紛是與公眾生活十分貼近的小額利益糾紛，如汽車違章的罰款、違反治安管理條例的制裁等，加之行政訴訟適用的訴訟不停止執(zhí)行原則，適用簡易、快捷的速決程序更符合保障公民權利的客觀需要。在審前程序中，完全可以夠賦予相對人要求即席裁決的權利，不必要都給行政機關十日的答辯期，使相對人通過簡易裁判程序迅速地獲得司法的救濟，從而縮短違法行政行為對其權益侵害的時間。

行政訴訟審前程序之司法運作

以上三個基本問題，我國的行政訴訟立法雖然保持著最初的空白，在審判機關的司法改革被激活后，又在一定程度上造成了立法和司法實踐的不協(xié)調。審判機關基于長期以來操作的種種積弊，自然對這些學界推崇的制度趨之若鶩，其改革以訴訟證據制度為核心，又推動了訴訟程序的繁簡分流。改革的歷程是異常鄧辛的。曾經是，法官為做到開庭時心中有數，在庭前與當事人廣泛接觸，大量調查、搜集證據，失去了應有的中立性和公正性。后又推行“一步到庭”、“直接開庭”的改革，但審前準備過度弱化，案件從立案到庭審之間出現了程序上的斷層，只要案情稍微復雜，就要重復開庭，與訴訟效益相悖。之后，一些法院在行政審判中試行“證據交換制度”，雖然具體操作上自行其是，但一些基本成熟的做法還是逐步得到了最高司法機關的認可。最高人民法院于2000年3月8日頒布了《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》，第26條已對審前舉證時效做了規(guī)定，但該規(guī)定比較寬泛，對證據交換規(guī)則、調查規(guī)則、審前會議等都未做規(guī)定。其后頒行的《證據規(guī)定》規(guī)定了“舉證責任分配和舉證期限”，使得有關做法相對統(tǒng)一。可以說，最高人民法院作為審判方式改革的集大成者，將各地法院一些較為行之有效的改革措施以司法解釋的形式確立下來，一定程度上遏止了因操作失范造成的司法混亂局面，并對法律的修改、完善有前瞻性的促進作用，充分說明司法機關改革的魄力和勇氣。但是，法院對逾期舉證不予采納涉及到當事人的訴訟權利的保護問題，屬于訴訟基本制度的范疇，只能由法律來創(chuàng)制。審判機關作為法律的執(zhí)行部門，對法律的隨意解釋、越權解釋、擴大解釋都只會破壞法律的嚴肅性，對法律建設進程的推進無任何裨益。如果有關司法解釋的法律依據問題得不到解決，違背審判方式改革的原則和宗旨，［7］只能導致所謂的“改革”偏離正確的軌道，與既定的改革目標漸行漸遠。

二、構建行政訴訟審前程序機制的目標和內涵

公正和效率：構建審前程序機制的終極目標

最高人民法院院長肖揚指出，公正和效率是新世紀人民法院工作的主題。公正是司法制度賴以存在和具有至上權威性的基礎，是司法永恒的主題，也是司法改革必須堅持的根本原則，但失之效率的公正是毫無意義的，二者本質上是統(tǒng)一的?！皩嶋H上這兩者之間是相輔相成的，因為任何一套法律程序，之所以是公正的，在很大程度上也是符合效率原則的，至少和這一原則是不完全沖突的。從全社會范圍來看，裁判的公正是最有效地利用社會資源，減少因為裁判不公而在資源使用方面的損失和浪費?！保?］然而，任何一種模式設計，要完美地體現公正與效率的雙重價值是不可能的，追求公正，包括實體公正和程序公正與追求訴訟效率之間仍然有矛盾的一面，二者有時會發(fā)生沖突。行政訴訟中的“公正”體現在及時有效地維護相對人的合法權益，“效率”首先是訴訟效率，也暗含了通過訴訟程序在公正的前提下對行政效率的維護。行政訴訟應尋求使公正價值和效益價值一致于行政訴訟目的，即解決行政糾紛，保護相對人的合法權益，要通過制度改造實現相關制度的協(xié)調發(fā)展，并適應我國的司法環(huán)境、一般公正觀念和立法狀況，在將來具有較大的發(fā)展空間。

司法公正的基本要求是審判公開，而公開需要一定的形式來表現，其基本承載形式，便是開庭審理。開庭審理是當事人行使辯論權，法官完成對案件認識、作出判斷的核心階段。但是，當事人對證據的認知受認識規(guī)律的支配，如果開庭直面不利證據，其思辨受時空的限制，如何能夠進行充分辯論﹖需要當事人在開庭審理之前完成辯論權行使的準備性工作，即固定事實、證據和爭點。程序上的公正強調保證一方當事人能夠就對方當事人的請求主張和證據進行充分的辯論，而辯論是在查清事實的基礎上進行的，查清事實離不開準備性質的行為。程序是一種形式，審前程序相對應的實質是“準備行為”，庭審程序相對應的實質是“審理行為”。［9］庭審程序作為審判重心，要解決的是決定案件實體解決的核心問題，如質證和辯論，而準備性質的活動理應在庭前完成，這是審前準備與開庭審理合理分界的基準。從表象上看，裁判法官進行的大量的庭外調查證據活動也能達到同樣目的，但這種對案件真相的認知是基于法官充分準備的理念，完全是暗箱操作，缺乏透明度，程序上欠缺公正的要件，是司法實踐中“先定后審”的肇因?？茖W的審前程序應當基于當事人充分準備的理念，需要一種專為當事人各方的辯論行為而設的機制，保證當事人的言詞辯論集中且連續(xù)地進行。

案件的審理程序分開后，筆者主張將行政審判權也進行合理分離，建立審前法官制度。從國外審前準備程序的運作來看，監(jiān)督、指導審前準備程序的大都不是審理該案的法官，其主要意圖是防止“先入為主”、“先定后審”所導致的訴訟不公正以及缺乏效益現象的發(fā)生。［10］這樣，案件審理的程序控制權讓渡給審前法官，僅當審前準備程序完畢后才指定案件裁判法官。能夠接觸當事人的審前法官對案件無裁判權，有裁判權的裁判法官無機會接觸當事人，實際上是在有裁判權的法官和當事人之間建立了有效的隔離帶。當事人因無緣接觸裁判法官，也就必須以正當的方式認真對待訴訟活動，及早掌握對方的證據，對證據的合法性、客觀性、關聯(lián)性準備質證意見，在法庭中平等地論戰(zhàn)；裁判法官對案件的認識全部來自庭審，擺脫了不當因素的干擾，合理運用審前法官在審前程序中的成果，促進當庭認證、法庭宣判。實際上是促進了當事人公平論戰(zhàn)、法官居中裁判機制的建立，不但有助于實現程序公正，也有助于實現實體公正，確保整個訴訟過程中法官的中立性和當事人的平等性。

需要注意的是，公正有一般公正和個別公正的區(qū)分，也有其相對性，還要兼顧效率。一般公正是從宏觀上而言的，沒有個體的區(qū)分；個別公正則因當事人之間利益的對立性而具有相對化的特點，是執(zhí)法者站在公正立場上對當事人之間的利益即維護相對人合法權益和維護行政權威、行政效率的關系進行均衡的結果。從相對人的角度來看，可能因為限制其舉證而無法從根本上保護其權益，似乎對其不公正，但由此帶來其訴訟效率意識的提高，并促進司法的一般公正，則是我國民主法制建設所期待的。過多地關注個別公正，任由當事人舉證，無故拖延訴訟，是對訴訟規(guī)律的根本違反，也完全置行政效率于不顧，只會嚴重影響一般公正的實現。

構建行政訴訟審前程序機制的內涵

構建行政訴訟審前程序機制的基本思路是：設定具有程序效力的審前準備，遵循職權主義與當事人主義相結合的訴訟構造模式，強調當事人舉證的時效性，加強法官職能化分工。遵循此思路建立相應的主體規(guī)則、效力規(guī)則、內容規(guī)則和方式規(guī)則，使機制創(chuàng)新具備深厚的法律底蘊和較強的可操作性。

1.主體規(guī)則：審前法官和當事人之間的權利義務分配機制及法院內部主體地位分配

第一，法官和當事人的主體關系問題?，F行訴訟法忽視了當事人的主體地位，法院實際上是審前程序的唯一主體，法官的訴訟行為構成了審前準備的全部內容。在訴訟中，法院與當事人如同一部車的兩個輪子，每一方都具有舉足輕重和不可或缺的重要意義，當事人享有的訴權和法院掌握的審判權是相互依存和相互作用的。在審前程序中，程序的啟動者應當是當事人，程序的運行和終結一般也依當事人意志，審前法官主要基于公共利益和及時維護相對人合法權益行使一定的職權。

第二，法院內部主體分配。設立的審前法官可以不設在行政審判庭內，在目前“大立案”的格局下，以設在立案庭為宜。審前法官的職責在于全面負責案件的審前程序，程序完畢后向行政審判庭提交審前程序報告。

2.效力規(guī)則：當事人無正當理由未在審前程序中提出的訴訟主張、事實、證據，在以后的庭審中不得提出

未來立法上確立舉證時限是明確的，關鍵是解決目前司法操作的法律依據問題。最高人民法院《證據規(guī)定》規(guī)定了各方當事人的舉證期限，第一條規(guī)定，“被告不提供或者無正當理由逾期提供證據的，視為被訴具體行政行為沒有相應的證據”；第七條規(guī)定了“原告或者第三人應當在開庭審理前或者人民法院指定的證據交換之日提供證據”的原則。對逾期不舉證的法律后果的承擔，法院也是援引該司法解釋，欠缺法律上的依據。如果在司法解釋的規(guī)定之外，再加上當事人在一定時限內結束舉證的合意，就無可職責了。具體操作方法為：在答辯期滿行政機關提交證據后安排進行證據交換，由相對人提交證據，引導各方當事人簽署舉證完畢確認書，確認的內容主要是舉證完畢的事實和對逾期舉證法律后果的認知，確認除已向法院提出延期舉證或請求法院依職權取證并獲準許的外，所有與本案有關的訴訟主張、事實及證據都已提交，以后再提出新的訴訟主張、事實及證據，法院有權不予采納。

3.內容規(guī)則：當事人之間的證據交換的具體內容

審前程序應當是程序性審查和事務性準備，具體工作包括書面告知、庭前指導、證據交換和審前會議，但不應有嚴格的階段劃分，一般合并進行即可。審前程序的成果最終落在審前法官對證據的處置上，對當事人持異議、不持異議的證據作出不同的處置，使得相關證據進入庭審質證、辯論階段時有所區(qū)別，以利于提高審判實效。其一，對于當事人無異議的事實、證據、訴訟請求予以固定。當事人既無爭議，庭審中就無進行調查的必要，所以要求當事人對此應有書面的確認，具體形式為簽署舉證完畢確認書和審前程序筆錄。其二，確定爭點。行政訴訟的爭議內容包括事實認定、行政程序和法律適用，通過審前程序應當對當事人爭議的具體事項作出明確認定。對當