行政訴訟審前程序

行政訴訟審前程序

一、行政訴訟審前程序制度層面及司法運(yùn)作檢視

行政訴訟審前程序，概指行政案件在受理之后、開(kāi)庭審理之前，法院和當(dāng)事人圍繞開(kāi)庭審理所進(jìn)行的一系列準(zhǔn)備活動(dòng)的訴訟程序。在許多國(guó)家，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的發(fā)展、完善，審前準(zhǔn)備已成為訴訟程序中的重要環(huán)節(jié)，享有獨(dú)立的程序地位。我國(guó)的行政訴訟法無(wú)審前準(zhǔn)備的規(guī)定，司法實(shí)踐中都是參照民事訴訟的做法，審前準(zhǔn)備完全依附于庭審程序，無(wú)任何程序法意義上的效力。審判方式改革大潮肇始于民事審判方式而風(fēng)起云涌，一些地方法院對(duì)行政訴訟審前程序進(jìn)行了嘗試性的改革，但自行其是、操作失范，至2002年7月24日最高人民法院頒布《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》，操作的規(guī)范化才初現(xiàn)端倪，但暴露出來(lái)一大“硬傷”，即立法滯后和改革超前的矛盾，不但無(wú)益于司法改革，也有損法律的尊嚴(yán)。

行政訴訟的構(gòu)造模式?jīng)Q定了其審前程序制度層面的三個(gè)基本問(wèn)題

關(guān)于行政訴訟的構(gòu)造模式，有學(xué)者指出，“建立強(qiáng)式職權(quán)主義、弱式當(dāng)事人主義的構(gòu)造模式”。［1］究其原因，當(dāng)事人主義的正常運(yùn)行建立在雙方當(dāng)事人參與能力大體相當(dāng)?shù)那疤嵯?，但在我?guó)行政機(jī)關(guān)擁有強(qiáng)大的行政權(quán)，并且常以保密等各種理由拒絕公民、法人獲得證據(jù)，公民、法人調(diào)查事實(shí)、收集證據(jù)以及對(duì)法律掌握的能力都無(wú)法與行政機(jī)關(guān)相抗衡。［2］但這種為保障行政管理相對(duì)人和其他利害關(guān)系人合法權(quán)益而帶來(lái)的職權(quán)主義特色并不導(dǎo)致其訴訟構(gòu)造是“強(qiáng)式職權(quán)主義”，法院的職權(quán)主義模式是在當(dāng)事人主義基礎(chǔ)上進(jìn)行的，二者應(yīng)當(dāng)是相結(jié)合的。法國(guó)是在行政訴訟中奉行職權(quán)主義的典型國(guó)家，但也還是當(dāng)事人先舉證，然后被告舉證，最后法官查證。［3］從科學(xué)構(gòu)建行政訴訟程序出發(fā)，筆者更贊同適用職權(quán)主義和當(dāng)事人主義相結(jié)合的方式。

對(duì)于上述訴訟構(gòu)造的問(wèn)題，學(xué)界進(jìn)行了一些討論，討論的視野逐漸拓寬，涉及到行政訴訟審前程序制度層面的一些基本問(wèn)題，主要是舉證時(shí)限、調(diào)解制度和簡(jiǎn)易程序。這些制度目前在立法上都是空白，但越來(lái)越受青睞。論其本質(zhì)，都與當(dāng)事人主義密切相連，但不排除法院為公共利益考量的職權(quán)主義色彩。其中，舉證時(shí)限制度是審前程序機(jī)制構(gòu)建的瓶頸，失卻舉證時(shí)限制度，整個(gè)審前程序毫無(wú)意義；調(diào)解制度和簡(jiǎn)易程序的創(chuàng)立是以舉證時(shí)限制度為核心構(gòu)建審前程序機(jī)制的需要，能夠及時(shí)地維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，促進(jìn)行政效率的提高。

第一，舉證時(shí)限制度。法律不是哲學(xué)，證明結(jié)果和案件事實(shí)的一致性是相對(duì)的，為追求訴訟的經(jīng)濟(jì)效益，要求當(dāng)事人在合理的期限內(nèi)完成舉證行為，是符合訴訟規(guī)律的，并不失卻案件的公正。在WTO規(guī)則附件中的《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》中規(guī)定，如果訴訟一方在合理期限內(nèi)自行且無(wú)正當(dāng)理由拒絕提供或以其他方式表示不提供必要的信息，一成員可授權(quán)司法部門(mén)基于向其出示的信息，包括由于未得到必要信息而受到不利影響的當(dāng)事人提出的申訴或控訴，作出肯定或否定的初步或終局裁決。世界兩大法系的審前程序都建立了舉證時(shí)限制度，要求當(dāng)事人必須在審前準(zhǔn)備階段對(duì)訴辯觀點(diǎn)進(jìn)行充分的舉證，法庭審理階段不得再提供新的證據(jù)及事實(shí)。就連曾經(jīng)實(shí)行證據(jù)隨時(shí)提出主義的德國(guó)，也于1977年頒布了《審判程序簡(jiǎn)易化促進(jìn)方案》，以實(shí)現(xiàn)一庭終結(jié)為目標(biāo)，確立了集中審理的基本原則。我國(guó)《行政訴訟法》沒(méi)有確立舉證時(shí)限制度，第43條僅規(guī)定，“被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起十日內(nèi)向人民法院提交作出具體行政行為的有關(guān)材料，并提出答辯狀”，沒(méi)有規(guī)定不提交答辯狀的法律后果。［4］《證據(jù)規(guī)定》頒行之前，有關(guān)當(dāng)事人在二審程序和再審程序中還可以提出新的證據(jù)，不但嚴(yán)重危害了法院的審級(jí)制度，也不利于依法行政的推進(jìn)。

第二，調(diào)解制度。行政訴訟中明確不適用調(diào)解，有學(xué)者分析其原因：首先是由行政案件的性質(zhì)決定的，在行政法律關(guān)系中，行政法主體的權(quán)利和義務(wù)具有預(yù)先設(shè)定性，雙方當(dāng)事人不能自由處分其權(quán)利和義務(wù)，行政機(jī)關(guān)更不能隨意地處分行政職權(quán)；其次是由行政訴訟的特點(diǎn)決定的，人民法院審理行政案件是審查具體行政行為的合法性，衡量的唯一標(biāo)準(zhǔn)是法律，依據(jù)法律評(píng)判的對(duì)象是行政權(quán)運(yùn)用的事實(shí)。［5］但是，行政機(jī)關(guān)不得自由處分其權(quán)利和義務(wù)，并沒(méi)有足夠的理論支持，行政機(jī)關(guān)在訴訟程序之處自由處分其權(quán)利和義務(wù)的現(xiàn)象大量存在，不允許其在訴訟程序中和相對(duì)人達(dá)成調(diào)解的依據(jù)何在﹖如果調(diào)解涉及公共利益或第三人利益，法院通知第三人參加調(diào)解程序即可，完全可以確保公共利益和第三人利益不受侵害。構(gòu)建行政訴訟審前新機(jī)制，要求當(dāng)事人在審前充分接觸對(duì)方證據(jù)，基于其合意在法律許可的范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)解，是實(shí)現(xiàn)司法公正與效率的有效途徑。

第三，簡(jiǎn)易程序?！缎姓V訟法》的修改應(yīng)當(dāng)對(duì)不同案件的程序進(jìn)行分流處理，對(duì)案情簡(jiǎn)單、標(biāo)的較小的行政案件，可以適用簡(jiǎn)易程序，由審判員一人獨(dú)任審理，審理過(guò)程不必完全遵循普通程序的步驟，審限也應(yīng)縮短。［6］在行政執(zhí)法實(shí)踐中，更多的行政糾紛是與公眾生活十分貼近的小額利益糾紛，如汽車(chē)違章的罰款、違反治安管理?xiàng)l例的制裁等，加之行政訴訟適用的訴訟不停止執(zhí)行原則，適用簡(jiǎn)易、快捷的速?zèng)Q程序更符合保障公民權(quán)利的客觀需要。在審前程序中，完全可以夠賦予相對(duì)人要求即席裁決的權(quán)利，不必要都給行政機(jī)關(guān)十日的答辯期，使相對(duì)人通過(guò)簡(jiǎn)易裁判程序迅速地獲得司法的救濟(jì)，從而縮短違法行政行為對(duì)其權(quán)益侵害的時(shí)間。

行政訴訟審前程序之司法運(yùn)作

以上三個(gè)基本問(wèn)題，我國(guó)的行政訴訟立法雖然保持著最初的空白，在審判機(jī)關(guān)的司法改革被激活后，又在一定程度上造成了立法和司法實(shí)踐的不協(xié)調(diào)。審判機(jī)關(guān)基于長(zhǎng)期以來(lái)操作的種種積弊，自然對(duì)這些學(xué)界推崇的制度趨之若鶩，其改革以訴訟證據(jù)制度為核心，又推動(dòng)了訴訟程序的繁簡(jiǎn)分流。改革的歷程是異常鄧辛的。曾經(jīng)是，法官為做到開(kāi)庭時(shí)心中有數(shù)，在庭前與當(dāng)事人廣泛接觸，大量調(diào)查、搜集證據(jù)，失去了應(yīng)有的中立性和公正性。后又推行“一步到庭”、“直接開(kāi)庭”的改革，但審前準(zhǔn)備過(guò)度弱化，案件從立案到庭審之間出現(xiàn)了程序上的斷層，只要案情稍微復(fù)雜，就要重復(fù)開(kāi)庭，與訴訟效益相悖。之后，一些法院在行政審判中試行“證據(jù)交換制度”，雖然具體操作上自行其是，但一些基本成熟的做法還是逐步得到了最高司法機(jī)關(guān)的認(rèn)可。最高人民法院于2000年3月8日頒布了《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》，第26條已對(duì)審前舉證時(shí)效做了規(guī)定，但該規(guī)定比較寬泛，對(duì)證據(jù)交換規(guī)則、調(diào)查規(guī)則、審前會(huì)議等都未做規(guī)定。其后頒行的《證據(jù)規(guī)定》規(guī)定了“舉證責(zé)任分配和舉證期限”，使得有關(guān)做法相對(duì)統(tǒng)一。可以說(shuō)，最高人民法院作為審判方式改革的集大成者，將各地法院一些較為行之有效的改革措施以司法解釋的形式確立下來(lái)，一定程度上遏止了因操作失范造成的司法混亂局面，并對(duì)法律的修改、完善有前瞻性的促進(jìn)作用，充分說(shuō)明司法機(jī)關(guān)改革的魄力和勇氣。但是，法院對(duì)逾期舉證不予采納涉及到當(dāng)事人的訴訟權(quán)利的保護(hù)問(wèn)題，屬于訴訟基本制度的范疇，只能由法律來(lái)創(chuàng)制。審判機(jī)關(guān)作為法律的執(zhí)行部門(mén)，對(duì)法律的隨意解釋、越權(quán)解釋、擴(kuò)大解釋都只會(huì)破壞法律的嚴(yán)肅性，對(duì)法律建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)無(wú)任何裨益。如果有關(guān)司法解釋的法律依據(jù)問(wèn)題得不到解決，違背審判方式改革的原則和宗旨，［7］只能導(dǎo)致所謂的“改革”偏離正確的軌道，與既定的改革目標(biāo)漸行漸遠(yuǎn)。

二、構(gòu)建行政訴訟審前程序機(jī)制的目標(biāo)和內(nèi)涵

公正和效率：構(gòu)建審前程序機(jī)制的終極目標(biāo)

最高人民法院院長(zhǎng)肖揚(yáng)指出，公正和效率是新世紀(jì)人民法院工作的主題。公正是司法制度賴以存在和具有至上權(quán)威性的基礎(chǔ)，是司法永恒的主題，也是司法改革必須堅(jiān)持的根本原則，但失之效率的公正是毫無(wú)意義的，二者本質(zhì)上是統(tǒng)一的?！皩?shí)際上這兩者之間是相輔相成的，因?yàn)槿魏我惶追沙绦?，之所以是公正的，在很大程度上也是符合效率原則的，至少和這一原則是不完全沖突的。從全社會(huì)范圍來(lái)看，裁判的公正是最有效地利用社會(huì)資源，減少因?yàn)椴门胁还谫Y源使用方面的損失和浪費(fèi)?！保?］然而，任何一種模式設(shè)計(jì)，要完美地體現(xiàn)公正與效率的雙重價(jià)值是不可能的，追求公正，包括實(shí)體公正和程序公正與追求訴訟效率之間仍然有矛盾的一面，二者有時(shí)會(huì)發(fā)生沖突。行政訴訟中的“公正”體現(xiàn)在及時(shí)有效地維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，“效率”首先是訴訟效率，也暗含了通過(guò)訴訟程序在公正的前提下對(duì)行政效率的維護(hù)。行政訴訟應(yīng)尋求使公正價(jià)值和效益價(jià)值一致于行政訴訟目的，即解決行政糾紛，保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，要通過(guò)制度改造實(shí)現(xiàn)相關(guān)制度的協(xié)調(diào)發(fā)展，并適應(yīng)我國(guó)的司法環(huán)境、一般公正觀念和立法狀況，在將來(lái)具有較大的發(fā)展空間。

司法公正的基本要求是審判公開(kāi)，而公開(kāi)需要一定的形式來(lái)表現(xiàn)，其基本承載形式，便是開(kāi)庭審理。開(kāi)庭審理是當(dāng)事人行使辯論權(quán)，法官完成對(duì)案件認(rèn)識(shí)、作出判斷的核心階段。但是，當(dāng)事人對(duì)證據(jù)的認(rèn)知受認(rèn)識(shí)規(guī)律的支配，如果開(kāi)庭直面不利證據(jù)，其思辨受時(shí)空的限制，如何能夠進(jìn)行充分辯論﹖需要當(dāng)事人在開(kāi)庭審理之前完成辯論權(quán)行使的準(zhǔn)備性工作，即固定事實(shí)、證據(jù)和爭(zhēng)點(diǎn)。程序上的公正強(qiáng)調(diào)保證一方當(dāng)事人能夠就對(duì)方當(dāng)事人的請(qǐng)求主張和證據(jù)進(jìn)行充分的辯論，而辯論是在查清事實(shí)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，查清事實(shí)離不開(kāi)準(zhǔn)備性質(zhì)的行為。程序是一種形式，審前程序相對(duì)應(yīng)的實(shí)質(zhì)是“準(zhǔn)備行為”，庭審程序相對(duì)應(yīng)的實(shí)質(zhì)是“審理行為”。［9］庭審程序作為審判重心，要解決的是決定案件實(shí)體解決的核心問(wèn)題，如質(zhì)證和辯論，而準(zhǔn)備性質(zhì)的活動(dòng)理應(yīng)在庭前完成，這是審前準(zhǔn)備與開(kāi)庭審理合理分界的基準(zhǔn)。從表象上看，裁判法官進(jìn)行的大量的庭外調(diào)查證據(jù)活動(dòng)也能達(dá)到同樣目的，但這種對(duì)案件真相的認(rèn)知是基于法官充分準(zhǔn)備的理念，完全是暗箱操作，缺乏透明度，程序上欠缺公正的要件，是司法實(shí)踐中“先定后審”的肇因?？茖W(xué)的審前程序應(yīng)當(dāng)基于當(dāng)事人充分準(zhǔn)備的理念，需要一種專為當(dāng)事人各方的辯論行為而設(shè)的機(jī)制，保證當(dāng)事人的言詞辯論集中且連續(xù)地進(jìn)行。

案件的審理程序分開(kāi)后，筆者主張將行政審判權(quán)也進(jìn)行合理分離，建立審前法官制度。從國(guó)外審前準(zhǔn)備程序的運(yùn)作來(lái)看，監(jiān)督、指導(dǎo)審前準(zhǔn)備程序的大都不是審理該案的法官，其主要意圖是防止“先入為主”、“先定后審”所導(dǎo)致的訴訟不公正以及缺乏效益現(xiàn)象的發(fā)生。［10］這樣，案件審理的程序控制權(quán)讓渡給審前法官，僅當(dāng)審前準(zhǔn)備程序完畢后才指定案件裁判法官。能夠接觸當(dāng)事人的審前法官對(duì)案件無(wú)裁判權(quán)，有裁判權(quán)的裁判法官無(wú)機(jī)會(huì)接觸當(dāng)事人，實(shí)際上是在有裁判權(quán)的法官和當(dāng)事人之間建立了有效的隔離帶。當(dāng)事人因無(wú)緣接觸裁判法官，也就必須以正當(dāng)?shù)姆绞秸J(rèn)真對(duì)待訴訟活動(dòng)，及早掌握對(duì)方的證據(jù)，對(duì)證據(jù)的合法性、客觀性、關(guān)聯(lián)性準(zhǔn)備質(zhì)證意見(jiàn)，在法庭中平等地論戰(zhàn)；裁判法官對(duì)案件的認(rèn)識(shí)全部來(lái)自庭審，擺脫了不當(dāng)因素的干擾，合理運(yùn)用審前法官在審前程序中的成果，促進(jìn)當(dāng)庭認(rèn)證、法庭宣判。實(shí)際上是促進(jìn)了當(dāng)事人公平論戰(zhàn)、法官居中裁判機(jī)制的建立，不但有助于實(shí)現(xiàn)程序公正，也有助于實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正，確保整個(gè)訴訟過(guò)程中法官的中立性和當(dāng)事人的平等性。

需要注意的是，公正有一般公正和個(gè)別公正的區(qū)分，也有其相對(duì)性，還要兼顧效率。一般公正是從宏觀上而言的，沒(méi)有個(gè)體的區(qū)分；個(gè)別公正則因當(dāng)事人之間利益的對(duì)立性而具有相對(duì)化的特點(diǎn)，是執(zhí)法者站在公正立場(chǎng)上對(duì)當(dāng)事人之間的利益即維護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益和維護(hù)行政權(quán)威、行政效率的關(guān)系進(jìn)行均衡的結(jié)果。從相對(duì)人的角度來(lái)看，可能因?yàn)橄拗破渑e證而無(wú)法從根本上保護(hù)其權(quán)益，似乎對(duì)其不公正，但由此帶來(lái)其訴訟效率意識(shí)的提高，并促進(jìn)司法的一般公正，則是我國(guó)民主法制建設(shè)所期待的。過(guò)多地關(guān)注個(gè)別公正，任由當(dāng)事人舉證，無(wú)故拖延訴訟，是對(duì)訴訟規(guī)律的根本違反，也完全置行政效率于不顧，只會(huì)嚴(yán)重影響一般公正的實(shí)現(xiàn)。

構(gòu)建行政訴訟審前程序機(jī)制的內(nèi)涵

構(gòu)建行政訴訟審前程序機(jī)制的基本思路是：設(shè)定具有程序效力的審前準(zhǔn)備，遵循職權(quán)主義與當(dāng)事人主義相結(jié)合的訴訟構(gòu)造模式，強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人舉證的時(shí)效性，加強(qiáng)法官職能化分工。遵循此思路建立相應(yīng)的主體規(guī)則、效力規(guī)則、內(nèi)容規(guī)則和方式規(guī)則，使機(jī)制創(chuàng)新具備深厚的法律底蘊(yùn)和較強(qiáng)的可操作性。

1.主體規(guī)則：審前法官和當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)分配機(jī)制及法院內(nèi)部主體地位分配

第一，法官和當(dāng)事人的主體關(guān)系問(wèn)題?，F(xiàn)行訴訟法忽視了當(dāng)事人的主體地位，法院實(shí)際上是審前程序的唯一主體，法官的訴訟行為構(gòu)成了審前準(zhǔn)備的全部?jī)?nèi)容。在訴訟中，法院與當(dāng)事人如同一部車(chē)的兩個(gè)輪子，每一方都具有舉足輕重和不可或缺的重要意義，當(dāng)事人享有的訴權(quán)和法院掌握的審判權(quán)是相互依存和相互作用的。在審前程序中，程序的啟動(dòng)者應(yīng)當(dāng)是當(dāng)事人，程序的運(yùn)行和終結(jié)一般也依當(dāng)事人意志，審前法官主要基于公共利益和及時(shí)維護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益行使一定的職權(quán)。

第二，法院內(nèi)部主體分配。設(shè)立的審前法官可以不設(shè)在行政審判庭內(nèi)，在目前“大立案”的格局下，以設(shè)在立案庭為宜。審前法官的職責(zé)在于全面負(fù)責(zé)案件的審前程序，程序完畢后向行政審判庭提交審前程序報(bào)告。

2.效力規(guī)則：當(dāng)事人無(wú)正當(dāng)理由未在審前程序中提出的訴訟主張、事實(shí)、證據(jù)，在以后的庭審中不得提出

未來(lái)立法上確立舉證時(shí)限是明確的，關(guān)鍵是解決目前司法操作的法律依據(jù)問(wèn)題。最高人民法院《證據(jù)規(guī)定》規(guī)定了各方當(dāng)事人的舉證期限，第一條規(guī)定，“被告不提供或者無(wú)正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)的，視為被訴具體行政行為沒(méi)有相應(yīng)的證據(jù)”；第七條規(guī)定了“原告或者第三人應(yīng)當(dāng)在開(kāi)庭審理前或者人民法院指定的證據(jù)交換之日提供證據(jù)”的原則。對(duì)逾期不舉證的法律后果的承擔(dān)，法院也是援引該司法解釋，欠缺法律上的依據(jù)。如果在司法解釋的規(guī)定之外，再加上當(dāng)事人在一定時(shí)限內(nèi)結(jié)束舉證的合意，就無(wú)可職責(zé)了。具體操作方法為：在答辯期滿行政機(jī)關(guān)提交證據(jù)后安排進(jìn)行證據(jù)交換，由相對(duì)人提交證據(jù)，引導(dǎo)各方當(dāng)事人簽署舉證完畢確認(rèn)書(shū)，確認(rèn)的內(nèi)容主要是舉證完畢的事實(shí)和對(duì)逾期舉證法律后果的認(rèn)知，確認(rèn)除已向法院提出延期舉證或請(qǐng)求法院依職權(quán)取證并獲準(zhǔn)許的外，所有與本案有關(guān)的訴訟主張、事實(shí)及證據(jù)都已提交，以后再提出新的訴訟主張、事實(shí)及證據(jù)，法院有權(quán)不予采納。

3.內(nèi)容規(guī)則：當(dāng)事人之間的證據(jù)交換的具體內(nèi)容

審前程序應(yīng)當(dāng)是程序性審查和事務(wù)性準(zhǔn)備，具體工作包括書(shū)面告知、庭前指導(dǎo)、證據(jù)交換和審前會(huì)議，但不應(yīng)有嚴(yán)格的階段劃分，一般合并進(jìn)行即可。審前程序的成果最終落在審前法官對(duì)證據(jù)的處置上，對(duì)當(dāng)事人持異議、不持異議的證據(jù)作出不同的處置，使得相關(guān)證據(jù)進(jìn)入庭審質(zhì)證、辯論階段時(shí)有所區(qū)別，以利于提高審判實(shí)效。其一，對(duì)于當(dāng)事人無(wú)異議的事實(shí)、證據(jù)、訴訟請(qǐng)求予以固定。當(dāng)事人既無(wú)爭(zhēng)議，庭審中就無(wú)進(jìn)行調(diào)查的必要，所以要求當(dāng)事人對(duì)此應(yīng)有書(shū)面的確認(rèn)，具體形式為簽署舉證完畢確認(rèn)書(shū)和審前程序筆錄。其二，確定爭(zhēng)點(diǎn)。行政訴訟的爭(zhēng)議內(nèi)容包括事實(shí)認(rèn)定、行政程序和法律適用，通過(guò)審前程序應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人爭(zhēng)議的具體事項(xiàng)作出明確認(rèn)定。對(duì)當(dāng)