關(guān)于聯(lián)邦制分權(quán)結(jié)構(gòu)的比較研究(一)

關(guān)于聯(lián)邦制分權(quán)結(jié)構(gòu)的比較研究（一）

無(wú)論在哪里，綜合-二元論的克服-都是開(kāi)啟新型思維的鑰匙，這種新的思維乃是我們正在進(jìn)入的新時(shí)代的特色?！胺谴思幢恕弊屛挥凇耙啻艘啾恕?。

—伯爾曼《法律與宗教》

引言-問(wèn)題之由來(lái)

本文論題的由來(lái)，始于對(duì)《立法法》制定過(guò)程中中央與地方立法權(quán)劃分關(guān)系的關(guān)注。在《立法法》的制定過(guò)程中，對(duì)我國(guó)地方立法權(quán)的定位、能否以列舉的方式劃分中央與地方的立法權(quán)限等問(wèn)題，在學(xué)界有過(guò)持久的爭(zhēng)議。這些分歧意見(jiàn)，最終反映了對(duì)我國(guó)單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)的不同見(jiàn)解。雖然《立法法》最終以法律保留條款代替了列舉“中央專(zhuān)屬立法權(quán)”的設(shè)想，但這些爭(zhēng)議中所反映出的法律問(wèn)題，并未因此而終結(jié)。相反，它再一次提示我們，在試圖以審慎的深思熟慮建構(gòu)我國(guó)中央與地方關(guān)系的努力中，必須對(duì)單一制的法的內(nèi)涵及其所能提供的制度空間作一深入的檢視。

我國(guó)的經(jīng)典憲法學(xué)理論在國(guó)家結(jié)構(gòu)的問(wèn)題上，深受聯(lián)邦制“雙重主權(quán)”理論的影響，習(xí)慣于用“雙重主權(quán)”理論及“權(quán)力來(lái)源”理論解釋兩種國(guó)家結(jié)構(gòu)及其相應(yīng)的制度特征。在這兩種理論之下，兩種國(guó)家結(jié)構(gòu)的區(qū)別被絕對(duì)化，聯(lián)邦制和單一制用來(lái)組織國(guó)家結(jié)構(gòu)的手段也被對(duì)立化，在《立法法》制定過(guò)程中，對(duì)劃分中央和地方立法權(quán)限的反對(duì)便是這種觀念的體現(xiàn)之一。一種組織國(guó)家權(quán)力的方式一旦被貼上“聯(lián)邦制”的標(biāo)簽，便會(huì)作為單一制的對(duì)立物而受到置疑。

筆者認(rèn)為，“雙重主權(quán)”理論和“權(quán)力來(lái)源”理論作為對(duì)國(guó)家結(jié)構(gòu)的解釋模式，對(duì)兩種國(guó)家結(jié)構(gòu)的起源或許是有說(shuō)服力的，但對(duì)于今日世界的聯(lián)邦制或單一制是否仍然適用，還需要進(jìn)行深入的研究和考證。然而，正是在這一點(diǎn)上，我們所做的仍是很不夠的。尤其是對(duì)于聯(lián)邦制的研究。到目前為止，學(xué)界對(duì)聯(lián)邦制的主流認(rèn)識(shí)尚停留于對(duì)聯(lián)邦制外在特征的描述，且這些結(jié)論的得出多是以美國(guó)體制為藍(lán)本的，在“雙重主權(quán)”的理論之外，尚缺少對(duì)聯(lián)邦制本質(zhì)的有說(shuō)服力的結(jié)論?？傮w而言，對(duì)聯(lián)邦制的持久和系統(tǒng)的研究仍是缺乏的。

這種局面與聯(lián)邦制在國(guó)家結(jié)構(gòu)中所占有的重要地位是不相稱(chēng)的，對(duì)我國(guó)實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系法治化的實(shí)踐探索也是不利的。在試圖構(gòu)建理性的中央與地方關(guān)系的努力中，對(duì)兩種國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的深入了解是必須進(jìn)行的基礎(chǔ)性研究。研究聯(lián)邦制，將有助于我們反觀單一制。唯有在充分研究和比較的基礎(chǔ)上，我們才有現(xiàn)實(shí)的依據(jù)，說(shuō)何為聯(lián)邦制，何為單一制，以及單一制“非如此不可”。

本文即是這一努力的一種嘗試。本文嘗試對(duì)不同聯(lián)邦體制的分權(quán)結(jié)構(gòu)作一比較研究，試圖在比較之中發(fā)現(xiàn)各個(gè)聯(lián)邦體制在用分權(quán)的手段組織國(guó)家權(quán)力上的異同之處，以及由此所揭示的聯(lián)邦主義的內(nèi)涵。筆者還試圖在這一研究中發(fā)現(xiàn)，單一制和聯(lián)邦制作為縱向組織國(guó)家權(quán)力的兩種方式，彼此間可以具有的融通之處。

本文以下的內(nèi)容分為三個(gè)部分

第一部分對(duì)聯(lián)邦制分權(quán)結(jié)構(gòu)的各個(gè)側(cè)面進(jìn)行比較，包括立法權(quán)、行政權(quán)在聯(lián)邦制兩級(jí)政府之間的分配，司法體制的組織，以及地區(qū)性政府之下的地方政府的地位。為了用一定的數(shù)量來(lái)支持結(jié)論的可靠性和普適性，本部分選取了較有代表性的十二個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家美國(guó)、加拿大、巴西、阿根廷、委內(nèi)瑞拉、瑞士、德國(guó)、奧地利、俄羅斯聯(lián)邦、印度、馬來(lái)西亞和澳大利亞進(jìn)行比較。

第二部分在比較的基礎(chǔ)上對(duì)聯(lián)邦制的分權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，提出若干觀察結(jié)論。這些觀察結(jié)論包括聯(lián)邦制的司法體系對(duì)聯(lián)邦結(jié)構(gòu)的功能，聯(lián)邦制的開(kāi)放性以及契約主義和國(guó)家主義兩種關(guān)于聯(lián)邦制的不同理論對(duì)聯(lián)邦制組織國(guó)家權(quán)力的影響，美國(guó)聯(lián)邦體制的獨(dú)特性和聯(lián)邦制與單一制兩種國(guó)家結(jié)構(gòu)的異同。筆者認(rèn)為，聯(lián)邦制在其兩百多年的發(fā)展過(guò)程中已經(jīng)歷了從契約主義向國(guó)家主義的轉(zhuǎn)變，今天的聯(lián)邦制作為一種分配國(guó)家權(quán)力的方式，其實(shí)質(zhì)是在兩級(jí)政府之間進(jìn)行公共事務(wù)最終決策權(quán)的分配。在最近的一個(gè)世紀(jì)里，聯(lián)邦制和單一制已不再非此即彼、彼此對(duì)立，而在一定程度上出現(xiàn)了相互融合的趨勢(shì)。

第三部分作為結(jié)語(yǔ)，簡(jiǎn)要地提出從本文的研究中所得出的對(duì)中國(guó)問(wèn)題的若干借鑒意見(jiàn)，包括我國(guó)在國(guó)家結(jié)構(gòu)的組織上可以適度地采納聯(lián)邦原則，應(yīng)加強(qiáng)司法體系對(duì)我國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)的功能和重視我國(guó)單一制國(guó)家的內(nèi)部社會(huì)交往對(duì)維系法秩序統(tǒng)一性的作用等。

由于本文研究的前提是已然界定聯(lián)邦制為一個(gè)主權(quán)國(guó)家組織國(guó)家權(quán)力的方式，因此，本文不討論聯(lián)邦制區(qū)別于國(guó)家聯(lián)盟的層面。同時(shí)，本文的重點(diǎn)是聯(lián)邦制以分權(quán)的手段組織國(guó)家權(quán)力的各個(gè)側(cè)面，因此，對(duì)聯(lián)邦制的其他一些重要的側(cè)面如中央議會(huì)中上院的組成和地位、政府間的財(cái)政關(guān)系等等不作專(zhuān)門(mén)的討論。此外，由于研究條件和資料來(lái)源的限制，本文的研究主要基于對(duì)各國(guó)憲法的規(guī)范比較-即本文所研究的主要對(duì)象是體現(xiàn)在憲法之中的聯(lián)邦制穩(wěn)定的體制架構(gòu)-兼及聯(lián)邦制的動(dòng)態(tài)發(fā)展，

為行文的方便，以下把聯(lián)邦制國(guó)家稱(chēng)為“聯(lián)邦國(guó)”，聯(lián)邦制國(guó)家中的中央政府稱(chēng)為“聯(lián)邦”或“聯(lián)邦政府”，聯(lián)邦制國(guó)家中的成員單位政府稱(chēng)為“地區(qū)性政府”或“州政府”；文中所稱(chēng)的“政府”包括立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，即為一級(jí)政權(quán)單位。

聯(lián)邦制分權(quán)結(jié)構(gòu)的比較

國(guó)家權(quán)力的要素通常被分為解立法、行政和司法，聯(lián)邦制國(guó)家中兩級(jí)政府間完整的權(quán)力分配應(yīng)包括立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的分配，以及國(guó)家權(quán)力在整個(gè)地域中的層級(jí)分布；因此，本部分對(duì)聯(lián)邦制橫向和縱向兩個(gè)維度的分權(quán)-聯(lián)邦制的立法權(quán)分配、行政權(quán)分配、司法體制和地區(qū)性政府之下的地方政府的地位-進(jìn)行比較。同時(shí)，作為一個(gè)統(tǒng)一國(guó)家配置國(guó)家權(quán)力的方式，聯(lián)邦制下中央政府與地區(qū)性政府之間的分權(quán)和中央政府對(duì)地區(qū)性政府的控制是不可分離的兩面，因此本文在比較兩級(jí)政府間的權(quán)力分配時(shí)，也包含聯(lián)邦政府對(duì)地區(qū)性政府相應(yīng)權(quán)力的控制。最后，對(duì)聯(lián)邦制國(guó)家的修憲方式作一簡(jiǎn)要的比較。

一、聯(lián)邦制下立法權(quán)的分配

立法權(quán)是對(duì)公共事務(wù)的決定權(quán)力，因此，立法權(quán)的分配是整個(gè)聯(lián)邦制分權(quán)結(jié)構(gòu)中最重要的部分。聯(lián)邦制憲法對(duì)立法權(quán)的分配涉及憲法對(duì)立法權(quán)的明確劃分、雙方權(quán)力分配更改的可能性，以及聯(lián)邦對(duì)地區(qū)性政府立法權(quán)的控制等；本部分比較的內(nèi)容也包括憲法對(duì)立法權(quán)的劃分、聯(lián)邦對(duì)地區(qū)性政府的授權(quán)以及聯(lián)邦對(duì)地區(qū)性政府立法權(quán)的控制。

1、憲法對(duì)立法權(quán)的劃分

在本文所涉及的十二個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家中，憲法對(duì)立法權(quán)的劃分有三種基本的方式：第一種是憲法列舉聯(lián)邦權(quán)力，對(duì)州的權(quán)力作保留權(quán)力的概括規(guī)定；第二種是憲法將聯(lián)邦和州的權(quán)力分為幾個(gè)層次，對(duì)涉及聯(lián)邦的權(quán)力均加以列舉，憲法未涉及的權(quán)力歸屬州；第三種是憲法對(duì)聯(lián)邦的權(quán)力范圍和州的權(quán)力范圍均加以列舉，再規(guī)定剩余權(quán)力的歸屬。

采用第一種方式的國(guó)家有美國(guó)、瑞士、澳大利亞、阿根廷和巴西。這些國(guó)家的憲法有一個(gè)共同的特點(diǎn)-憲法只對(duì)聯(lián)邦的權(quán)力和組織機(jī)構(gòu)作出規(guī)定，對(duì)州權(quán)或州的機(jī)構(gòu)很少涉及。在這些國(guó)家的憲法中，聯(lián)邦的權(quán)力是明確列舉的，州權(quán)則一般體現(xiàn)為保留權(quán)力的規(guī)定。其中美國(guó)、瑞士和澳大利亞，憲法列舉的聯(lián)邦權(quán)力較

窄，主要限于兩個(gè)方面，一是為維護(hù)共同體的存在所必需的權(quán)力，如國(guó)防、外交和征稅等；二是為維護(hù)基本的經(jīng)濟(jì)生活統(tǒng)一性所必需的權(quán)力，如貨幣、度量衡、對(duì)外貿(mào)易和州際貿(mào)易等。管理社會(huì)事務(wù)的基本權(quán)力都不在聯(lián)邦的列舉權(quán)力之列。阿根廷和巴西的聯(lián)邦權(quán)力范圍較前三者為寬，還包括民事、商事、刑事、勞動(dòng)和社會(huì)保險(xiǎn)等領(lǐng)域。

在這五國(guó)之中，除瑞士外，其他國(guó)家的憲法對(duì)聯(lián)邦權(quán)力是專(zhuān)有或共有未作出明確的規(guī)定。但究其憲法規(guī)定的性質(zhì)，應(yīng)存有一個(gè)聯(lián)邦與州權(quán)力共有的領(lǐng)域。以美國(guó)為例，憲法列舉的聯(lián)邦權(quán)力并不絕對(duì)排除州的權(quán)力，對(duì)未禁止州行使而性質(zhì)又不屬于聯(lián)邦專(zhuān)有的權(quán)力，州仍然享有相應(yīng)的立法權(quán)。[10]但根據(jù)聯(lián)邦法律最高條款，聯(lián)邦一旦就這些領(lǐng)域的事項(xiàng)制定法律之后，州法中與聯(lián)邦法律相抵觸的部分無(wú)效；聯(lián)邦也可以通過(guò)立法完全排除州對(duì)某些事項(xiàng)的管理。這被稱(chēng)為聯(lián)邦法律對(duì)州法的優(yōu)占。[11]

采用第二種方式的國(guó)家有俄羅斯、德國(guó)和奧地利。俄羅斯憲法列舉了聯(lián)邦的專(zhuān)有權(quán)力和聯(lián)邦與聯(lián)邦各主體的共有權(quán)力，剩余權(quán)力屬于聯(lián)邦各主體。在德國(guó)，基本法首先列舉了聯(lián)邦的專(zhuān)有立法權(quán)；其次列舉了聯(lián)邦和州的共同立法權(quán)-對(duì)此范圍內(nèi)的事項(xiàng)，州在聯(lián)邦未立法的前提下有權(quán)立法；再次列舉了聯(lián)邦制定基準(zhǔn)州立法的事項(xiàng)；最后，剩余權(quán)力歸屬州。奧地利憲法則規(guī)定了由聯(lián)邦立法并施行的事項(xiàng)，由聯(lián)邦立法州執(zhí)行的事項(xiàng)，由聯(lián)邦制定基本原則州制定實(shí)施立法并執(zhí)行的事項(xiàng)，剩余權(quán)力屬于州的獨(dú)立管轄范圍。

在這一類(lèi)國(guó)家中，聯(lián)邦立法權(quán)可以涉及民事、刑事、訴訟、經(jīng)濟(jì)調(diào)控和主要的社會(huì)服務(wù)，以及一部分政治權(quán)利和公共安全的立法，[12]范圍較前一類(lèi)國(guó)家寬泛得多。德國(guó)基本法雖然對(duì)聯(lián)邦就共同立法權(quán)的行使施加了一定的限制條件，[13]但共同立法權(quán)的范圍之廣、措辭的彈性之大以及限制條件之寬松，仍賦予聯(lián)邦巨大的立法潛力。基本法對(duì)于聯(lián)合任務(wù)的規(guī)定，還可以使聯(lián)邦把立法權(quán)擴(kuò)展到某些州的傳統(tǒng)職能領(lǐng)域。[14]

采用第三種方式的國(guó)家有加拿大、印度和馬來(lái)西亞。加拿大《1867年北美法案》列舉了聯(lián)邦與省的專(zhuān)有立法事務(wù)和少量的共同立法事務(wù)，[15]剩余權(quán)力劃歸聯(lián)邦。印度和馬來(lái)西亞憲法的職權(quán)劃分表詳細(xì)列舉了聯(lián)邦與州各自的專(zhuān)有權(quán)力以及雙方的共同立法權(quán)，印度的剩余權(quán)力屬于聯(lián)邦，馬來(lái)西亞的剩余權(quán)力則屬于州。

這類(lèi)國(guó)家的共同特點(diǎn)是憲法的權(quán)力配置向聯(lián)邦的顯著傾斜。三個(gè)國(guó)家中的兩個(gè)，剩余權(quán)力是屬于聯(lián)邦的；《北美法案》列舉了29項(xiàng)聯(lián)邦權(quán)力、16項(xiàng)省的權(quán)力，[16]印度和馬來(lái)西亞的職權(quán)分配表列舉的聯(lián)邦權(quán)力則在數(shù)量和重要性上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)邦。同時(shí)，這些國(guó)家的憲法對(duì)地區(qū)性政府的組織或聯(lián)邦與地區(qū)性政府間的關(guān)系也作了較詳細(xì)的規(guī)定?！侗泵婪ò浮分杏幸徽聦?duì)省的組織機(jī)構(gòu)作出規(guī)定，印度憲法中也有類(lèi)似規(guī)定；印度和馬來(lái)西亞的憲法還對(duì)聯(lián)邦和各邦關(guān)系作了專(zhuān)門(mén)規(guī)定。

未能列入上述任何一種分權(quán)方式的國(guó)家是委內(nèi)瑞拉。委內(nèi)瑞拉的分權(quán)較為特殊，憲法對(duì)聯(lián)邦、州和州以下作為地方實(shí)體的自治區(qū)都作了規(guī)定，并分別列舉了國(guó)家和自治區(qū)的職權(quán)，這兩部分之外的事務(wù)才屬于州的權(quán)限。[17]因此，憲法宛如在聯(lián)邦、州和自治區(qū)三級(jí)之間進(jìn)行分權(quán)。

2、中央議會(huì)的授權(quán)

部分聯(lián)邦制國(guó)家的憲法規(guī)定了聯(lián)邦可以對(duì)地區(qū)性政府作出授權(quán)，授權(quán)地區(qū)性政府就聯(lián)邦立法權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)立法。這種授權(quán)又有兩種不同的情況。

第一種情況如德國(guó)和巴西。德國(guó)基本法第七十一條規(guī)定，“在聯(lián)邦專(zhuān)有立法權(quán)的范圍內(nèi)，各州只有在聯(lián)邦法律明確授權(quán)的情況下，并在授權(quán)范圍內(nèi)，才有立法權(quán)”。巴西憲法也規(guī)定，在憲法所指定的事項(xiàng)上，各州可以根據(jù)聯(lián)邦法律的規(guī)定制定補(bǔ)充性的立法。不難發(fā)現(xiàn)，在這種情況下，聯(lián)邦法律授權(quán)州制定的是對(duì)聯(lián)邦法律的補(bǔ)充規(guī)定。

第二種情況如馬來(lái)西亞和委內(nèi)瑞拉。馬來(lái)西亞憲法第七十六條“議會(huì)對(duì)擴(kuò)大州立法權(quán)的權(quán)力”第一項(xiàng)規(guī)定“議會(huì)制定法律的權(quán)力，包括授權(quán)各州或任何州立法機(jī)關(guān)就聯(lián)邦管轄事項(xiàng)表中的任何事項(xiàng)制定法律，但須遵守議會(huì)所規(guī)定的條件或限制”；該條的第三項(xiàng)又規(guī)定，州立法機(jī)關(guān)由議會(huì)授權(quán)所取得立法權(quán)的事項(xiàng)視同由聯(lián)邦與州共同管轄的事項(xiàng)，其立法權(quán)的行使、行政權(quán)的劃分及財(cái)政負(fù)擔(dān)的分配都遵守憲法關(guān)于共同管轄權(quán)的規(guī)定。易言之，第七十六條的規(guī)定使得聯(lián)邦可以將聯(lián)邦專(zhuān)管的事項(xiàng)變?yōu)槁?lián)邦與州共管的事項(xiàng)。

委內(nèi)瑞拉憲法第十七條規(guī)定了州的權(quán)限。其中的第六項(xiàng)是“處理第一百三十七條授權(quán)處理的事項(xiàng)”。[18]憲法第一百三十七條則規(guī)定“經(jīng)各議院議員的三分之二多數(shù)的通過(guò)，國(guó)會(huì)可以把國(guó)家職權(quán)的特定事項(xiàng)，給予州或自治區(qū)，用以推進(jìn)行政分權(quán)”。憲法對(duì)州的權(quán)限特意留下了空白，由國(guó)會(huì)來(lái)決定什么是州應(yīng)當(dāng)具有的權(quán)力。

可見(jiàn)，這兩種授權(quán)的不同是本質(zhì)性的。前一種授權(quán)類(lèi)似于我國(guó)學(xué)界所稱(chēng)的法條授權(quán)，它并不改變憲法所規(guī)定的權(quán)力分配；地區(qū)性政府依據(jù)這種授權(quán)所取得的立法權(quán)是不完全的，它必須把中央立法所包含的一般原則加以具體化。而后一種授權(quán)在實(shí)質(zhì)上使得聯(lián)邦可以在憲法的體制內(nèi)進(jìn)行第二次權(quán)力分配，從而在一定程度上改變憲法所規(guī)定的權(quán)力格局，換言之，憲法授權(quán)聯(lián)邦在自身的權(quán)限之內(nèi)通過(guò)法律進(jìn)行再一次的分權(quán)。這表明聯(lián)邦制在憲法分權(quán)的結(jié)構(gòu)下，不排斥以中央的法律分權(quán)作為進(jìn)一步的補(bǔ)充。[19]

3、聯(lián)邦對(duì)地區(qū)性政府立法權(quán)的控制

大多數(shù)聯(lián)邦體制中，地區(qū)性政府對(duì)純屬自身事務(wù)的立法是自主的，但在少數(shù)聯(lián)邦體制中，聯(lián)邦對(duì)地區(qū)性政府的立法有一定的控制權(quán)。[20]從憲法的規(guī)定來(lái)看，控制程度最高的國(guó)家是加拿大。聯(lián)邦在一個(gè)省法案通過(guò)的一年之內(nèi)有權(quán)對(duì)法案加以否認(rèn)；由聯(lián)邦任命的省督也可以保留法案來(lái)等待聯(lián)邦的批準(zhǔn)，聯(lián)邦的緘默或拒絕批準(zhǔn)會(huì)使法案夭折。[21]

在印度體制中，聯(lián)邦任免的邦長(zhǎng)可以保留邦的法案，交由聯(lián)邦考慮。聯(lián)邦可附以提出修正意見(jiàn)的咨文將法案退還邦議會(huì)。如邦議會(huì)對(duì)法案重新通過(guò)，還需再次送呈聯(lián)邦。

奧地利的州法律須在州議會(huì)通過(guò)后、州長(zhǎng)公布前報(bào)給聯(lián)邦，聯(lián)邦有權(quán)在八日內(nèi)以“損害聯(lián)邦利益”為由提出書(shū)面反對(duì)意見(jiàn)。在提反對(duì)意見(jiàn)的期限屆滿之前，州法不能生效，除非得到聯(lián)邦的明確同意。對(duì)聯(lián)邦反對(duì)的法律，州議會(huì)需在半數(shù)以上議員與會(huì)的情況下堅(jiān)持原議，才能使該法律生效。

在這些方式之外，聯(lián)邦在一定的情況下介入州的立法事務(wù)也可以視為一種對(duì)州立法權(quán)的控制。馬來(lái)西亞憲法賦予了聯(lián)邦廣泛的就州管轄事項(xiàng)立法的權(quán)力，[22]在緊急狀態(tài)期間，聯(lián)邦還得就任何州管轄的事務(wù)立法。印度憲法規(guī)定聯(lián)邦可在多種情況下介入邦的立法事務(wù)：在緊急狀態(tài)期間，或出于國(guó)家利益并經(jīng)聯(lián)邦院三分之二多數(shù)通過(guò)決議，聯(lián)邦可就各邦職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)立法；聯(lián)邦為實(shí)施國(guó)際協(xié)議而立法也可突入邦的職權(quán)范圍。加拿大和德國(guó)的憲法中也有類(lèi)似規(guī)定，但這兩國(guó)的聯(lián)邦就省的管轄事項(xiàng)立法必須得到省的同意。[23]

二、聯(lián)邦制下行政權(quán)的分配

在聯(lián)邦制國(guó)家，對(duì)行政權(quán)的分配與對(duì)立法權(quán)的分配不是完全一致的。具體而言，地區(qū)性政府的法律都由地區(qū)性政府自身執(zhí)行，但聯(lián)邦法律可能由聯(lián)邦自身執(zhí)行，也可能由地區(qū)性政府執(zhí)行。以下仍然從憲法對(duì)行政權(quán)的劃分和聯(lián)邦對(duì)地區(qū)性政府行政權(quán)的控制兩個(gè)角度進(jìn)行比較。

1、憲法對(duì)行政權(quán)的劃分

憲法對(duì)聯(lián)邦與地區(qū)性政府行政權(quán)的劃分，總體上有兩種模式：第一種模式是聯(lián)邦的法律由聯(lián)邦自身執(zhí)行，地區(qū)性政府的法律由地區(qū)性政府執(zhí)行；第二種模式是聯(lián)邦的法律部分由聯(lián)邦執(zhí)行，部分由地區(qū)性政府執(zhí)行；地區(qū)性政府的法律由地區(qū)性政府自身執(zhí)行。

美國(guó)、加拿大、阿根廷、巴西和澳大利亞采用了第一種模式。[24]在這些國(guó)家，立法權(quán)與行政權(quán)的分配是重合的，聯(lián)邦與地區(qū)性政府各自的行政權(quán)及于各自立法權(quán)所及的范圍。雖然存在著立法權(quán)共有的領(lǐng)域，但在這一領(lǐng)域內(nèi)也仍然是聯(lián)邦的法律由聯(lián)邦執(zhí)行，地區(qū)性政府的法律由地區(qū)性政府執(zhí)行，在地區(qū)單位內(nèi)部同時(shí)并存著聯(lián)邦與地區(qū)性政府兩套行政機(jī)構(gòu)，執(zhí)行各自的法律與政策。

歐洲的聯(lián)邦制國(guó)家瑞士、德國(guó)、奧地利、俄羅斯和亞洲的馬來(lái)西亞采用了第二種模式。聯(lián)邦和州存在著一定的權(quán)力復(fù)合，聯(lián)邦的法律一部分由聯(lián)邦的機(jī)構(gòu)執(zhí)行，一部分由州的機(jī)構(gòu)執(zhí)行。但聯(lián)邦的法律由州的機(jī)構(gòu)執(zhí)行又有幾種不同的情況。

瑞士憲法劃分的行政權(quán)是三類(lèi)。[25]第一類(lèi)是聯(lián)邦制定法律，聯(lián)邦執(zhí)行；第二類(lèi)是聯(lián)邦制定法律，各州負(fù)責(zé)執(zhí)行；第三類(lèi)是州制定法律，州執(zhí)行。

在德國(guó)，根據(jù)基本法，聯(lián)邦的法律由州執(zhí)行是原則，由聯(lián)邦直接執(zhí)行是例外。聯(lián)邦的行政管轄權(quán)主要限于第八十七條規(guī)定的情況。[26]此外的聯(lián)邦法律執(zhí)行屬于州的權(quán)限。州對(duì)聯(lián)邦法律的執(zhí)行又分為兩種情況，第一種是依據(jù)基本法第八十三條作為州的自身職權(quán)執(zhí)行聯(lián)邦法律，第二種是依據(jù)基本法第八十五條作為聯(lián)邦的代理人執(zhí)行聯(lián)邦法律，又稱(chēng)為委任行政。[27]在第一種情況下，州以自身的財(cái)政支出執(zhí)行聯(lián)邦法律，聯(lián)邦對(duì)州執(zhí)行的監(jiān)督僅限于合法性監(jiān)督。在第二種情況下，由聯(lián)邦承擔(dān)執(zhí)行所需的費(fèi)用，州的行政分支需要接受聯(lián)邦行政分支的指令，并受聯(lián)邦的合目的性監(jiān)督。

在奧地利，憲法第十條列舉了由聯(lián)邦立法并實(shí)施的事項(xiàng)，第一百零二條重申了由聯(lián)邦設(shè)立機(jī)構(gòu)執(zhí)行的事項(xiàng)，稱(chēng)為“直接的聯(lián)邦管理”。州對(duì)聯(lián)邦法律的執(zhí)行也有兩種情況，第一種情況是依據(jù)憲法的規(guī)定，有一部分事項(xiàng)由聯(lián)邦制定法律，州執(zhí)行。第二種情況是如果聯(lián)邦未在一州內(nèi)設(shè)立機(jī)構(gòu)執(zhí)行第一百零二條第二款規(guī)定的事項(xiàng)，則由州長(zhǎng)及隸屬于他的州行政機(jī)構(gòu)行使相應(yīng)的聯(lián)邦行政權(quán)，稱(chēng)為“間接的聯(lián)邦管理”。實(shí)際上，大多數(shù)的聯(lián)邦行政事務(wù)是委托給各州實(shí)行間接管理的。[28]

印度和馬來(lái)西亞的憲法規(guī)定，原則上聯(lián)邦專(zhuān)有立法的事項(xiàng)由聯(lián)邦執(zhí)行，州專(zhuān)有立法的事項(xiàng)由州執(zhí)行，在聯(lián)邦與州共同管轄的事項(xiàng)上-不論是聯(lián)邦法律還是州法律-都由州執(zhí)行。但聯(lián)邦法律或州法律可以規(guī)定共有管轄的事項(xiàng)由聯(lián)邦執(zhí)行，聯(lián)邦的法律也可以授權(quán)州履行聯(lián)邦的行政職能。

在俄羅斯，聯(lián)邦通過(guò)的法律-包括聯(lián)邦就自身管轄的事項(xiàng)所通過(guò)的法律和與聯(lián)邦各主體共同管轄的事項(xiàng)所通過(guò)的法律-由聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)與聯(lián)邦各主體的執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)組成統(tǒng)一的執(zhí)行權(quán)力系統(tǒng)予以執(zhí)行。但聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)也可直接建立相應(yīng)地區(qū)性機(jī)關(guān)以執(zhí)行聯(lián)邦法律。

最后，在委內(nèi)瑞拉，又一次出現(xiàn)了特例。憲法規(guī)定，總督既是州的行政首腦，又是聯(lián)邦在州的代表，執(zhí)行從聯(lián)邦接受的命令和指令。[29]

2、聯(lián)邦對(duì)地區(qū)性政府行政權(quán)的控制

由上文可見(jiàn)，聯(lián)邦體制下，地區(qū)性政府可以具有三種不同的行政權(quán)：第一種行政權(quán)是地區(qū)性政府對(duì)自身法律的執(zhí)行；第二種行政權(quán)是地區(qū)性政府作為自身的職權(quán)執(zhí)行聯(lián)邦的法律；第三種行政權(quán)是地區(qū)性政府的行政機(jī)構(gòu)作為聯(lián)邦的機(jī)構(gòu)執(zhí)行聯(lián)邦公務(wù)。[30]第一種行政權(quán)是地區(qū)性政府的固有權(quán)力，因此較少受到聯(lián)邦的直接控制和干預(yù)；而后兩種行政權(quán)是地區(qū)性政府對(duì)聯(lián)邦法律的執(zhí)行權(quán)力，因此要受到聯(lián)邦行政分支不同程度的控制。以下，本部分所稱(chēng)的聯(lián)邦指聯(lián)邦的行政分支。

在采用上文所述第一種行政權(quán)分配模式的國(guó)家，地區(qū)性政府的行政權(quán)只是執(zhí)行自身法律的權(quán)力，因此從原則上，地區(qū)性政府的行政應(yīng)不受聯(lián)邦的控制。

貫徹這一原則最為徹底的國(guó)家是美國(guó)和澳大利亞。在這兩國(guó)中，根據(jù)憲法，聯(lián)邦不具有對(duì)州行政的任何有強(qiáng)制力的控制手段，州的自主行政能力受到徹底保護(hù)。

在加拿大，聯(lián)邦有一項(xiàng)對(duì)省行政的控制，即聯(lián)邦具有對(duì)省督的任免權(quán)。但這種控制的影響不能被過(guò)于夸大，因?yàn)樵诩幽么蟾魇〉淖h會(huì)內(nèi)閣制下，實(shí)權(quán)掌握在各省的總理手中，省督只是名義上的行政首腦。

在阿根廷，憲法沒(méi)有規(guī)定聯(lián)邦對(duì)省行政的干預(yù)權(quán)力，[31]但各省的省長(zhǎng)負(fù)有保障聯(lián)邦的憲法和法律在省得到施行的責(zé)任。

巴西憲法賦予了聯(lián)邦對(duì)州行政較大的干預(yù)權(quán)力。根據(jù)巴西憲法第十條和第十一條，聯(lián)邦可以在一定的條件下向各州發(fā)布干預(yù)令，[32]這使聯(lián)邦具有對(duì)州行政進(jìn)行全面干預(yù)的潛在能力。

采用第二種行政權(quán)分配模式的國(guó)家，州在對(duì)聯(lián)邦法律的執(zhí)行中，受到聯(lián)邦不同程度的控制。

瑞士的州執(zhí)行聯(lián)邦法律是州的自身職權(quán)，憲法僅在個(gè)別事項(xiàng)上規(guī)定了聯(lián)邦對(duì)州的監(jiān)督，如州對(duì)國(guó)家公路的建設(shè)和維修等，州對(duì)聯(lián)邦法律的執(zhí)行具有高度的自主性。

在德國(guó)，州對(duì)聯(lián)邦法律的執(zhí)行分別不同的情況受到不同的控制。在州作為自身職權(quán)執(zhí)行聯(lián)邦法律的情況下，聯(lián)邦具有對(duì)執(zhí)行的指導(dǎo)權(quán)和合法性監(jiān)督權(quán)；聯(lián)邦可以頒布一般性的行政法規(guī)，向各州政府派遣代表，也可以經(jīng)聯(lián)邦法律的授權(quán)向州政府發(fā)布指令。在州作為聯(lián)邦代理人執(zhí)行聯(lián)邦法律的情況下，聯(lián)邦對(duì)此具有全面的控制權(quán)，聯(lián)邦經(jīng)參議院同意后可以發(fā)布一般性行政法規(guī)，可以規(guī)定公務(wù)員的統(tǒng)一培訓(xùn)，州主管機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)需經(jīng)聯(lián)邦同意后任命，聯(lián)邦的主管機(jī)關(guān)可向各州的主管機(jī)關(guān)下達(dá)指令，并由州政府保證指令的執(zhí)行；聯(lián)邦不僅監(jiān)督州執(zhí)行的合法性，還監(jiān)督執(zhí)行的合目的性，并可為此要求各州主管機(jī)關(guān)提出報(bào)告和文件并向州主管機(jī)關(guān)派遣代表等等。此外，基本法第三十七條還規(guī)定，如果某州不按基本法或聯(lián)邦法律的規(guī)定履行具有聯(lián)邦性質(zhì)的義務(wù)，聯(lián)邦可在參議院的同意下，采取必要措施以強(qiáng)制該州履行，為實(shí)行此種聯(lián)邦強(qiáng)制，聯(lián)邦政府或其代理人有權(quán)向所有各州及其權(quán)力機(jī)關(guān)發(fā)布指令。

奧地利的各州在作為自身職權(quán)執(zhí)行聯(lián)邦法律時(shí)，受到的控制較少，在個(gè)別事項(xiàng)上，聯(lián)邦有權(quán)實(shí)行合法性監(jiān)督。在執(zhí)行“間接聯(lián)邦管理”的事項(xiàng)上，州長(zhǎng)則對(duì)聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)，并受聯(lián)邦政府及部長(zhǎng)指令的約束。州長(zhǎng)為執(zhí)行聯(lián)邦管理事項(xiàng)可以向州政府成員發(fā)布指令，領(lǐng)導(dǎo)州政府辦公廳的所有部門(mén)和州政府派駐地區(qū)的專(zhuān)員；因此，通過(guò)州的“間接聯(lián)邦管理”，奧地利實(shí)際形成了聯(lián)邦、州和地區(qū)公署三級(jí)行政管理體制。[33]此外，奧地利的州財(cái)政還要受到聯(lián)邦審計(jì)院的審

計(jì)，州長(zhǎng)則由聯(lián)邦財(cái)政支付工資。[34]

印度的聯(lián)邦具有對(duì)邦長(zhǎng)的任免權(quán)；[35]邦在共同管轄事項(xiàng)上的行政權(quán)要服從聯(lián)邦的行政權(quán)并受其限制；在緊急狀態(tài)期間，聯(lián)邦的行政權(quán)還可擴(kuò)大到就邦行政權(quán)的事宜向各邦下達(dá)指令。[36]即使在平時(shí)，只要某邦不遵守或不執(zhí)行聯(lián)邦指令，聯(lián)邦即可以認(rèn)為該邦政府已出現(xiàn)了不能依照憲法繼續(xù)工作的局面，聯(lián)邦的立法和行政機(jī)關(guān)可以接管該邦立法和行政機(jī)關(guān)的工作。[37]換言之，印度的聯(lián)邦結(jié)構(gòu)是不可靠的，中央政府可以隨時(shí)終止聯(lián)邦結(jié)構(gòu)對(duì)州的保障。

馬來(lái)西亞憲法規(guī)定對(duì)州就自身管轄事項(xiàng)的行政，聯(lián)邦有權(quán)進(jìn)行調(diào)查和研究，并向州提供建議及技術(shù)援助；[38]對(duì)聯(lián)邦與州共同管轄事項(xiàng)的行政，州要接受聯(lián)邦的視察。在緊急狀態(tài)期間，與印度一樣，聯(lián)邦行政權(quán)可以擴(kuò)大到就州的管轄事項(xiàng)向州的機(jī)關(guān)發(fā)布指令。此外，憲法還規(guī)定聯(lián)邦可以在土壤保護(hù)、地方政府及城市與鄉(xiāng)村規(guī)劃等屬州管轄的事項(xiàng)上設(shè)立部或機(jī)關(guān)行使聯(lián)邦管轄權(quán)。[39]

在俄羅斯聯(lián)邦，由于在聯(lián)邦管轄和聯(lián)邦與聯(lián)邦各主體共同管轄的事項(xiàng)上，聯(lián)邦各主體的執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)與聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)結(jié)成了統(tǒng)一的執(zhí)行權(quán)力系統(tǒng)，因此聯(lián)邦各主體的執(zhí)行機(jī)關(guān)就這些事項(xiàng)要執(zhí)行聯(lián)邦的指令。

由于州參與聯(lián)邦法律執(zhí)行的行政權(quán)分配模式是從歐洲的聯(lián)邦制國(guó)家發(fā)軔的，因此我國(guó)學(xué)者王世杰、錢(qián)端升以此作為歐陸式聯(lián)邦制與英美式聯(lián)邦制的區(qū)別

歐洲大陸各聯(lián)邦國(guó)-瑞士、德意志、奧地利-其憲法所劃定的中央立法事件，實(shí)分兩類(lèi)，其一，由中央政府的機(jī)關(guān)與官吏直接執(zhí)行，例如郵政，電報(bào)等等；其二，由各邦政府的機(jī)關(guān)與官吏代為執(zhí)行，而中央政府僅保有一種監(jiān)督權(quán)……歐戰(zhàn)以后，德奧等國(guó)的新憲法更添設(shè)一類(lèi)中央得以制定立法原則，而由各邦自定細(xì)則，并代執(zhí)行的事件。反之，美制則令中央與各邦完全分離：中央立法事件，概由中央政府及其在各邦所設(shè)置的中央行政官吏自行執(zhí)行，而不假手各邦；例如中央法律所定的關(guān)稅與其他租稅，概由中央官吏征收。[40]

但詳加考察，在這些國(guó)家州對(duì)聯(lián)邦法律的執(zhí)行中又有著重大的區(qū)別。在瑞士和德國(guó)，州作為一個(gè)整體執(zhí)行聯(lián)邦法律，對(duì)聯(lián)邦法律的執(zhí)行是州的職權(quán)。[41]換言之，對(duì)于同樣的公共事務(wù)，憲法規(guī)定了聯(lián)邦與州不同的職責(zé)，聯(lián)邦負(fù)責(zé)法律的制定，而州負(fù)責(zé)法律的執(zhí)行。因此，州在執(zhí)行中具有較大的自由裁量權(quán)。尤其在瑞士，州對(duì)聯(lián)邦法律的執(zhí)行基本是自主的。而在奧地利和俄羅斯，是由州的行政機(jī)關(guān)直接作為聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)的下級(jí)機(jī)關(guān)來(lái)執(zhí)行聯(lián)邦法律，因此執(zhí)行的決定權(quán)在于聯(lián)邦，州只是充作聯(lián)邦行政的手足。

三、聯(lián)邦制的司法體制

完整的國(guó)家權(quán)力包括立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，從理論上說(shuō)，在兩級(jí)政府之間完整的權(quán)力劃分應(yīng)包括司法權(quán)的劃分，聯(lián)邦制國(guó)家有兩套平行的法院系統(tǒng)也是較通行的觀點(diǎn)。[42]因此，以下對(duì)聯(lián)邦制司法體制的組織作一簡(jiǎn)單的比較。

在本文所涉及的十二個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家中，美國(guó)具有兩套發(fā)達(dá)的平行法院體系。一套是由94個(gè)地區(qū)法院、13個(gè)巡回上訴法院和1個(gè)聯(lián)邦最高法院組成的聯(lián)邦法院系統(tǒng)；另一套是由治安法官，市、郡法院，中級(jí)上訴法院和州最高法院組成的州法院系統(tǒng)，每個(gè)州的法院系統(tǒng)以該州的最高法院為結(jié)束點(diǎn)。[43]聯(lián)邦法院依據(jù)憲法受理聯(lián)邦司法管轄權(quán)限之內(nèi)的案件，[44]州法院受理因州法而發(fā)生的案件。對(duì)前者的最高上訴法院是聯(lián)邦最高法院，對(duì)后者的最高上訴法院是州最高法院，只有在一個(gè)案件中出現(xiàn)“聯(lián)邦問(wèn)題”，即對(duì)一個(gè)案件的判決理由實(shí)質(zhì)是建立于對(duì)聯(lián)邦憲法或法律的解釋時(shí)，才可以從州的最高法院上訴到聯(lián)邦最高法院。[45]

類(lèi)似美國(guó)體制的還有阿根廷。阿根廷的聯(lián)邦法院系統(tǒng)包括治安法官、聯(lián)邦初級(jí)法院、聯(lián)邦上訴法院、聯(lián)邦刑事法院、國(guó)家選舉法院和聯(lián)邦最高法院。省的法院系統(tǒng)由初級(jí)法院、中級(jí)法庭和上訴法院組成。聯(lián)邦法院施行聯(lián)邦法律，[46]州法院施行州法律。在法律有規(guī)定的條件下，經(jīng)當(dāng)事人的申請(qǐng)，聯(lián)邦最高法院可作為特別上訴法院對(duì)在阿根廷境內(nèi)頒布的、并在終審判決中由省法院或聯(lián)邦法院適用的一切法律規(guī)范是否違憲進(jìn)行審查。[47]

在另一些國(guó)家，雖然有聯(lián)邦法院和州法院之分，但兩者實(shí)際結(jié)合成近一元化的司法系統(tǒng)。

在澳大利亞，聯(lián)邦法院系統(tǒng)主要包括澳大利亞高等法院、澳大利亞聯(lián)邦法院、澳大利亞家庭事務(wù)法院和行政上訴法庭。[48]澳大利亞聯(lián)邦法院是一個(gè)僅具有有限初審管轄權(quán)的法院，廣泛的聯(lián)邦事務(wù)管轄權(quán)被授予各級(jí)州法院，對(duì)任何一級(jí)州法院涉及聯(lián)邦事務(wù)的判決都可直接上訴到高等法院。同時(shí)，不論案件是否涉及到聯(lián)邦憲法或法律，澳大利亞高等法院是各州最高法院所有類(lèi)型案件的一般上訴法院。[49]因此，在澳洲，州法院既是聯(lián)邦法院，又是州法院，而高等法院居于它們之上類(lèi)似于一個(gè)中央上訴法院。

瑞士的司法體制近似澳洲。根據(jù)瑞士憲法，聯(lián)邦的法院只有兩個(gè)-聯(lián)邦法院和聯(lián)邦行政法院，沒(méi)有聯(lián)邦的下級(jí)法院。由于民事和刑事方面的立法權(quán)主要屬于州，因此主要的民事和刑事案件由州法院審理，州法院在適用州法的同時(shí)也部分適用聯(lián)邦法律。聯(lián)邦法院的初審管轄權(quán)主要涉及以聯(lián)邦或州為一方當(dāng)事人的案件，重罪案件和重大的公法案件，但它最重要的職能是作為州法院的上訴法院，對(duì)刑事案件和所有一定金額以上的民事案件行使終審管轄權(quán)。[50]

德國(guó)法院有五個(gè)體系：普通法院、行政法院、勞動(dòng)法院、社會(huì)法院和財(cái)稅法院。每個(gè)法院體系的下級(jí)法院是州的法院，而在最高一級(jí)是一個(gè)聯(lián)邦的法院，作為州法院的終審法院。[51]州雖然建立州的法院，負(fù)責(zé)對(duì)本州法官的管理，但在法院的總體結(jié)構(gòu)和程序上遵從聯(lián)邦的規(guī)定。[52]此外，在聯(lián)邦和州各有憲法法院，州憲法法院審理涉及本州憲法的爭(zhēng)議，但聯(lián)邦憲法法院對(duì)州憲法法院決定的問(wèn)題保留管轄權(quán)。

1969年的巴西憲法規(guī)定司法權(quán)由聯(lián)邦最高法院、全國(guó)法官委員會(huì)、聯(lián)邦上訴法院、軍事法院、選舉法院以及州法院行使。[53]聯(lián)邦上訴法院只有一個(gè)，軍事法院和選舉法院有相應(yīng)的地區(qū)法院。聯(lián)邦上訴法院的聯(lián)邦法官可依據(jù)憲法單獨(dú)受理某些初審案件，其他訴訟則向州法院提出，并可從州法院上訴到聯(lián)邦上訴法院。[54]聯(lián)邦最高法院受理憲法規(guī)定的初審案件，并受理涉及聯(lián)邦法律、條約、州的法律或行為的合憲性案件的上訴。

加拿大聯(lián)邦設(shè)立的法院有三個(gè)-加拿大最高法院、加拿大聯(lián)邦法院和加拿大稅法法院。各省的高級(jí)法院和郡、區(qū)法院雖然依據(jù)省的制定法而設(shè)立，但這些法院的全體法官由聯(lián)邦任命并支付薪酬。[55]由省設(shè)立并任命法官的法院僅限于受理第一審案件的法院或法庭。[56]由于省的法官由聯(lián)邦任命，因此加拿大的司法體制被認(rèn)為是近單一化的，“加拿大聯(lián)邦制度的一個(gè)顯著的特征就是法院系統(tǒng)是自上而下的一體化的組織”。[57]大多數(shù)涉及聯(lián)邦法律案件的審判權(quán)被授予省的法院；加拿大聯(lián)邦法院受理涉及聯(lián)邦法律的上訴，它的初審管轄權(quán)限于少數(shù)聯(lián)邦性質(zhì)的爭(zhēng)議；[58]最高法院的主要職能則是

全加拿大的終審上訴法院，受理不服各省最高法院和加拿大聯(lián)邦法院判決的上訴案件。[59]

俄羅斯的司法體系也近似于單一化。整個(gè)國(guó)家的司法體系由憲法第七章和《俄羅斯聯(lián)邦司法體系法》建立。聯(lián)邦法院系統(tǒng)包括聯(lián)邦憲法法院、聯(lián)邦普通法院系統(tǒng)和聯(lián)邦仲裁法院系統(tǒng)，所有的法官都由聯(lián)邦任命。其中聯(lián)邦普通法院系統(tǒng)又包括聯(lián)邦最高法院、聯(lián)邦主體法院、區(qū)法院和軍事法院。聯(lián)邦各主體的法院系統(tǒng)則包括聯(lián)邦各主體的憲法法院和治安法官，法官按照聯(lián)邦各主體法律規(guī)定的程序任命。治安法官受理本轄區(qū)內(nèi)的某些第一審案件，它的上訴法院是聯(lián)邦的區(qū)法院。[60]

奧地利、印度、馬來(lái)西亞和委內(nèi)瑞拉四國(guó)實(shí)行完全單一的法院體制。在這些國(guó)家，全國(guó)的法院都是由聯(lián)邦的憲法或法律建立的，法官的待遇或任職資格等由聯(lián)邦的憲法或法律確定，法官也由聯(lián)邦或上級(jí)法院任命。[61]所有的法院既適用聯(lián)邦法律，也適用州法律。

關(guān)于聯(lián)邦制的司法體制，還需要注意以下三個(gè)問(wèn)題

第一，在實(shí)行平行法院體系的國(guó)家，兩套法院系統(tǒng)之間的管轄權(quán)不是互相排斥的。以美國(guó)為例，聯(lián)邦司法管轄權(quán)并不排斥州對(duì)同類(lèi)案件的管轄，除非憲法或國(guó)會(huì)明確地將某種案件的管轄權(quán)排他性地授予聯(lián)邦。美國(guó)憲法第三條司法條款僅建立了聯(lián)邦最高法院，授予最高法院有限的司法管轄權(quán)，并授權(quán)國(guó)會(huì)建立下級(jí)聯(lián)邦法院。這實(shí)際授予以國(guó)會(huì)選擇權(quán)，是建立下級(jí)聯(lián)邦法院行使聯(lián)邦司法管轄權(quán)，還是依靠州法院行使聯(lián)邦司法管轄權(quán)。[62]事實(shí)上，在國(guó)會(huì)建立下級(jí)聯(lián)邦法院的1789年司法法中，僅授予下級(jí)聯(lián)邦法院對(duì)“公民多樣性”案件的管轄權(quán)，直至1875年改革才授予下級(jí)聯(lián)邦法院對(duì)于聯(lián)邦問(wèn)題的普遍性管轄權(quán)。在1875年之后，只要國(guó)會(huì)法律沒(méi)有作出明確禁止，對(duì)于聯(lián)邦司法管轄權(quán)限內(nèi)的案件，州法院仍具有管轄權(quán)。因此，有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)于美國(guó)司法體制的確切描述是“在幾乎所有涉及聯(lián)邦法律的事件上，訴訟當(dāng)事人有機(jī)會(huì)選擇一個(gè)聯(lián)邦法院起訴，而大多數(shù)與州法律有關(guān)的事件，訴訟則開(kāi)始于州法院”。[63]

第二，在各個(gè)聯(lián)邦體制中，涉及聯(lián)邦憲法和法律的問(wèn)題，最后總能上訴到聯(lián)邦的最高法院或憲法法院。在美國(guó)，當(dāng)一個(gè)案件中出現(xiàn)“聯(lián)邦問(wèn)題”時(shí)，可以從州的最高法院上訴到聯(lián)邦的最高法院。在阿根廷，聯(lián)邦最高法院就涉及聯(lián)邦憲法的案件有受理特別上訴的權(quán)力。在其他由州法院適用聯(lián)邦法律的體制中，也都能使聯(lián)邦的最高法院作為終審上訴法院來(lái)裁判有關(guān)的案件。

第三，對(duì)于聯(lián)邦與州之間發(fā)生的爭(zhēng)議，都由聯(lián)邦的最高法院或憲法法院作出裁決。

四、聯(lián)邦制下“第三層級(jí)”政府的地位

聯(lián)邦制下地區(qū)性政府所屬的地方政府又被稱(chēng)為聯(lián)邦制的“第三層級(jí)”政府，地方政府在整個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家中的地位也是聯(lián)邦制權(quán)力分配中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。以下，對(duì)聯(lián)邦制下地方政府的地位作一簡(jiǎn)略比較。

簡(jiǎn)而言之，聯(lián)邦制下地方政府的地位只有一個(gè)根本性的區(qū)別-地方政府是否具有憲法地位。在地方政府沒(méi)有憲法地位的國(guó)家，地區(qū)性政府對(duì)地方政府具有全權(quán)；在地方政府有憲法地位的國(guó)家，雖然對(duì)地方政府的組織仍屬于地區(qū)性政府的權(quán)限，但由于地方政府具有憲法保障，因此地區(qū)性政府對(duì)地方政府的權(quán)力受到許多限制。

在十二個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家中，憲法對(duì)地方政府未作規(guī)定的有美國(guó)、澳大利亞、加拿大、印度、馬來(lái)西亞和阿根廷。美、澳兩國(guó)的憲法全然沒(méi)有提及地方政府，對(duì)地方政府的組織屬于州的保留權(quán)力。加拿大、印度和馬來(lái)西亞的憲法將對(duì)地方政府的權(quán)限列舉為州的權(quán)力。阿根廷憲法則規(guī)定“各省有各自的地方體制，根據(jù)各自的制度辦事”。對(duì)這些國(guó)家，地方政府的地位只需考察其中一例即可。以下以美國(guó)為例。

在美國(guó)，地方政府被看作是在單一制下運(yùn)作的。[64]在十九世紀(jì)，州政府對(duì)地方政府的權(quán)力被認(rèn)為是絕對(duì)權(quán)力?！暗引堃?guī)則”就是對(duì)這種觀念的經(jīng)典表述：“市法人的起源系依靠州議會(huì)，也完全由州議會(huì)獲取其權(quán)力和權(quán)利。州議會(huì)賦予它們生命，否則它們即不能存在。由于它建立它們，它也可以毀滅它們。假如它可以毀滅它們，它也可以剝奪與控制它們”。[65]根據(jù)狄龍規(guī)則，地方政府的權(quán)力嚴(yán)格限于州法律的授權(quán)，當(dāng)對(duì)授權(quán)發(fā)生疑問(wèn)時(shí)，應(yīng)以有利于州的方式解決。

狄龍規(guī)則所表述的可被認(rèn)為是傳統(tǒng)的單一制下地方政府權(quán)力來(lái)源的理念，但它成立的前提是聯(lián)邦憲法和州憲法都對(duì)未對(duì)地方政府作出規(guī)定。由于聯(lián)邦憲法和州憲法都對(duì)地方政府未作規(guī)定，地方政府只能從州議會(huì)的法律取得權(quán)力，其地位和權(quán)限取決于州法。根據(jù)州政府的需要，地方政府可以是自治的，也可以純粹作為州的下屬行政機(jī)關(guān)，受州政府的直接指令而執(zhí)行有關(guān)事務(wù)。由于在這種體制下地方政府純屬州的內(nèi)部事務(wù)，因此美國(guó)歷史上曾有過(guò)一個(gè)時(shí)期，聯(lián)邦政府同地方政府的事務(wù)完全不發(fā)生關(guān)聯(lián)，直至二十世紀(jì)后，聯(lián)邦政府才開(kāi)始通過(guò)財(cái)政援助直接或間接地與地方政府發(fā)生聯(lián)系。[66]

進(jìn)入二十世紀(jì)后，狄龍規(guī)則已受到很大的挑戰(zhàn)。