審計監(jiān)督的重要目標：促進基本公共服務(wù)均等化

審計監(jiān)督的重要目標：促進基本公共服務(wù)均等化

胡錦濤總書記在黨的十七大報告中明確提出：“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。”“圍繞推進基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財政體系?！边@些論述為審計工作指明了方向，提出了新的更高的要求。建設(shè)服務(wù)型政府離不開公共財政的支持，而審計機關(guān)依法對財政收支的真實性、合法性、效益性實行全面監(jiān)督，推動公共財政體系的完善，促進基本公共服務(wù)均等化，這對于建設(shè)服務(wù)型政府具有不可替代的作用。

一、建設(shè)服務(wù)型政府是體制改革的必然選擇

改革開放初期，我國社會面臨的主要矛盾是人民日益增長的物質(zhì)文化需要與落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾。30年來我們發(fā)生了歷史性的變化，但是社會的主要矛盾沒有變，我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情也沒有變，只是在具體形式上表現(xiàn)出一系列新的階段性特征。在走出短缺經(jīng)濟后，我國社會正面臨著日益凸顯的兩個矛盾：一是經(jīng)濟快速增長同發(fā)展不平衡，資源環(huán)境約束之間的矛盾；二是公共需求的全面快速增長與公共服務(wù)不到位、基本公共產(chǎn)品短缺之間的矛盾。近幾年的實踐表明，這兩個矛盾已成為制約我國社會經(jīng)濟發(fā)展的“瓶頸”，而它的產(chǎn)生及發(fā)展同政府自身改革不到位密切相關(guān)。

第一個矛盾屬于發(fā)展方式的問題。突出的表現(xiàn)是隨著經(jīng)濟的快速增長，城鄉(xiāng)差距逐步擴大，區(qū)域發(fā)展嚴重失衡，能源短缺危機加劇，環(huán)境污染越來越嚴重。究其原因結(jié)癥在于政府角色還未真正轉(zhuǎn)變，職能“越位”和“錯位”的狀態(tài)仍未根本改變，管了許多本應(yīng)由市場管的事情。雖然政府已經(jīng)從產(chǎn)品和服務(wù)市場中退出來了，但仍控制著三大要素市場，主導(dǎo)著這些資源的配置。有些地方政府甚至還繼續(xù)充當競爭行業(yè)投資主體的角色。另外制度安排上也存在許多缺失，比如考核中把GDP當作最重要的指標。這就難免驅(qū)使一些政府官員不惜代價，靠拼資源、拼環(huán)境去追求“政績”。只要政府主導(dǎo)資源配置，經(jīng)濟發(fā)展方式就不可能轉(zhuǎn)變。只有堅持以可持續(xù)發(fā)展為中心，加快市場化改革進程，完善市場經(jīng)濟體制，更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，才能真正實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。

第二個矛盾屬于公共服務(wù)的問題。突出表現(xiàn)是社會公共需求全面快速地增長，不但需求的主體增多，而且需求結(jié)構(gòu)也迅速擴大，但政府的供給能力不足或者財政支出結(jié)構(gòu)不合理，造成基本公共產(chǎn)品短缺、基本公共服務(wù)不到位，使得就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障、公共安全和環(huán)境保護等方面的矛盾和問題全面凸顯出來。這種狀況集中反映了政府職能的“缺位”：市場無法解決或解決不好的事情，即在“市場失靈”之處，政府沒有發(fā)揮其獨特的作用。

可見，要化解當前我國社會的突出矛盾，關(guān)鍵在于加快政府改革，促進政府轉(zhuǎn)型，建立服務(wù)型政府。這既是人民群眾的迫切愿望，也是政府自我完善的內(nèi)在要求，更是市場化改革進程的必然選擇。

“服務(wù)型政府”的提出在理論和實踐上都具有十分重要的意義。它是歷史唯物主義關(guān)于“人民群眾是創(chuàng)造歷史的主體”基本觀點的生動體現(xiàn)，調(diào)整了公民、社會與政府的關(guān)系，即社會是公民的社會而不是政府的社會，政府是為公民服務(wù)的而不是相反，從而為政府轉(zhuǎn)型指明了明確的方向；它是現(xiàn)代社會政府理念的重大突破，調(diào)整了政府與市場的關(guān)系，即市場是主體，政府是為市場服務(wù)的，從而為市場經(jīng)濟條件下的政府運作選擇了正確的模式。

現(xiàn)在，服務(wù)型政府已成為我國各級政府的共識和實踐，并且取得了實質(zhì)性的進展。但從現(xiàn)實來看，建設(shè)一個真正的服務(wù)型政府還要在三個方面下功夫。一是越位的地方要退出。服務(wù)型政府是一個有限的政府，其主要職能是“拾遺補缺”。換句話說，政府的作用以彌補市場失靈為限度，市場不失靈政府就不能去搶著發(fā)揮作用，市場能夠解決的問題政府原則上不介入。要改變過去包攬一切的做法，讓政府從微觀經(jīng)濟層面退出來，從一般競爭性和經(jīng)營性的領(lǐng)域中退出來。二是缺位的地方要彌補。屬于公共領(lǐng)域的問題，市場是不愿做的，或者是做不了的，或者是做不好的。政府必須介入諸如教育、醫(yī)療、社會保障、國家安全、環(huán)境保護等這些公共性很強的領(lǐng)域，成為解決公共問題的“責任人”。三是錯位的地方要糾正。理順各級政府之間、政府部門之間的職能關(guān)系，界定各級、各層次之間的職能邊界，避免因分工不當、責任不明所造成的政出多門、交叉錯位。

二、構(gòu)建公共財政體系是建立服務(wù)型政府的必然要求

財政體制與經(jīng)濟體制和行政管理體制是相互聯(lián)系、密切相關(guān)的。經(jīng)濟體制的重大變化必然引起政府職能的變化。而政府職能變了，勢必要求財政體制發(fā)生相應(yīng)的調(diào)整。簡而言之，有什么樣的經(jīng)濟體制，就有什么樣的行政體制與財政體制。從我國的歷史來看，與計劃經(jīng)濟相適應(yīng)的是包攬一切的“全能政府”和扮演經(jīng)濟建設(shè)主體角色的“經(jīng)濟建設(shè)型政府”，是大包大攬、統(tǒng)收統(tǒng)支的“全能型財政”和充當投資主體的“生產(chǎn)建設(shè)型財政”。而與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的是“服務(wù)型政府”和“公共財政”。所謂公共財政是指市場經(jīng)濟中以國家為主體，通過政府的收支活動，集中一部分社會資源，用于履行政府職能和滿足社會公共需要的經(jīng)濟活動。其邏輯前提是“市場失靈”，核心概念是“公共產(chǎn)品”，基本職能是資源配置、公平分配和穩(wěn)定經(jīng)濟，實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。這種財政模式或體系具有四個突出的特點：一是公共性，即解決公共問題，實現(xiàn)公共目的，滿足公共需要。二是公平性，即適應(yīng)市場經(jīng)濟公平和競爭的要求，對不同的集團、階層、個人以及不同的經(jīng)濟成分實行一視同仁的財政政策，提供平等的財政條件。三是公益性，即只能以滿足社會公共需要和追求社會公共利益為宗旨，不能以盈利為目標，一般不直接從事市場活動和追逐利潤。四是法治性，即把公共管理的原則貫穿始終，堅持依法理財，規(guī)范管理，公開透明?？梢?，公共財政是與市場經(jīng)濟緊密地連在一起的，發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟必須建立和完善公共財政體系。

建立公共財政體系，對于建立服務(wù)型政府具有特殊的意義。一是公共財政為政府履行職能提供物質(zhì)基礎(chǔ)和保障。政府職能決定著財政職能，財政是政府職能在經(jīng)濟層面的集中反映。政府解決公共問題，對公共事務(wù)進行管理，需要以公共政策為手段，而公共政策的制定和執(zhí)行又要以公共資源為基礎(chǔ)和后盾。公共財政是公共政策的重要組成部分，又是執(zhí)行公共政策的物質(zhì)保障。在現(xiàn)代社會，公共財政是公共體系運作的血液，“有財才有政、無財則無政”，要提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，滿足公共需求，實現(xiàn)公共目的，都離不開財政的支撐。建立公共財政的目的在于滿足全社會對公共服務(wù)的需求，并在此基礎(chǔ)上建立起政府的治理制度安排。二是公共財政規(guī)范政府職能，制約政府行為，促進政府職能的轉(zhuǎn)變。公共財政的公共性要求“市場能做的，財政就不能介入；市場不能做或做不好的，財政就必須介入”。這就從根本上約束了政府的活動范圍，把它嚴格界定在“市場失靈”之處。三是推動政府機構(gòu)改革。公共財政不但約束政府的行為，而且還從源頭上消除機構(gòu)臃腫、人員膨脹的問題。嚴格資金供給范圍，強化預(yù)算約束，把資金這一源頭切斷了，就無法供養(yǎng)冗員，從而把日益膨脹的政府機構(gòu)和人員壓下來。

經(jīng)過多年的探索和實踐，我國公共財政體系框架已初步確立。一是按照解決公共問題、滿足公共需要的要求，財政支出已逐步轉(zhuǎn)向公共領(lǐng)域。大幅度增加了社會保障、教育、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和環(huán)境保護等重點公共需要支出。同時，逐步減少和退出對一般競爭性和經(jīng)營性領(lǐng)域的財政直接投資和補貼。二是按照公平和規(guī)范的要求，財政管理制度改革邁出了重要步伐。改革了工商稅制和稅費管理制度，初步規(guī)范了國家與企業(yè)、個人的分配關(guān)系。實行了分稅制財政管理體制改革和所得稅收入分享改革，初步規(guī)范了中央與地方的財政分配關(guān)系。實行了部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購和收支兩條線改革，初步規(guī)范了財政資金管理，提高了資金安全性和使用效率。三是以實施適度從緊和積極財政政策為標志，財政調(diào)控經(jīng)濟的方式，由被動調(diào)控向主動調(diào)控轉(zhuǎn)變，由直接調(diào)控向間接調(diào)控轉(zhuǎn)變，由單一調(diào)控工具向多種調(diào)控工具并用轉(zhuǎn)變等。然而離建立完善的公共財政體系還有很大的距離，尤其是在財政支出上存在不少問題，一是用于科技、教育、衛(wèi)生、社保和環(huán)保等公益性事業(yè)的資金，雖然逐年大幅度的增長，但就總體而言仍然嚴重不足；二是保證國家政權(quán)正常運轉(zhuǎn)的資金支出結(jié)構(gòu)也不大合理，用于養(yǎng)人的經(jīng)費比例過大，且呈急劇上升的趨勢。三是公共財政投資不足，即基礎(chǔ)設(shè)施的投資存在較大的缺口。因此建立和完善公共財政體系任重道遠。

三、審計監(jiān)督的重要任務(wù)是促進公共財政體系的完善

財政是國家審計監(jiān)督的主要對象，也是國家審計服務(wù)的主要對象。財政審計始終是國家審計的的永恒主題。審計工作就是要緊緊盯住財政，嚴格監(jiān)督財政，最終達到規(guī)范財政、服務(wù)財政、推動財政發(fā)展的目的。隨著財政模式的轉(zhuǎn)型，審計工作必須作出適時的調(diào)整和轉(zhuǎn)型。按照十七大的要求，今后審計工作就是要以促進基本公共服務(wù)均等化為目標，以優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、強化預(yù)算管理、促進改善民生為重點，推動公共財政體系的完善，推動服務(wù)型政府的建設(shè)，服務(wù)于全面建設(shè)小康社會。

——要更加關(guān)注財政支出結(jié)構(gòu)。財政支出改革是建立公共財政體系、保證服務(wù)型政府運作的最為重要的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從財政的角度來看，收入不是目的，支出才是目的，財政支出最能體現(xiàn)財政的職能。從政府的角度來看，財政支出的范圍和結(jié)構(gòu)反映了政府的活動范圍和方向。衡量一個政府是不是服務(wù)型政府，不僅要看取得收入的來源和渠道，更要看這些錢用到什么地方去了，是否以滿足公共需要為目的。從這一意義上講，財政是透視政府的一面鏡子，政府職能的轉(zhuǎn)換最終要體現(xiàn)在“錢”上，要通過財政活動尤其是支出來實現(xiàn)。經(jīng)過努力，我國的財政支出結(jié)構(gòu)改革取得可喜的成績，公共財政的特征凸顯出來了。以我省為例，雖然財政總量小、底子薄，財政支出的一半要靠中央財力的支持，而各方面對財政資金的需求量又很大，供給的矛盾十分突出。但是，在省委、省政府的領(lǐng)導(dǎo)下，我省財政工作已取得了歷史性的進展，重要的標志是開始走出“吃飯財政”，初步建立起公共財政的功能框架和管理框架，財政支出越來越向公共需求的方向傾斜，“小財政辦大事”，干了一些在全國頗有影響的事情，老百姓開始嘗到公共財政的甜頭。但也要看到仍存在一些突出問題，除了市縣發(fā)展不均衡、縣鄉(xiāng)財政困難、政府債務(wù)潛伏著風險等外，支出結(jié)構(gòu)方面還不太理想，比如對社會事業(yè)投入不足，導(dǎo)致政府在基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會保障、社會就業(yè)、環(huán)境保護等方面的欠賬較多。因此支出結(jié)構(gòu)調(diào)整和改革的任務(wù)十分繁重。今后財政支出的結(jié)構(gòu)調(diào)整要以政府的事權(quán)為基礎(chǔ)，以滿足社會公共需要為目的，在合理安排政權(quán)正常運轉(zhuǎn)資金的基礎(chǔ)上，將重點轉(zhuǎn)向“五共”，即公共安全、公共衛(wèi)生、公共教育、公共便利和公共救濟上來。

審計工作要促進公共財政體系的完善，首先就要關(guān)注支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的問題。今后無論是對省本級還是對市縣預(yù)決算情況的審計，都要審核預(yù)算支出是否按既定的有關(guān)財經(jīng)政策執(zhí)行；預(yù)算支出總規(guī)模是否恰當，是否貫徹“量入為出、收支平衡、略有結(jié)余”的原則；預(yù)算支出方向是否合理，是否保證了基本公共服務(wù)，有無存在“越位”、“缺位”和“錯位”的問題；財政支出在政權(quán)建設(shè)、社會公益事業(yè)、社會保障、公共投資等方面支出比例是否科學、是否有效益等。

——要更加關(guān)注預(yù)算制度的完善?？v觀世界，西方公共財政是在幾百年來市場經(jīng)濟發(fā)展的過程中逐步自發(fā)地形成的，其直接的建立手段和依據(jù)是政府預(yù)算制度的建立。沒有完善的預(yù)算制度就沒有完善的公共財政。因此，完善我國的公共財政體系，核心的問題是完善預(yù)算制度，加強預(yù)算管理，強化預(yù)算約束。從這個意義上說，加強公共財政管理說到底是加強預(yù)算管理，深化支出改革說到底是深化預(yù)算改革。我國現(xiàn)在所實行的預(yù)算制度比過去有了很大的進步，但與發(fā)達國家的具有歸一性、公開性和規(guī)范性的預(yù)算制度相比，還有較大的差距。一是相當大比重的資金不納入預(yù)算盤子，不但有預(yù)算外資金，還有制度外資金，無形中增加了有關(guān)部門的“自由裁量權(quán)”；二是預(yù)算編制不十分科學，尤其是透明度不高，項目細化不夠；三是預(yù)算執(zhí)行不嚴格，缺乏剛性約束。僅以預(yù)算編制為例，公共財政運行目標和收支活動的公開性，決定了公共財政是“陽光財政”、“透明財政”，從而也決定了預(yù)算編制和執(zhí)行的民本決策取向。但現(xiàn)在的狀況還不盡人意，老百姓對于預(yù)算編制的關(guān)切度和參與度不高，即使形式上參與了也不甚明白，更談不上有效的監(jiān)督，因而很難確保財政支出方向完全符合公共需求。

公共財政體系的建立其核心問題或基本問題是政府預(yù)算制度，只有這一制度建立起來并嚴格執(zhí)行了，才能真正約束政府行為，真正使政府對納稅人負責。預(yù)算編制和執(zhí)行情況反映了公共財政狀況，反映對人民創(chuàng)造的財富和人民賦予的權(quán)力是否用得好、用在該用的地方、用出了效益。為此，審計工作要更加關(guān)注預(yù)算制度。在審計實務(wù)中不僅要發(fā)現(xiàn)、查處預(yù)算執(zhí)行中存在的違法違紀、損失浪費、效益低下的問題，而且要善于透過一些“屢審屢犯”的問題，分析其背后的深層次原因，尤其是制度性缺失的原因，向人大和政府部門提出完善預(yù)算制度、強化預(yù)算約束的審計建議，推動公共財政體系的完善。

——要更加關(guān)注民生。胡錦濤總書記在黨的十七大報告中強調(diào)加快推進以改善民生為重點的社會建設(shè)，指出：“社會建設(shè)與人民幸福安康息息相關(guān)。必須在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會建設(shè)，著力保障和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務(wù)，完善社會管理，促進社會公平正義，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動建設(shè)和諧社會?！惫藏斦叭≈诿瘢弥诿瘛?，屬于全民所有，它的這一本質(zhì)特征決定了它的“民本取向”：優(yōu)先民生，保障民生，改善民生。

公共財政的公共性決定了審計的公共性；公共財政的“民本取向”決定了審計的“民本取向”。國家審計的權(quán)力來自于人民，人民是最終的委托者。因此，要體現(xiàn)人民意志，代表人民利益。要審公共之財，審公共之事，審公共政策，促進基本公共服務(wù)均等化。要傾聽民聲，關(guān)注民生，