試論我國《環(huán)境保護(hù)法》的修改-以環(huán)境公政策為視角

試論我國《環(huán)境保護(hù)法》的修改——以環(huán)境公共政策為視角內(nèi)容提要:當(dāng)下關(guān)于我國《環(huán)境保護(hù)法》修改的各種意見、方案中，對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》的地位、稱謂、價(jià)值、原則、制度等的認(rèn)識(shí)很不一致、不明確，如一些學(xué)者提到我國《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)對(duì)國家的環(huán)境政策予以宣示，但為何要宣示及宣示什么等卻不甚明了。本文力圖以環(huán)境公共政策為視角，對(duì)環(huán)境保護(hù)法修改中涉及的稱謂、價(jià)值、原則、制度等進(jìn)行研究，以期引致學(xué)界對(duì)這個(gè)問題的進(jìn)一步關(guān)注。

一、中國的環(huán)境公共政策與環(huán)境法之關(guān)系（一）公共政策及環(huán)境公共政策的定義1、公共政策。對(duì)于公共政策的定義有多種：戴維·伊斯頓認(rèn)為公共政策是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值作有權(quán)威的分配。此定義強(qiáng)調(diào)的是公共政策的價(jià)值分配功能。伍德·威爾遜認(rèn)為公共政策是有立法權(quán)的人制定的，而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)。此定義是政治與行政二元論的體現(xiàn)，僅把范圍限定在法律政策之內(nèi)?？ㄆ仗m認(rèn)為公共政策是指擁有價(jià)值、目標(biāo)與策略的宏大計(jì)劃。它突出了政策是以某特定目標(biāo)為導(dǎo)向的行動(dòng)計(jì)劃以及它與一般計(jì)劃的區(qū)別，比較籠統(tǒng)。托馬斯·達(dá)伊認(rèn)為公共政策是所有政府決定做的或者決定不做的事情。這個(gè)定義突出了政策的表現(xiàn)形式。我國有些學(xué)者認(rèn)為，公共政策是黨和政府用來引導(dǎo)、規(guī)范有關(guān)個(gè)人、機(jī)構(gòu)團(tuán)體行動(dòng)的指南或準(zhǔn)則。它的表現(xiàn)形式有①法律規(guī)章、②行政命令、③行動(dòng)計(jì)劃與策略、④政府首腦的書面或口頭聲明和指示等等。這個(gè)定義雖然比較全面地指出了公共政策的表現(xiàn)方式，也突出了它是一種行為規(guī)范，但是沒有反映公共政策的本質(zhì)。盡管許多學(xué)者對(duì)什么是公共政策進(jìn)行了界定，但由于出發(fā)角度不同，其觀點(diǎn)各有千秋。2、環(huán)境公共政策。經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益是環(huán)境法的基本問題。環(huán)境利益是指在滿足大多數(shù)人需要的同時(shí)保護(hù)和優(yōu)化生態(tài)系統(tǒng)，保持生態(tài)生產(chǎn)力可持續(xù)運(yùn)行能力，以滿足全人類整體和長遠(yuǎn)需要的效益。[1][1]由于環(huán)境利益按照主體的不同可分為個(gè)人環(huán)境利益、集體環(huán)境利益、社會(huì)環(huán)境利益和國家環(huán)境利益，由是環(huán)境公共政策是指公共權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)的環(huán)境公共利益和經(jīng)濟(jì)公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實(shí)的過程中依據(jù)人與環(huán)境和諧發(fā)展的目標(biāo)，經(jīng)由政治過程所選擇和制定的開發(fā)利用自然資源、保護(hù)改善環(huán)境的行為準(zhǔn)則。此定義表明公共權(quán)力機(jī)關(guān)在制定環(huán)境公共政策時(shí)首先要對(duì)在社會(huì)的環(huán)境公共利益與經(jīng)濟(jì)公共利益之間進(jìn)行選擇和綜合。這是因?yàn)榄h(huán)境公共政策的目的是為了促進(jìn)人類與環(huán)境的和諧發(fā)展，人類的發(fā)展是人類在物質(zhì)、精神（心智）方面的發(fā)展，發(fā)展的基礎(chǔ)是人類所處的環(huán)境，離開了人類環(huán)境，人的發(fā)展甚至生存均不可能。環(huán)境問題是人類在生產(chǎn)和生活過程中的不適當(dāng)方式產(chǎn)生的，與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相生相伴。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的順序安排是政策安排中的首要問題。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中保護(hù)環(huán)境或是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中兼顧環(huán)境保護(hù)具有不同的含義，所以，制定公共環(huán)境政策首要的是對(duì)環(huán)境公共利益與經(jīng)濟(jì)公共利益進(jìn)行考量，確定發(fā)展的順序安排。其次是對(duì)環(huán)境公共利益的選擇問題。環(huán)境公共利益有多元性，既有國家環(huán)境利益，還有社會(huì)環(huán)境利益。在社會(huì)環(huán)境利益中，既要選擇、綜合大多數(shù)人的環(huán)境利益，也必須兼顧部分地區(qū)、部分人的環(huán)境利益，當(dāng)然，有時(shí)國家環(huán)境利益與社會(huì)環(huán)境利益可能不相協(xié)調(diào)。第三，在當(dāng)下，環(huán)境公共政策的制定必須以人與環(huán)境的和諧發(fā)展為目標(biāo)。自從1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)提出可持續(xù)發(fā)展的理念被世界各國普遍接受以來，可持續(xù)發(fā)展觀已深入人心。近年來，黨中央在對(duì)可持續(xù)發(fā)展觀的基礎(chǔ)上提出了科學(xué)發(fā)展觀。科學(xué)發(fā)展觀是“全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展”的發(fā)展觀，強(qiáng)調(diào)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技、教育等的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。也就是說，公共環(huán)境政策的制定既有兼顧社會(huì)內(nèi)部各種社會(huì)關(guān)系的和諧發(fā)展，而且根本上是要“和諧”人的社會(huì)與自然兩者發(fā)展之間的關(guān)系。第四，開發(fā)、利用自然資源和保護(hù)、改善環(huán)境是環(huán)境公共政策的作用體現(xiàn)。（二）中國的環(huán)境公共政策與環(huán)境法律之關(guān)系1、中國的公共政策與法律之關(guān)系。在對(duì)環(huán)境公共政策的定義作了必要討論之后，我們可以對(duì)環(huán)境公共政策與環(huán)境法律的關(guān)系作進(jìn)一步分析。法律有狹義與廣義之分。廣義的法律是從抽象意義上而言的，指法的整體，包括由國家制定的憲法、法律、法令、條例、決議、指示、規(guī)章等規(guī)范性文件和國家認(rèn)可的判例、習(xí)慣等。就我國現(xiàn)在的法律來說，主要是指作為根本法的憲法、全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律、國務(wù)院制定的行政法規(guī)、某些地方國家機(jī)關(guān)指定的地方性法規(guī)等。狹義的法律是從特定或具體意義上而言的，專指擁有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)依據(jù)立法程序制定的規(guī)范性文件。在我國，狹義的法律指全國人民代表大會(huì)制定的基本法律和全國代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定的除基本法律以外的其他法律。[2][2]在法治國家，公共政策的制定必須經(jīng)過合法化的程序從而具有法的形態(tài)，而且公共政策與法的制定和執(zhí)行主體都是公共權(quán)力機(jī)關(guān)，所以，廣義的法律在法治國家與公共政策存在于同一文本并且有共同的形式特征。[3][3]但是，公共政策與法律并不是形神俱同。例如，1969年美國制定的《國家環(huán)境政策法》主要規(guī)定3件事：宣布美國的國家環(huán)境政策；設(shè)立總統(tǒng)咨詢機(jī)構(gòu)——國家環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)；建立環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序。[4][4]美國的《國家環(huán)境政策法》主要針對(duì)的是政府。規(guī)定了政府對(duì)環(huán)境保護(hù)問題做什么以及怎樣做，從法的要素分析，美國的《國家環(huán)境政策法》是美國國家環(huán)境政策獲得法的形態(tài)的文本，其本身并不是規(guī)范意義上的法。因?yàn)椋瑥姆啥?，除了在法治國家它與公共政策具有相同的合法化程序和共同的表現(xiàn)形式特征以外，法律與政策也有明確的差異。這些差異有：公共政策的執(zhí)行主體是行政機(jī)關(guān)，法律的執(zhí)行機(jī)構(gòu)除了行政機(jī)關(guān)，還包括法院等司法部門；公共政策是以權(quán)力為核心，政策對(duì)象的權(quán)利義務(wù)可以不平等，且以權(quán)力為“紐帶”的各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)必須保證執(zhí)行，而法律是以權(quán)利為核心，是權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一體；政策在內(nèi)容上側(cè)重于價(jià)值分配和資源分配，即規(guī)定做什么、怎么做，而法律側(cè)重于糾察、校正在價(jià)值分配和資源分配中的各種違法行為，即規(guī)定不可為行為及其法律后果等。所以美國的《國家環(huán)境政策法》實(shí)際上是具有法律形態(tài)的國家環(huán)境政策。中國的公共政策與法律之關(guān)系較為復(fù)雜。從廣義法概念角度，我們可以將中國的公共政策分為獲得法律形態(tài)的公共政策和未獲得法律形態(tài)的公共政策。未獲得法律形態(tài)的公共政策是指未經(jīng)法定程序納入法律中的公共政策，獲得法形態(tài)的公共政策則相反（而且，一般來說，在法治國家，制定法律的程序與公共政策的制定程序往往是相同的）。根據(jù)我國《憲法》、《地方組織法》和《立法法》的規(guī)定，在當(dāng)代中國，法定化的程序在國家層面是指全國人大、全國人大常委會(huì)制定憲法和法律的過程，在公共政策學(xué)的視野里，這個(gè)含義上的法就是“人大決策”或稱“立法決策”?，F(xiàn)行憲法規(guī)定國務(wù)院有權(quán)根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令。國務(wù)院各部、委有權(quán)根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)．發(fā)布命令、指示和規(guī)章。這些行政法規(guī)、行政措施、決定和命令具有當(dāng)然的法律效力，統(tǒng)屬于公共政策視野中的“行政決策”。中國的“司法決策”產(chǎn)生于國家最高司法機(jī)關(guān)的司法解釋中。根據(jù)法律規(guī)定，我國的司法解釋是指國家最高司法機(jī)關(guān)在適用法律的過程中對(duì)具體應(yīng)用法律問題所作的解釋，這類解釋分為審判解釋和檢察解釋兩種，解釋權(quán)分別歸全國最高人民法院和最高人民檢察院。這類解釋是指導(dǎo)性的，對(duì)各級(jí)司法機(jī)關(guān)具有普遍的約束力，是辦案的依據(jù)。全國最高人民法院和最高人民檢察院對(duì)如何具體應(yīng)用法律問題，也常常采取聯(lián)合解釋的形式，共同發(fā)布法律文件。司法解釋的形式是多種多樣的，如批復(fù)、解答、規(guī)定、通知等。司法解釋不能任意改變法律的規(guī)定，不得與憲法和法律相違背。另外，有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)以及民族自治地方人大制定的自治條例和單行條例是“地方人大決策”，有立法權(quán)的地方行政機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)章屬于“地方行政決策”。在中國未獲得法律形態(tài)的公共政策有共產(chǎn)黨的政策[5][5]、黨中央與國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的文件[6][6]、基層政策[7][7]、地方行政措施以及地方行政政府的決定和命令等。2、中國的環(huán)境公共政策與環(huán)境法律按照前述，在橫向環(huán)境公共政策的構(gòu)成上，中國的環(huán)境公共政策包括了執(zhí)政黨和國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的“環(huán)境立法決策”、“環(huán)境行政決策”、“環(huán)境司法決策”和“執(zhí)政黨的政策”等。這些環(huán)境公共政策從政策與法律的角度，還可分為獲得法律形態(tài)的環(huán)境公共政策與未獲得法律形態(tài)的環(huán)境公共政策。中國社會(huì)的法治化進(jìn)程必定是一個(gè)漸進(jìn)的過程，而且，黨的執(zhí)政方式在不斷的改進(jìn)。從黨的十三大開始，開始強(qiáng)調(diào)“黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)和向國家政權(quán)推薦重要干部。黨對(duì)國家事務(wù)實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)的主要方式是：使黨的主張通過法定程序，變成國家意志?！编囆∑街赋觯骸盀榱吮ＷC人民民主，必須加強(qiáng)法制，必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?！币虼?，中國的環(huán)境公共政策的制定主體也會(huì)隨著中國的法治化進(jìn)程統(tǒng)一于國家和政府，制定程序也會(huì)法制化。對(duì)于中國《環(huán)境保護(hù)法》的修改而言，必須以建設(shè)法治國家為要求，與中國環(huán)境公共政策的定型化、規(guī)范化、法定化趨勢相適應(yīng)，正確地反應(yīng)國家的環(huán)境公共政策。實(shí)際上我國的現(xiàn)行的《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《森林法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《大氣污染防治法》、《水法》等等，既是我國現(xiàn)行的環(huán)境法的主要文本，也是我國現(xiàn)行的環(huán)境政策的主要文本。二、修改后的《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)是《環(huán)境政策基本法》（一）修改后的環(huán)境法應(yīng)當(dāng)處于環(huán)境基本法的地位法律可分為“基本法律”和“一般法律”，對(duì)此我國《憲法》作出了明確的規(guī)定：全國人民代表大會(huì)制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律（第62條）；全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律（第63條）。我國《立法法》第8條也作出了相同的規(guī)定。一部法律要成為國家基本法律，應(yīng)當(dāng)具備以下三個(gè)特征：①調(diào)整對(duì)象為基本社會(huì)關(guān)系。所謂基本社會(huì)關(guān)系，是指所涉及的事項(xiàng)通常為國家生活中的重大事項(xiàng)的社會(huì)關(guān)系，其具有全局性、長遠(yuǎn)性、普遍性和根本性等特征。②法律地位高。這表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是基本法律在我國法律體系中占有特別重要的位置，具有高于全國人大常委會(huì)制定的一般法律的地位；二是基本法在其所屬的部門法律體系中，占有核心的最高地位，它通常成為該法律部門法律體系中其他單項(xiàng)法律的立法依據(jù)。③制定權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于全國人民代表大會(huì)。正是由于基本法律調(diào)整的社會(huì)關(guān)系具有全局性、長遠(yuǎn)性、普遍性和根本性，關(guān)系到全社會(huì)的根本利益，因此，基本法律應(yīng)當(dāng)由我國最高權(quán)力機(jī)關(guān)的全體代表進(jìn)行審議通過，即應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會(huì)審議通過。[8][8]環(huán)境保護(hù)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要保障，是國家生活中的重大事項(xiàng)，是必須長期堅(jiān)持的基本國策。因此，環(huán)境保護(hù)法律所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系符合基本社會(huì)關(guān)系的特征，即具有全局性、長遠(yuǎn)性、普遍性和根本性。與此相適應(yīng)，對(duì)作為國家基本社會(huì)關(guān)系的環(huán)境保護(hù)社會(huì)關(guān)系，也應(yīng)當(dāng)通過國家基本法律關(guān)系予以調(diào)整和規(guī)范。同時(shí)，我國經(jīng)過將近30年的環(huán)境立法實(shí)踐，特別是各單項(xiàng)環(huán)境法律的相繼制定與修訂，為進(jìn)一步完善我國的環(huán)境法律體系奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但是，在現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》與單項(xiàng)環(huán)境法律之間以及各單項(xiàng)環(huán)境法律之間，都不同程度地存在著矛盾、沖突或重復(fù)之處，這對(duì)整個(gè)國家的環(huán)境法治建設(shè)構(gòu)成了嚴(yán)重制約。因此，制定一部高位階的、名副其實(shí)的環(huán)境保護(hù)基本法，用以調(diào)整環(huán)境保護(hù)社會(huì)關(guān)系以及整合各單項(xiàng)環(huán)境法律，是非常有必要的。（二）修改后的環(huán)境法應(yīng)當(dāng)具有“政策法+法律”的形態(tài)中國實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略起步于政策，中國環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐是循著依政策治理向法治治理的轉(zhuǎn)變。但是，即使在當(dāng)前的轉(zhuǎn)型期，亦依然實(shí)行的是依政策治理與依法治理的雙軌制。隨著國家環(huán)境公共政策的法定化和環(huán)境法律體系的不斷完善，開展環(huán)境保護(hù)活動(dòng)、調(diào)整環(huán)境保護(hù)社會(huì)關(guān)系基本上能做到有法可依。作為我國環(huán)境基本法的《環(huán)境政策基本法》是我們處理環(huán)境社會(huì)關(guān)系的基本法，在環(huán)境法律體系中具有基礎(chǔ)性、主導(dǎo)性地位，要反映國家利用資源、保護(hù)環(huán)境和生態(tài)保育的政策、原則和具體措施，反映國家環(huán)境決策的宏觀性，所以，在修訂以后的《環(huán)境政策基本法》，是以宣示和體現(xiàn)國家環(huán)境政策為主的政策法，同時(shí)兼有嚴(yán)格意義上的“法律”性質(zhì)的法，是一部定型化、規(guī)范化、法定化的環(huán)境政策與環(huán)境法有機(jī)結(jié)合的法。在國家《環(huán)境政策基本法》中，對(duì)于國家環(huán)境公共政策主要是以這部法的制定目的（價(jià)值目的）、法律原則、基本制度和環(huán)境措施等形式來體現(xiàn)。例如國家的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、排污許可證等制度，它起源于國家環(huán)境公共政策，依靠行政權(quán)力強(qiáng)力貫徹，以國家強(qiáng)制力為后盾，在相對(duì)人權(quán)利、義務(wù)上不具有對(duì)等性等，在國家以政策推行此后入法才具有法律性。將環(huán)境公共政策載入國家《環(huán)境政策基本法》是國家法治的要求，是世界環(huán)境法制的必然規(guī)律的體現(xiàn)，也是環(huán)境問題的性質(zhì)特征決定的。如果說國家《環(huán)境政策基本法》與其它單行的環(huán)境資源法都在一定程度上體現(xiàn)了國家環(huán)境公共政策，那么，前者是在更高的宏觀層面對(duì)環(huán)境問題做出的反映，它規(guī)定了國家保護(hù)環(huán)境、合理利用自然資源和生態(tài)保育的基本的、總的行為準(zhǔn)則，是后者的制定依據(jù)和指導(dǎo)，后者是前者的具體化，可以在前者規(guī)定的準(zhǔn)則精神范圍內(nèi)為具體目的和任務(wù)而制定特殊性規(guī)范。國家《環(huán)境政策基本法》納入的國家環(huán)境公共政策必須符合環(huán)境保護(hù)、自然資源利用和生態(tài)保育的基本規(guī)律，借鑒國外環(huán)境法制的成功經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)，也是我國環(huán)境公共政策理論與實(shí)踐的總結(jié)。制定符合我國目前國情的、具有“政策法+法律”形態(tài)的《環(huán)境政策基本法》有如下幾點(diǎn)重要意義：首先，在有關(guān)環(huán)境保護(hù)的基本法中納入環(huán)境公共政策是環(huán)境公共政策法定化、定型化、法制化的要求；其次，從政策對(duì)于法律制定、實(shí)施和適用的法理學(xué)理論看，將政策納入同一文本可以使環(huán)境法內(nèi)部趨于和諧，制定、實(shí)施和適用相互銜接、有機(jī)統(tǒng)一，更加突出中國環(huán)境基本法的地位；第三，與美國的“政策法”不同，新的環(huán)境法是可行性與可訴性的結(jié)合的法，是政府主導(dǎo)和市場機(jī)制作用于污染治理、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)保育的法，是政府環(huán)境保護(hù)職能規(guī)定和公民環(huán)境權(quán)的享有相結(jié)合的法，是權(quán)利與權(quán)力的結(jié)合的法，是司法權(quán)與行政權(quán)的結(jié)合的法，是以社會(huì)為本位的法。三、關(guān)于《環(huán)境政策基本法》價(jià)值、原則、基本制度（一）《環(huán)境政策基本法》的價(jià)值體系法學(xué)界普遍認(rèn)為法律的價(jià)值可因使用的方式不同而有不同的涵義：第一種是用來表示法律在發(fā)揮其社會(huì)作用的過程中能夠保護(hù)和增加的那些價(jià)值。比如說，人身安全、財(cái)產(chǎn)安全等，稱之為目的價(jià)值。第二種是法律的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。第三種是法律自身所具有的價(jià)值因素或稱為形式價(jià)值[9][9]。本文在此所討論的為法律價(jià)值中的第一種涵義。1、《環(huán)境政策基本法》要體現(xiàn)“人與環(huán)境和諧發(fā)展”這一“元政策”、總價(jià)值公共政策是價(jià)值和資源權(quán)威分配的體系，元政策是政策的政策。從公共政策學(xué)上把元政策看作是關(guān)于政策方向、政策程序、政策價(jià)值的總規(guī)定。元政策要回答的問題是：什么是我們最終必須服從的基本價(jià)值、基本方向和基本程序。故元政策在最抽象和最基本的面上承擔(dān)“分配”功能：即選擇方向、規(guī)定程序、排序價(jià)值?！董h(huán)境政策基本法》要體現(xiàn)的元政策為“人與環(huán)境和諧發(fā)展”，該元政策應(yīng)當(dāng)包含科學(xué)發(fā)展觀、可持續(xù)發(fā)展理論、和諧發(fā)展理論等理念，其對(duì)于合理開發(fā)、利用自然資源，保護(hù)環(huán)境具有選擇方向和排序的價(jià)值。以下討論的其它價(jià)值從屬于這一總價(jià)值。2、《環(huán)境政策基本法》要體現(xiàn)環(huán)境公正價(jià)值《辭?！肥沁@樣解釋公平的：“作為一種道德要求和品質(zhì)，指按照一定的社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)（法律、道德、政策等），正當(dāng)?shù)闹刃蚝侠淼拇颂幨?，是制度、系統(tǒng)、重要活動(dòng)的重要道德品質(zhì)?！笨梢赃@樣說，公平是一個(gè)價(jià)值評(píng)價(jià)范疇比較寬泛的概念。公平作為法律所追求的價(jià)值目標(biāo)屬于正義的范疇。在思想史和法學(xué)史上，人們對(duì)正義有各種不同的分類，其中最經(jīng)典的為古希臘思想家亞里斯多德所作的分類法。[10][10]在現(xiàn)當(dāng)代，關(guān)于正義的劃分可以說是各種各樣，其中美國哲學(xué)家羅爾斯和龐德所提出的社會(huì)正義即社會(huì)基本結(jié)構(gòu)(社會(huì)體制)的正義具有決定意義，可以說是正義之正義。所謂社會(huì)體制或基本結(jié)構(gòu)，是指分配基本權(quán)利和義務(wù)的經(jīng)濟(jì)制度、政治制度和法律制度?！耙粋€(gè)法律體系的正義，本質(zhì)上依賴于如何分配基本的權(quán)利義務(wù)，依賴于在社會(huì)的不同階層中存在著的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)和社會(huì)條件”。之所以要把社會(huì)體制或基本結(jié)構(gòu)的正義作為首要的正義，乃是因?yàn)椋旱谝唬鼘?duì)個(gè)人生活的影響具有根本性和持久性；第二，它相對(duì)于法律形式上的分配正義具有母體性；第三，它相對(duì)于其他領(lǐng)域或?qū)用娴囊磺姓x具有實(shí)質(zhì)性。社會(huì)基本結(jié)構(gòu)的正義包括兩個(gè)層面：一是社會(huì)各種資源、利益以及負(fù)擔(dān)之分配上的正義；二是社會(huì)利益沖突解決上的正義。[11][11]但是，以上關(guān)于正義的界定和分類是從“人類中心主義”這個(gè)基點(diǎn)出發(fā)的，在我國面臨嚴(yán)峻生態(tài)危機(jī)的今天，要求《環(huán)境政策基本法》應(yīng)從狹隘的“人類中心主義”觀念中解放出來，提倡新的公平正義觀——環(huán)境公平正義，即：在配置和利用資源時(shí)，不光追求當(dāng)代人類社會(huì)內(nèi)部的公平正義，還應(yīng)考慮代際間以及種際間的公平正義(即尊重人類以外的其他物種的生存權(quán)利與內(nèi)在價(jià)值)，這是生態(tài)化社會(huì)中人們解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境間矛盾、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求和選擇。3、《環(huán)境政策基本法》要體現(xiàn)安全價(jià)值安全是個(gè)體或系統(tǒng)不受侵害和破壞的狀態(tài)，環(huán)境污染和生態(tài)破壞對(duì)人類社會(huì)安全的威脅和沖擊是不言而喻的。長期以來，人們只關(guān)注環(huán)境問題對(duì)人類自身人身安全以及財(cái)產(chǎn)安全的影響，隨著生態(tài)危機(jī)的不斷加劇以及人們認(rèn)識(shí)水平的提高，生態(tài)安全這一概念被提了出來，其更為精確地概括了生態(tài)環(huán)境對(duì)于人類生存與發(fā)展的重要意義。所謂生態(tài)安全，是指人類在生產(chǎn)、生活和健康等方面不受生態(tài)破壞與環(huán)境污染等影響的保障程度，包括飲用水與食物安全、空氣質(zhì)量與綠色環(huán)境等基本要素，是對(duì)人類賴以生存和發(fā)展的生態(tài)環(huán)境處于健康和可持續(xù)發(fā)展?fàn)顟B(tài)的概括。生態(tài)安全包含著兩重含義：其一是生態(tài)系統(tǒng)自身結(jié)構(gòu)是否受到破壞；其二是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能是否能提供足以維持人類生存的可靠生態(tài)保障。與政治安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全一樣，生態(tài)安全是國家安全的重要組成部分，而且是非常基礎(chǔ)性的部分。因此，維護(hù)生態(tài)安全，避免因自然資源衰竭、資源生產(chǎn)率下降、環(huán)境污染和退化給人類社會(huì)的生產(chǎn)、生活造成短期災(zāi)害和長期不利影響，是任何一個(gè)主權(quán)國家政府最基本、最核心的功能。[12][12]我國目前面臨著嚴(yán)峻的環(huán)境問題：在環(huán)境污染方面，主要是水和大氣的污染較為嚴(yán)重，以城市為中心的環(huán)境污染仍在加劇，并蔓延到了農(nóng)村，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口稠密地區(qū)的環(huán)境污染問題尤為嚴(yán)重；在自然破壞方面，草原退化、沙漠化、鹽堿化在發(fā)展，耕地減少，水土流失嚴(yán)重，城市綠地面積減少。[13][13]嚴(yán)峻的環(huán)境問題給中國的生態(tài)安全帶來了極大的挑戰(zhàn)，目前影響中國生安全的問題主要包括四個(gè)方面，即國土資源安全、水資源安全、大氣資源安全、生物安全等。因此，為了實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，《環(huán)境政策基本法》必須以維持和保護(hù)我國的生態(tài)安全作為自己的價(jià)值追求目標(biāo)。4、《環(huán)境政策基本法》應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人的自由價(jià)值人作為人存在，自由是他不可分割的屬性。對(duì)自由理論發(fā)展史的考察表明，歷史上絕大多數(shù)理智健全且不偏激的思想家對(duì)此都不存在懷疑，人是自由的存在物幾乎是作為一個(gè)無可懷疑的真理被思想家們以不同的方式所肯定。然而，在人類思想史上，自由這一概念及其包含的社會(huì)意義是一個(gè)本質(zhì)上有爭議、卻又迫使人們必須解答的難題。正如俄國哲學(xué)家普列漢諾夫所說：自由問題“像斯芬克斯一樣向每個(gè)這樣的思想家說：‘請(qǐng)你解開我這個(gè)迷，否則我便吃掉你的體系！’”[14][14]從哲學(xué)涵義上講，自由是主體意志與客觀規(guī)律的統(tǒng)一，這里的統(tǒng)一包含雙重意義：其一，自由是對(duì)客觀規(guī)律的認(rèn)識(shí)和對(duì)必然的駕馭；其二，自由是對(duì)客觀規(guī)律的認(rèn)同。從政治學(xué)和社會(huì)學(xué)涵義上講，自由是主體利益和社會(huì)利益的統(tǒng)一，即個(gè)人與社會(huì)的對(duì)立統(tǒng)一；或者說自由的實(shí)質(zhì)是個(gè)人與社會(huì)、個(gè)人的獨(dú)立和自決與社會(huì)的統(tǒng)一與公決，個(gè)人的存在和發(fā)展與社會(huì)的存在和發(fā)展的關(guān)系，因而也是個(gè)人與社會(huì)之間雙向的權(quán)利義務(wù)配置。自由在法學(xué)和法律上指人的權(quán)利，即自由權(quán)。作為法律權(quán)利，自由指權(quán)利主體的行動(dòng)與法律規(guī)范的一致以及主體之間的權(quán)利義務(wù)界限。正如法國思想家孟德斯鳩所說：“自由是做法律許可的一切事務(wù)的權(quán)利，如果一個(gè)公民能夠做法律所禁止的事情，他就不再自由了，因?yàn)槠渌娜送瑯訒?huì)有這個(gè)權(quán)利”。英國思想家約翰·密爾把自由界定為“社會(huì)所能合法施于個(gè)人的權(quán)利”。[15][15]應(yīng)當(dāng)指出，無論是作為哲學(xué)的概念，還是作為政治學(xué)、社會(huì)學(xué)的概念，它們與法學(xué)和法律上的自由概念是一致的。這種一致性表現(xiàn)之一，就是法律上的自由權(quán)利是哲學(xué)涵義和政治涵義的自由在法律上的表現(xiàn)。綜合哲學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)和法學(xué)的自由概念，自由對(duì)于人類具有偉大的價(jià)值：首先，自由是人的潛在能力的外在化；其次，自由是人的自我意識(shí)的現(xiàn)實(shí)化；第三，自由是人類發(fā)展的助動(dòng)力。[16][16]因此，以追求人與自然和諧相處以及人類福祉為終極目標(biāo)的《環(huán)境政策基本法》應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)人的自由為價(jià)值目標(biāo)，通過保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，給人的自由發(fā)展創(chuàng)造出優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境以及可持續(xù)利用、永續(xù)利用的資源，維護(hù)人的生命和本質(zhì)，陶冶人的情操，使人的身心都得到和諧、健康、自由的發(fā)展，并為子孫后代的生存發(fā)展奠定不可缺少的物質(zhì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。（二）《環(huán)境政策基本法》的原則原則既是法的要素，也是政策的直觀形式。因?yàn)?，從法的?gòu)成要素看，法由概念、原則、法律規(guī)范和技術(shù)性規(guī)范等構(gòu)成。但從公共政策角度看，法律原則也體現(xiàn)了公共政策的精神，具有精神的氣質(zhì)，所以法律原則同時(shí)具有法的要素和公共政策的性質(zhì)。法的適用力求統(tǒng)一，因此對(duì)法律適用來說，法律明文優(yōu)于法律精神、不得偏離法律的明文成為公認(rèn)的原則，政策執(zhí)行則強(qiáng)調(diào)精神優(yōu)于條文、實(shí)質(zhì)重于形式?！董h(huán)境政策基本法》主要體現(xiàn)國家環(huán)境公共政策，所以《環(huán)境政策基本法》的法律原則重在法律精神的宣示，在一定價(jià)值基礎(chǔ)上對(duì)環(huán)境法（廣義）立法、執(zhí)法、司法具有定向指導(dǎo)意義。如果說《環(huán)境政策基本法》的原則重在精神氣質(zhì)的宣揚(yáng)，那么，其具體制度是原則精神氣質(zhì)的體現(xiàn)，是貫徹原則的基本對(duì)策安排，居于法律制度之上，是法律價(jià)值與法律制度之間的鏈接。我們認(rèn)為，我國《環(huán)境政策基本法》應(yīng)當(dāng)至少具有的法律原則是：環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則、綜合防治原則、環(huán)境責(zé)任社會(huì)化原則、公眾參與原則等。1、環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則環(huán)境問題也是伴隨人類的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而產(chǎn)生的，而且在國家環(huán)境公共政策的選擇和制定中必須是在環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益之間進(jìn)行選擇、綜合，保護(hù)環(huán)境與發(fā)展經(jīng)濟(jì)也不總是能夠協(xié)調(diào)的。筆者也贊同“協(xié)調(diào)發(fā)展原則”，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長、環(huán)境保護(hù)并重，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)同步持有憧憬，但是，如果不能協(xié)調(diào)將如何選擇？在經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勢力量（政府、企業(yè)的利益強(qiáng)勢）面前如何能抵擋得住？環(huán)境政策基本法是我們對(duì)保護(hù)環(huán)境的基本態(tài)度，是在經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益的選擇安排。如果我們把“環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則”作為《環(huán)境政策基本法》的一項(xiàng)基本原則予以規(guī)定，就會(huì)向政府、事業(yè)、企業(yè)和人民宣示：經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)，必須兼顧兩者利益，如果不能兼顧，那么環(huán)境保護(hù)優(yōu)先，這是公共環(huán)境利益的底線。如果我們?cè)凇董h(huán)境政策基本法》中經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，那么短視的經(jīng)濟(jì)利益必然會(huì)戰(zhàn)勝長遠(yuǎn)的環(huán)境利益。我國歷經(jīng)的環(huán)境保護(hù)歷史、近年來頻發(fā)的“突發(fā)性環(huán)境事件（災(zāi)害）”無誤的告訴了我們“兼顧”的厄運(yùn)。保護(hù)環(huán)境是環(huán)境法的使命，但它也不會(huì)與國家經(jīng)濟(jì)政策法律相悖。環(huán)境保護(hù)優(yōu)先作為《環(huán)境政策基本法》的原則，可以使政府的一切經(jīng)濟(jì)決策服從于公共環(huán)境利益，有利于強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法、司法，有利于環(huán)境保護(hù)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。2、綜合防治原則綜合防治原則，即“預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理”原則，是指國家在環(huán)境保護(hù)工作中采取各種預(yù)防措施，防止環(huán)境問題的產(chǎn)生和環(huán)境質(zhì)量的惡化，而對(duì)已經(jīng)造成的環(huán)境污染和破壞予以積極治理，使其控制在能夠維持生態(tài)平衡、保護(hù)人體健康和社會(huì)財(cái)富及保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)持續(xù)發(fā)展的限度之內(nèi)。該原則是對(duì)國內(nèi)外防治環(huán)境污染和環(huán)境破壞的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的科學(xué)總結(jié)，是針對(duì)環(huán)境問題的特點(diǎn)提出來的，其核心在于“防”。綜合防治原則在我國逐步認(rèn)識(shí)到并在法律中加以明確規(guī)定經(jīng)歷了一個(gè)過程。1973年的《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》就已提到了“預(yù)防為主”的方針。1982年8月召開了全國工業(yè)系統(tǒng)防治污染經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)議之后，1983年2月國務(wù)院又作出了《關(guān)于結(jié)合技術(shù)改造防治工業(yè)污染的幾項(xiàng)規(guī)定》，強(qiáng)調(diào)“通過采用先進(jìn)的技術(shù)和設(shè)備，提高資源、能源的利用率，把污染消除在生產(chǎn)過程之中?！边@些體現(xiàn)了綜合防治理念的環(huán)境保護(hù)思想后來被以法律法規(guī)的形式予以明確。綜合防治原則是對(duì)環(huán)境問題特點(diǎn)的深刻認(rèn)識(shí)，是對(duì)防治環(huán)境污染問題基本方法、基本措施的高度概括，其主要內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面：①它明確了防與治的辨證關(guān)系，是先進(jìn)的環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略和科學(xué)的環(huán)境管理思想的體現(xiàn)；②它是針對(duì)環(huán)境問題特點(diǎn)而提出的防治環(huán)境問題的基本方法和基本措施；③它集中了當(dāng)代環(huán)境保護(hù)和環(huán)境管理思想的精華，使環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略、環(huán)境管理思想更加全面、完整和科學(xué)；④它是建立健全環(huán)境管理法律制度體系的指導(dǎo)原則；⑤它明確了科學(xué)不確定性與環(huán)境保護(hù)實(shí)際行動(dòng)的關(guān)系，是當(dāng)代科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的產(chǎn)物。[17][17]3、環(huán)境個(gè)體責(zé)任、社會(huì)責(zé)任原則傳統(tǒng)觀念上的環(huán)境責(zé)任原則是指環(huán)境法律關(guān)系的主體在生產(chǎn)或其他活動(dòng)中造成環(huán)境污染和破壞的，應(yīng)承擔(dān)治理污染、恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任。有的學(xué)者將這一原則稱之為“誰污染誰治理、誰開發(fā)誰保護(hù)”原則。[18][18]但是，隨著人們對(duì)環(huán)境問題產(chǎn)生根源認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步加深，發(fā)現(xiàn)引發(fā)環(huán)境問題的主體除了污染者及開發(fā)者外，環(huán)境主管者及消費(fèi)者等也負(fù)有不可推卸的責(zé)任。由是，有學(xué)者對(duì)環(huán)境責(zé)任原則作出了新的闡釋，即：環(huán)境責(zé)任是指環(huán)境問題的責(zé)任人必須按法律的規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，以治理和恢復(fù)已被污染和破壞的環(huán)境。該原則包含著廣泛的內(nèi)容，是對(duì)開發(fā)者養(yǎng)護(hù)、利用者補(bǔ)償、污染者治理、破壞者恢復(fù)、受益者負(fù)擔(dān)、主管者負(fù)責(zé)、消費(fèi)者最終承擔(dān)等原則的高度概括。[19][19]但是，筆者認(rèn)為僅此不夠，一是必須深化上述個(gè)體化污染防治責(zé)任，而是在此基礎(chǔ)上擴(kuò)展為“環(huán)境社會(huì)責(zé)任原則”。環(huán)境污染者的個(gè)體責(zé)任應(yīng)當(dāng)細(xì)化為：其行為違反法律上的義務(wù)，必須負(fù)擔(dān)費(fèi)用。已對(duì)其污染進(jìn)行了處理，但是仍然對(duì)環(huán)境有不利影響，需要進(jìn)一步處理以降低或排除對(duì)環(huán)境的影響時(shí)，亦應(yīng)負(fù)擔(dān)費(fèi)用。即使法律所允許的環(huán)境利用也必須限定于輕微可恢復(fù)的范圍，且必須支付費(fèi)用?！碍h(huán)境社會(huì)責(zé)任”是在造成污染的責(zé)任人無法確定、無法或不能及時(shí)通知等情況，環(huán)境污染的責(zé)任應(yīng)當(dāng)由全社會(huì)共同承擔(dān)。同時(shí)，有必要建立健全環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)機(jī)制和生態(tài)問題的社會(huì)分擔(dān)等制度。4、公眾參與原則公眾參與原則，有的學(xué)者稱之為“依靠群眾保護(hù)環(huán)境的原則”，有的學(xué)者稱之為“環(huán)境保護(hù)的民主原則”，也有的學(xué)者稱其為“環(huán)境民主原則”。公眾參與原則是指生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和自然資源的合理開發(fā)利用必須依靠社會(huì)公眾的廣泛參與，公眾有權(quán)參與解決生態(tài)問題的決策過程，參與環(huán)境管理并對(duì)環(huán)境管理部門以及單位、個(gè)人與生態(tài)環(huán)境有關(guān)的行為進(jìn)行監(jiān)督。[20][20]公眾參與原則是民主思想和民主運(yùn)動(dòng)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的延伸，是公眾參與國家民主管理環(huán)境資源的體現(xiàn)，是環(huán)境法保護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益的一項(xiàng)重要指導(dǎo)原則。環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)復(fù)雜的、綜合的社會(huì)工程，涉及到千家萬戶的利益，光依靠政府的行為是無法做到盡善盡美的，它需要全體公眾的積極參與，需要發(fā)揮群眾的集體智慧。當(dāng)代環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的立法是在20世紀(jì)60年代興起的環(huán)保運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下發(fā)展起來的，公眾參與在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮了重要作用，并為美國等西方國家通過立法確立為環(huán)境保護(hù)保護(hù)的一項(xiàng)原則。在我國，憲法和環(huán)境法中也對(duì)公眾參與原則作了相關(guān)規(guī)定。如憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！嗣褚勒辗梢?guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！杯h(huán)境保護(hù)屬于一項(xiàng)重要的國家事務(wù)，據(jù)此，我國公民可以廣泛參與國家的環(huán)境與資源保護(hù)事業(yè)?！董h(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告?！薄锻恋毓芾矸ā返?條也規(guī)定：“任何單位和個(gè)人都有遵守土地管理法律、法規(guī)的義務(wù),并有權(quán)對(duì)違反土地管理法律、法規(guī)的行為提出檢舉和控告?！钡鹊?。（三）《環(huán)境政策基本法》的基本制度法律制度是一種最基本、最權(quán)威、覆蓋面最廣的正式制度，它是指為了明確合法的權(quán)（力）利和義務(wù)，解決社會(huì)矛盾和利益沖突，實(shí)現(xiàn)法律的基本理念和價(jià)值、原則，以系統(tǒng)的法律規(guī)范體現(xiàn)出來的操作程序。從法律制度的重要性來看，分為基本法律制度和一般法律制度?；痉芍贫?，可稱為主要法律制度或者核心法律制度，它與非核心法律制度或者一般法律制度是有區(qū)別的，基本法律制度是法律制度系統(tǒng)中的首要構(gòu)成要素。我們認(rèn)為，環(huán)境法律制度主要是環(huán)境公共政策的法律化。[21][21]目前對(duì)于環(huán)境法的基本制度的認(rèn)識(shí)在我國立法和學(xué)術(shù)界之間尚未有統(tǒng)一的界定，而且在國外也找不到有關(guān)環(huán)境法的基本制度相關(guān)的立法與理論參照。但是，由于《環(huán)境政策基本法》的宏觀性和其基本法的地位，環(huán)境問題解決對(duì)策的行政主導(dǎo)性、手段復(fù)合性等，而且，環(huán)境法制發(fā)達(dá)國家的立法決策（環(huán)境基本法）也多體現(xiàn)了諸如風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等環(huán)境公共政策，因而，我國的《環(huán)境政策基本法》也必須遵從環(huán)境與資源保護(hù)的基本規(guī)律，并結(jié)合中國市場經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展的要求以及環(huán)境問題本身的特點(diǎn)，確立以環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、許可證制度、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度、清潔生產(chǎn)制度、經(jīng)濟(jì)刺激制度等為主要的基本制度。其中，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、許可證制度是關(guān)鍵性制度，在《環(huán)境政策基本法》的制度體系中居核心地位，是環(huán)境行政的主要對(duì)策。限于篇幅，在此不作細(xì)致討論。注釋:[1]李啟家、李丹：《環(huán)境法的利益分析之提綱》，2003年環(huán)境資源法學(xué)國際研討會(huì)論文集，第375頁。

[2]葛洪義主編：《法理學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社，1999年版，第38—39頁。

[3]博登海默在法律的淵源和技術(shù)第十六章法律的非正式淵源中站在法學(xué)的角度對(duì)公共政策的范圍的界定是：我們?cè)诖斯?jié)所使用的“公共政策”這一術(shù)語，主要是指尚未被整合進(jìn)法律中的政府政策和慣例。在此，甚至作為非