淺談?dòng)晌錆h“插花地”論析地方政府公共管理

淺談?dòng)晌錆h“插花地”論析地方政府公共管理

論文關(guān)鍵詞：插花地；行政區(qū)劃；地方政府；公共管理

論文摘要：武漢“插花地”問(wèn)題是制約武漢新型城市化建設(shè)和進(jìn)軍世界一流城市的一個(gè)頑疾，立足“插花地”問(wèn)題的成因和調(diào)整方案研究．為更好地鞏固當(dāng)前政策調(diào)整取得的成效提供理論參考。

1“插花地”問(wèn)題概述

“插花地”是指兩個(gè)區(qū)域間要么沒(méi)有明確的歸屬，要么就是兩個(gè)單位地界相互穿插或分隔而導(dǎo)致零星分布的土地。如兩個(gè)單位的土地互相楔人對(duì)方，形成犬牙交錯(cuò)的地界;或一個(gè)單位的土地落在另一單位占地范圍內(nèi)。古文中有提到:“此縣境內(nèi)某一特區(qū)之土地、人民，隸屬彼縣管轄者”。插花地不僅與所在縣無(wú)隸屬關(guān)系，而且往往遠(yuǎn)離直屬轄區(qū)。

近年來(lái)，隨著我國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不斷地調(diào)整和變化，在一些高速發(fā)展的城市，一些地區(qū)的城鄉(xiāng)分隔界限變得模糊，行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)之間區(qū)域交叉重疊，在整個(gè)城市的行政區(qū)劃地圖上逐漸累積形成了“犬牙交錯(cuò)’，，“你中有我’，、“我中有你’，的行政管轄區(qū)。武漢的插花地問(wèn)題起源于1964年，武昌區(qū)、青山區(qū)由于向洪山區(qū)擴(kuò)張發(fā)展空間，逐漸形成土地利用到哪就管理到哪的交叉地帶。而1986年的武漢行政區(qū)劃調(diào)整也未能根治這個(gè)問(wèn)題，從此為整個(gè)城市烙下了病根。武昌區(qū)、青山區(qū)、洪山區(qū)這三個(gè)區(qū)域的插花地有249塊之多，僅武昌就達(dá)到148塊，還未包括東湖生態(tài)旅游區(qū)和東湖高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)在內(nèi)。在這些“插花地”中，由于行政區(qū)劃不明和隸屬關(guān)系模糊，環(huán)境“臟、亂、差”，嚴(yán)重影響城市形象;職責(zé)不清，管理多頭或者管理缺位，給企業(yè)和居民群眾帶來(lái)極大的不便;更有少部分鉆空子的人依靠插花地來(lái)謀取暴利。2006年，一名男子在青山區(qū)的園林綠化帶上被人圍毆，而周圍三家派出所都不愿出面解決;武漢五星級(jí)酒店五月花相互緊挨的兩棟客房樓，因?yàn)榉謩e地處兩個(gè)區(qū)內(nèi).五月花不得不組織兩套行政班子來(lái)進(jìn)行稅務(wù)、人事、財(cái)務(wù)管理工作。

2“插花地”的成因

“插花地’，上不僅出現(xiàn)了政府管理的真空地帶，政府治理的盲點(diǎn)，還存在很多政區(qū)重疊地帶，造成了極大的人力、物力、財(cái)力資源的浪費(fèi)，究其來(lái)源可分為歷史遺留問(wèn)題和現(xiàn)實(shí)原因。從歷史的角度看，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)一直采取的是城鄉(xiāng)合治的城市空間設(shè)置模式。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展和轉(zhuǎn)型，城區(qū)劃界模糊，市轄區(qū)區(qū)劃模糊，城鄉(xiāng)之間出現(xiàn)了城鄉(xiāng)結(jié)合部。它最開(kāi)始可能是有一個(gè)小型作坊發(fā)展而來(lái)，慢慢地發(fā)展成一個(gè)廠房，再發(fā)展到大工廠，逐步過(guò)渡到帶工業(yè)化特色的城鎮(zhèn)。但是由于城鄉(xiāng)在生產(chǎn)、生活及其管理體系上都有很大的不同，城鄉(xiāng)合治難以實(shí)現(xiàn)一體化，造成了城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，很多城市在發(fā)展的過(guò)程中，沒(méi)有考慮到甚至是限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村的發(fā)展。發(fā)展的不平衡，導(dǎo)致城市化進(jìn)程越快，城鄉(xiāng)界限越是模糊，管轄權(quán)越發(fā)不明確，責(zé)任越發(fā)不到位，嚴(yán)重影響了城市社會(huì)治安，城市形象，招商引資發(fā)展。再者，從現(xiàn)實(shí)原因上分析，“插花地”問(wèn)題實(shí)質(zhì)上就是由于我國(guó)政府的行政管理體制與城市化進(jìn)程之間矛盾而產(chǎn)生的。政府管理體制、機(jī)制和思想觀念的改革創(chuàng)新跟不上新型社會(huì)發(fā)展的要求。城市政府治理過(guò)程中，由于趨利避害的本性和多方利益關(guān)系的影響，導(dǎo)致行政管理體制的改革動(dòng)力不足，進(jìn)而改革滯后，公共職能的轉(zhuǎn)變滯后，行政效能弱化，存在管理缺位、管理越位等現(xiàn)象，加速了“插花地”的沉積。

3“插花地”早期解決方案

行政區(qū)劃問(wèn)題古已有之，“病在膝理”，解決工程有極大的困難。頑疾之所以為頑疾，是因?yàn)樗弥尾挥蛘卟灰卓祻?fù)。武漢“插花地’，實(shí)屬一個(gè)頑疾。早在1985年，武漢就已經(jīng)對(duì)“插花地”做了一系列的調(diào)整。當(dāng)時(shí)，武漢市的設(shè)置是以郊區(qū)環(huán)繞城區(qū)的格局。武漢市的市區(qū)以長(zhǎng)江為界，分江北、江南兩片，環(huán)繞市區(qū)的郊區(qū)是洪山區(qū)。江岸、江漢、嬌口、漢陽(yáng)等四區(qū)實(shí)行城帶郊體制，理順了區(qū)劃管理，解決了部分郊區(qū)的“插花地”問(wèn)題。以后，由于多種利益糾葛，只是明確了調(diào)整的鄉(xiāng)鎮(zhèn)等的名稱和數(shù)量，未明確劃分行政區(qū)劃界線，使江南三區(qū)的“插花地”有增無(wú)減。江南的武昌、洪山、青山三區(qū)仍然沿用舊的區(qū)劃體制，“插花地”問(wèn)題依然存在。雖然有一定的成效，仍然會(huì)有部分“插花地”卷土重來(lái)或者難以根治，武漢江南三區(qū)也曾做過(guò)一定的行政區(qū)劃調(diào)整，但這是早前的“插花地”解決措施給我們的反面經(jīng)驗(yàn)?？陀^原因源于在插花地帶，管理秩序紊亂，人們守法意識(shí)淡薄，違章建筑，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所無(wú)牌經(jīng)營(yíng)，逃避課稅，大部分是非法操作。主觀原因則在于政府城市管理職能的發(fā)揮未完全落實(shí)到位，“野火燒不盡，春風(fēng)吹又生”。

4武漢治理“插花地”問(wèn)題的新方案的出臺(tái)

新調(diào)整政策的簡(jiǎn)述

2009年初，武漢將“妥善解決‘插花地’問(wèn)題”首次寫人政府工作報(bào)告，在第十二屆人代會(huì)第五次會(huì)議開(kāi)幕式上。武漢市長(zhǎng)阮成發(fā)作政府工作報(bào)告，提出“大力提升城市形象和品位”，“妥善解決‘插花地’問(wèn)題”。至此，這一根治“插花地”現(xiàn)象的方案終于正式出臺(tái)，市委市政府下定決心盡快鏟除插花地毒瘤.再現(xiàn)武漢文明城市形象。同年4月30日提出“插花地”調(diào)整方案，并獲省政府批復(fù)。從六月初就開(kāi)始組織開(kāi)展專項(xiàng)調(diào)查，涉及面廣，難度大，情況復(fù)雜。

據(jù)了解，2009年5月5日，武漢正式對(duì)“插花地”進(jìn)行大規(guī)模的有序調(diào)整。武漢這次新的調(diào)整政策是一種對(duì)“插花地”的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，在明確劃分行政歸屬的情況下，這次共計(jì)解決235塊“插花地”，占總數(shù)的95%(未包括東湖風(fēng)景區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)等非行政區(qū))。為了讓市民更快更好地適應(yīng)新的調(diào)整政策，同時(shí)還附有一些配套政策:調(diào)整區(qū)域內(nèi)居民辦證免費(fèi)，區(qū)域調(diào)整不得突擊提拔干部等;武漢市教育局出臺(tái)新規(guī):凡屬指定的不收借讀費(fèi)的公辦學(xué)校，無(wú)論“流動(dòng)花朵”的租住地屬于甲區(qū)或乙區(qū)，學(xué)校均不得拒絕其就讀，且不應(yīng)收取借讀費(fèi)。凡違反規(guī)定的，家長(zhǎng)可向教育部門舉報(bào)。

新方案的效能分析

在“插花地’，的新區(qū)劃界限勘定和交接過(guò)程中，武漢市政府各部門思想統(tǒng)一，行動(dòng)一致，積極組織開(kāi)展一整套的整治行動(dòng)。各地區(qū)的管轄職能確定了，違章違法行為有人管了，教育、醫(yī)療問(wèn)題和安全隱患被清除了，得到實(shí)惠的人民群眾對(duì)政府這個(gè)政策的出臺(tái)十分的滿意和歡迎?？鐓^(qū)域的地區(qū)的行政部門，由于統(tǒng)一了不同地區(qū)的行政權(quán)屬，節(jié)約了人力、物力、財(cái)力，節(jié)約了行政成本，提高了行政效率，捉進(jìn)了武漢市的和諧社會(huì)的發(fā)展。

政策出臺(tái)取得的顯著成效是不容忽視的。不過(guò)，一部分“插花地”群眾的利益在這一政策的到來(lái)下消失。原準(zhǔn)備在“插花地”也就是城副中心地區(qū)購(gòu)買新房的劉先生說(shuō)，就是因?yàn)榭粗夭寤ǖ氐姆孔觾r(jià)格比城中心低，而且又處于中間的區(qū)域，交通也還算便利，準(zhǔn)備買房了，這個(gè)政策一實(shí)施，原有的差價(jià)就被填平，在同等條件下就要重新考慮城中心和原“插花地”的房屋了。以前由于“插花地”管理紊亂而鉆了管理空子的不法分子和房地產(chǎn)商再也無(wú)法獲取暴利了。另外，很多教師的工薪福利由于行政區(qū)劃的改變而增減，孩子們上學(xué)因?yàn)榭鐓^(qū)域而要多交昂貴的跨區(qū)擇校費(fèi)，導(dǎo)致教育不公平現(xiàn)象的出現(xiàn)。

5新方案實(shí)施的幾點(diǎn)建議

一個(gè)合理合法的政策實(shí)施，必然會(huì)惠及一部分人，損害到一部分人。為了更好的將武漢解決“插花地”問(wèn)題的政策落到實(shí)處，應(yīng)該把它當(dāng)作一個(gè)切實(shí)必須去完成的目標(biāo)，凈化周圍的硬環(huán)境和軟環(huán)境，為政策的實(shí)施奠定良好的環(huán)境基礎(chǔ)。政府和人民群眾.萬(wàn)眾一心.密切協(xié)作.為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展努力。如何趨吉避害來(lái)鞏固現(xiàn)有的改革成效，和諧實(shí)施過(guò)程中的矛盾，以下有幾點(diǎn)建議:

應(yīng)堅(jiān)持四個(gè)原則

以人民群眾滿意為準(zhǔn)

在解決“插花地”問(wèn)題的過(guò)程中，必須遵循科學(xué)發(fā)展觀的理論指導(dǎo)，以理論指導(dǎo)實(shí)際，并在實(shí)際的過(guò)程中結(jié)合科學(xué)發(fā)展觀，以人為本。政府是人民群眾讓渡自己的懲罰權(quán)和自由權(quán)而組成的，人民群眾賦予政府依法行政的權(quán)利，政府就必須要對(duì)人民負(fù)責(zé)。政府是人民的公仆，代表人民行使權(quán)利，必須代表人民的利益，為人民服務(wù)，一切行政行為要以人民群眾的實(shí)惠為最終目的。

局部服從整體原則

“插花地”問(wèn)題的解決惹惱了一部分利益相關(guān)者，他們的利益受到損害。但從整體層面上來(lái)說(shuō)，他們的利益是小利益，社會(huì)的利益、城市的利益、國(guó)家的利益才是大利益。群眾不能以犧牲自己的個(gè)人利益而影響整個(gè)城市發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局，必須顧全大局。

便民高效原則

群眾利益無(wú)小事。武漢市政府積極出臺(tái)“插花地”的調(diào)整措施，解決了幾十年來(lái)的城市心病。武漢市市長(zhǎng)阮成發(fā)強(qiáng)調(diào)，對(duì)可能涉及到居民的變化，相關(guān)部門一定要對(duì)居民耐心解釋清楚。他說(shuō)，涉及到教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社保、戶籍等所有公共管理和服務(wù)的辦證項(xiàng)目全部免費(fèi)，并且要本著“怎么方便百姓怎么辦”的原則，給居民提供高效率的服務(wù)。他表示后續(xù)的服務(wù)也要有序跟上，不與民爭(zhēng)利，調(diào)整維護(hù)好廣大人民群眾的利益，妥善解決好人民群眾關(guān)心的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等問(wèn)題。

有序推進(jìn)原則

45年的頑疾要在兩個(gè)月內(nèi)得到基本解決，考驗(yàn)政府魄力。如何在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)“插花地”又快又好的轉(zhuǎn)型，給武漢市政府的執(zhí)政能力提出了極大的考驗(yàn)。時(shí)間緊，任務(wù)重，政府部門應(yīng)當(dāng)樹(shù)立統(tǒng)一的思想，提高憂患意識(shí)，樹(shù)立信心和決心，遵循行政法律法規(guī)，依照行政程序，按部就班，有先有后，上傳下達(dá)，上行下效地積極穩(wěn)妥的開(kāi)展一系列勘定和交接等工作。

“插花地”政策具體實(shí)施過(guò)程中應(yīng)注意的問(wèn)題

加強(qiáng)宣傳工作

武漢“插花地”調(diào)整方案的出臺(tái)，宣傳工作必不可少。市政府的宣傳政策與廣大媒體應(yīng)該通力協(xié)作，在政策出臺(tái)之前中期廣泛深人地宣傳政策內(nèi)容.充分利用報(bào)刊、媒體，結(jié)合宣傳單等政策會(huì)給他們帶來(lái)的改變，申明政府政策出臺(tái)的意義，對(duì)他們進(jìn)行思想教育和宣傳動(dòng)員，由此來(lái)提高市民的憂患意識(shí)，獲得它們最廣泛的理解和支持，倡導(dǎo)群眾顧全大局，遵紀(jì)守法，為“插花地’，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型做出自己的一份努力。

規(guī)范政府管理

解決“插花地”問(wèn)題難度大，時(shí)間緊。能否又快又好的改善“插花地”的現(xiàn)狀很大程度上取決于行政力度和法律法規(guī)的構(gòu)建。加快政府的行政體制改革，加快服務(wù)型政府的構(gòu)建，加快行政職能的轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變思想，積極創(chuàng)新。依法行政，加大執(zhí)法力度，加強(qiáng)日常監(jiān)督，推進(jìn)行政區(qū)劃管理法的出臺(tái)，建立健全調(diào)整過(guò)程中的問(wèn)責(zé)和行政機(jī)制。徹底根治‘·插花地”上的違章操作，建立健康有序市場(chǎng)秩序。

完善政策調(diào)整

“插花地’，調(diào)整方案的核心在于明確行.政區(qū)劃，而在劃分行政區(qū)劃的過(guò)程中，應(yīng)該根絕其特殊性，嚴(yán)格分析“插花地”周圍環(huán)境，根據(jù)其周圍的人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)狀況來(lái)劃分，協(xié)調(diào)好“插花地”上多種權(quán)屬之間的利益關(guān)系。如按“插花地”的類型加以分類:分為“多區(qū)相交型”、“多區(qū)相切型’，、“多區(qū)內(nèi)包含型”等等，應(yīng)對(duì)不同類型的土地狀況給予因地制宜的解決辦法，具體問(wèn)題具體分析。如按照“插花地”調(diào)整方案，洪山區(qū)有萬(wàn)人劃到武昌，武昌有萬(wàn)人劃到洪山，兩區(qū)人口增減不足8000人，編制劃轉(zhuǎn)絕對(duì)數(shù)差距小，若對(duì)編制進(jìn)行交替劃轉(zhuǎn)，既不利于工作，也不利于穩(wěn)定。經(jīng)充分協(xié)商，兩區(qū)編辦基本達(dá)成共識(shí):本著因地制宜、化繁為簡(jiǎn)的原則，行政編制及與之相應(yīng)的分支機(jī)構(gòu)編制原則上不予劃轉(zhuǎn)，待報(bào)區(qū)委、區(qū)政府、區(qū)編委審批后實(shí)施。辯證的借鑒別的城市改革成功的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合武漢本市的實(shí)際情況，在探尋解決好“插花地”問(wèn)題的道路上發(fā)展創(chuàng)新，力求徹底根治。

深化民主建設(shè)

“插花地”重新調(diào)整以后，加快建立信息反饋系統(tǒng)，及時(shí)高效地對(duì)實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題和群眾意見(jiàn)收集分析