環(huán)境稅的具體實(shí)施探析

環(huán)境稅的具體實(shí)施探析

[內(nèi)容提要]為了維護(hù)和改各環(huán)境，環(huán)境稅是主要的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)措施，有著理論基礎(chǔ)的支持。但是在具體實(shí)施中存在一系列實(shí)施難點(diǎn)使得其有政策缺陷，并產(chǎn)生環(huán)境危害。所以我國在具體實(shí)施環(huán)境稅時(shí)要結(jié)合OECD成員國的經(jīng)驗(yàn)，揚(yáng)長避短地制定環(huán)境稅。

環(huán)境稅的理論基礎(chǔ)

隨著工業(yè)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展到“環(huán)境經(jīng)濟(jì)”，各國政府越來越重視環(huán)境的維護(hù)和改善，早在90年代初OECD成員國就已經(jīng)開始陸續(xù)采取一系列的政策工具促進(jìn)“環(huán)境經(jīng)濟(jì)”的良性發(fā)展，主要的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)措施就是環(huán)境稅。

在理論上，環(huán)境稅是一種校正稅。首先它可以為政府取得巨額收入，特別是稅基較寬的環(huán)境稅。其次又可以改善資源配置的效率。環(huán)境稅可溯源到由福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古所提出的庇古稅(Pigouivaintax)。庇古稅是解決環(huán)境問題的古典教科書的方式，屬于直接環(huán)境稅。它按照污染物的排放量或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的危害來確定納稅義務(wù)，所以是一種從量稅。庇古稅的單位稅額，應(yīng)該根據(jù)一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的邊際社會(huì)成本等于邊際效益的均衡點(diǎn)來確定，這時(shí)對(duì)污染排放的稅率就處于最佳水平。

實(shí)施庇古稅后，導(dǎo)致生產(chǎn)者剩余減少，減少量表示為面積PlAFP3，其中面積P1EFP3表示為生產(chǎn)者對(duì)政府的稅收貢獻(xiàn)，面積EAF為生產(chǎn)者因減少有污染產(chǎn)出的損失。征稅又使消費(fèi)者剩余減少，減少量表示為面積P2CAP1,其中面積P2CEPl表示為消費(fèi)者對(duì)政府的稅收貢獻(xiàn)，面積CAE為消費(fèi)者因減少有污染的消費(fèi)的代價(jià)。通過征稅，政府獲得了面積為P2P3FC的稅收，且因?yàn)槲廴镜漠a(chǎn)出減少而使污染造成的損失也隨之減少。這是一種環(huán)境收益，表現(xiàn)力菱形ASCF。可以說征稅后的社會(huì)凈收益是增加的，增加部分就是ABC。由這些分析可知，征收環(huán)境稅的效果不同于對(duì)一般產(chǎn)品的征稅，它沒有帶來效率損失。因此，理論上征收環(huán)境稅兼顧了效率與公平，特別受到經(jīng)濟(jì)學(xué)家的推祟。

環(huán)境稅在實(shí)際應(yīng)用中的難點(diǎn)

環(huán)境稅的政策目標(biāo)是消除環(huán)境危害。這里的環(huán)境危害是從全社會(huì)的角度考慮，不是單純考慮經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給社會(huì)帶來污染，還要考慮到給社會(huì)帶來的好處。所以環(huán)境危害指的是全社會(huì)在整體上的經(jīng)濟(jì)效率損失。在實(shí)際應(yīng)用政策中，會(huì)遇到各種各樣的實(shí)施難點(diǎn)，政策同樣會(huì)有缺陷，所以環(huán)境危害的產(chǎn)生根源不僅僅在于市場缺陷，政策缺陷同樣會(huì)造成危害。讓我們先來看一看現(xiàn)實(shí)中環(huán)境稅的應(yīng)用情況。以比利時(shí)為例。比利時(shí)可以說是環(huán)境稅體系建立較好、執(zhí)行較早的國家之一。為了調(diào)查開征環(huán)境稅的效果，在1994—1995年，比利時(shí)組織了一次全國性的調(diào)查活動(dòng)。調(diào)查對(duì)象包括383家水污染最嚴(yán)重的廠家，其排放占全國污染總量的80%，484家廢物污染最嚴(yán)重的廠家，排放的廢物占全國污物總量的86％。該次調(diào)查的形式為：調(diào)查問卷和與公司主管人員面談。有效調(diào)查率達(dá)到80%。然后統(tǒng)計(jì)人員對(duì)調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行了分析，結(jié)果是令人驚異的，比利時(shí)的環(huán)境稅并沒有如人們所預(yù)期的那樣給減少污染帶來直接和積極的影響。當(dāng)然，我們不能說比利時(shí)的情況具有普遍性，可是我們從中也能清楚地認(rèn)識(shí)到存在于現(xiàn)實(shí)中的問題。

(一)環(huán)境稅的理論基礎(chǔ)在現(xiàn)實(shí)中難以實(shí)現(xiàn)。

1．邊際外部成本和邊際私人凈收益難以確定，影響到環(huán)境稅的效率。環(huán)境稅的先決條件就是確定社會(huì)和私人邊際成本，這樣才能計(jì)算出準(zhǔn)確的稅率。污染損壞的成本計(jì)算雖然現(xiàn)在有各種各樣的方法，例如，生產(chǎn)率法、機(jī)會(huì)成本法、恢復(fù)和防護(hù)費(fèi)用法、工資損失法、調(diào)查評(píng)價(jià)法等等，但是計(jì)算的難度還是很大的。因?yàn)檫呺H外部成本的確定需要一系列的詳細(xì)信息。從企業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)造成污染到這些污染在環(huán)境中長期積累并對(duì)人們產(chǎn)生危害再到所造成的這些危害貨幣化，是一個(gè)復(fù)雜的過程。各個(gè)環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)換涉及到不同利益集團(tuán)的利益，所以要確定邊際成本是非常困難的。另外，要想獲得企業(yè)的邊際私人凈收益也是非常困難的。由于信息的不對(duì)稱和企業(yè)“搭便車”行為的存在，企業(yè)不會(huì)向政府提供這類信息，反而為了享受環(huán)境保護(hù)帶來的正外部性和減少或不承擔(dān)公共義務(wù)，聲稱自己對(duì)環(huán)境不構(gòu)成危害，或聲稱自身對(duì)公共環(huán)境的需求不高。政府由于技術(shù)條件限制又不能對(duì)這些企業(yè)的具體信息實(shí)施有效的控制，結(jié)果是，污染企業(yè)仍然可以同樣從環(huán)境保護(hù)中得到好處，致使環(huán)境污染出現(xiàn)持續(xù)性。

2．一些情況下，征收成本太高。實(shí)施環(huán)境稅后有兩個(gè)問題：其一是監(jiān)測每個(gè)污染源的費(fèi)用。監(jiān)測污染源的費(fèi)用取決于污染物排放的流量、濃度、穩(wěn)定的物理特征以及現(xiàn)有檢測技術(shù)的有效性。當(dāng)這些特性隨著時(shí)間的變化而變化時(shí)，那些比較僵化的稅收制度就難以適應(yīng)這種情況。也就是說，監(jiān)測費(fèi)用是非常高的。其二是監(jiān)測污染責(zé)任的歸屬問題。有兩種責(zé)任安排方式。一個(gè)就是把污染監(jiān)測的責(zé)任賦予污染者，征管者通過對(duì)其所使用的監(jiān)測儀器的審查和認(rèn)可來保護(hù)其監(jiān)測報(bào)告的準(zhǔn)確性，這類似于一般稅收的納稅申報(bào)。另一種是由征管者承擔(dān)污染物排放的監(jiān)測任務(wù)。經(jīng)驗(yàn)表明，第一種的費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于第二種。

(二)環(huán)境稅的消極影響。

環(huán)境稅的消極影響主要體現(xiàn)在征稅水平的兩個(gè)方面：一是征稅水平的高低；二是征稅水平的穩(wěn)定性。

1．征稅水平過高將對(duì)投資者和企業(yè)國際競爭力產(chǎn)生消極影響。理論上講，環(huán)境稅是一國為維護(hù)公眾在環(huán)境方面的利益而制定的政策，用來限制有關(guān)部門和行業(yè)在某些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的生產(chǎn)活動(dòng)。在這種情況下，不論哪個(gè)部門，哪個(gè)行業(yè)，為了在市場中生存，生產(chǎn)單位必須采取措施消化生產(chǎn)活動(dòng)在環(huán)保方面的開支，或者進(jìn)行相應(yīng)的環(huán)境投資以求獲得盡可能多的利益。這樣，企業(yè)在安排生產(chǎn)計(jì)劃時(shí)，就需要考慮到技術(shù)革新用以降低社會(huì)及企業(yè)的環(huán)境開支。由于不同行業(yè)之間，同一行業(yè)不同部門之間存在著相互競爭，如果某一或某些企業(yè)通過革新使生產(chǎn)的產(chǎn)品具有競爭力或者通過有利可圖的環(huán)境投資，即內(nèi)部消化環(huán)境開支，推出替代產(chǎn)品的話，那么其他企業(yè)就很難通過價(jià)格將環(huán)境開支轉(zhuǎn)嫁到市場和消費(fèi)者身上。這樣，通過革新或環(huán)境投資的企業(yè)就能夠不斷地增強(qiáng)在“環(huán)境經(jīng)濟(jì)”中的競爭力。在這些企業(yè)生產(chǎn)過程中，環(huán)境費(fèi)用不應(yīng)被僅僅認(rèn)為是直接的開支，更應(yīng)當(dāng)看成是一種必得收益的投資。但是在現(xiàn)實(shí)中有專家（AlainVerbekeandChrisCoeck)在文章中指出，在減少水污染所作的努力中，絕大多數(shù)企業(yè)認(rèn)為從短期來看，環(huán)境稅征收對(duì)國際競爭是負(fù)面效應(yīng)，只有3％的企業(yè)認(rèn)為對(duì)國際競爭是有益的；從長期來看，認(rèn)為有負(fù)面效應(yīng)的企業(yè)占47％，認(rèn)為有正面效應(yīng)的占14%。理論上的結(jié)論恰好與此相反。產(chǎn)生這種矛盾的原因是：治理環(huán)境污染的技術(shù)革新畢竟是一種高成本、高風(fēng)險(xiǎn)、長時(shí)期的投入，企業(yè)處于自身的能力和現(xiàn)實(shí)情況的考慮認(rèn)為在取得受益之前就有破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。尤其對(duì)發(fā)展中國家的企業(yè)來說，負(fù)擔(dān)更重，會(huì)影響到他們的國際競爭力。

2．征稅水平的穩(wěn)定性對(duì)企業(yè)預(yù)期的影響。理性預(yù)期學(xué)派認(rèn)為政策當(dāng)局所采取的政策是否能收到預(yù)期的效果，必須視非政府部門對(duì)這些政策所做出的預(yù)期情況而定。在現(xiàn)實(shí)生活中，雖然經(jīng)濟(jì)單位對(duì)經(jīng)濟(jì)體系的了解不是非常的深入，不能像專業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家那樣運(yùn)用宏觀經(jīng)濟(jì)計(jì)量模型對(duì)內(nèi)生經(jīng)濟(jì)變量變動(dòng)加以掌握，可是在政府不斷運(yùn)用相機(jī)抉擇財(cái)政貨幣政策進(jìn)行操作的過程中，同時(shí)也逐步培養(yǎng)了非政府部門對(duì)未來經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行預(yù)期的能力。他們根據(jù)過去政策的效果，結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，預(yù)期下一期政府將采取何種宏觀經(jīng)濟(jì)政策。然后將自己的經(jīng)濟(jì)行為建立在這種預(yù)期的基礎(chǔ)上。比利時(shí)的調(diào)查結(jié)果也印證了這一點(diǎn)。

在比利時(shí)的調(diào)查中得出：有些企業(yè)擔(dān)心不斷引進(jìn)污染凈化處理設(shè)備來減少污染，勢必會(huì)導(dǎo)致稅收的下降，政府為了穩(wěn)定收入而采取新的稅收措施，反而會(huì)加重自身負(fù)擔(dān)；也即很多企業(yè)擔(dān)心，公司為減少污染所作的進(jìn)一步努力將伴隨更高的稅收水平和新的環(huán)境稅率。比利時(shí)的企業(yè)有這樣的擔(dān)心是有據(jù)可依的。比利時(shí)對(duì)廢物征收的環(huán)境稅額1990年為4．6億美元，1995年增加到10．9億美元，人們稱環(huán)境稅為“披著綠色外衣的狼”。比利時(shí)的企業(yè)根據(jù)政府以往的行為認(rèn)為減少污染的結(jié)果不是稅負(fù)的減少，所以也就沒有動(dòng)力去進(jìn)行治污努力。

(三)環(huán)境稅的?？顚Ｓ脝栴}。

在多數(shù)文獻(xiàn)中提到環(huán)境稅的一個(gè)優(yōu)點(diǎn)就是可以使一國政府征收到足夠的資金用于環(huán)境改善、資源保護(hù)和補(bǔ)償受害人。那么這是不是說環(huán)境稅收應(yīng)該專款專用呢?

1．效率問題。一般來說，在開征環(huán)境稅的初期，由于環(huán)境污染嚴(yán)重需要大量的資金進(jìn)行治理，那么將由此而獲得的稅收收入用于環(huán)境治理并不會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的效率問題，但是隨著時(shí)間的推移，環(huán)境稅收入與環(huán)境治理支出之間就不存在數(shù)量上的密切聯(lián)系，按照成本一一收益的原則和傳統(tǒng)的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，這種方法閑置了資源，缺乏靈活性，產(chǎn)生效率