增強(qiáng)行政調(diào)查相關(guān)人權(quán)利保護(hù)

增強(qiáng)行政調(diào)查相關(guān)人權(quán)利保護(hù)

行政調(diào)查，是指行政機(jī)關(guān)為達(dá)成特定行政目的，所行使的個別具體權(quán)限，以對特定相對人所為的相關(guān)事實與資料進(jìn)行的調(diào)查搜集活動。行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中的行政決策是以所掌握的事實和證據(jù)為基礎(chǔ)的，只有掌握了正確的信息或資訊，才能保證行政決策的正確性。因此，為了實現(xiàn)這一目的，就必須進(jìn)行行政調(diào)查，通過行政調(diào)查獲取充分的事實和證據(jù)，并以此來支持行政行為的合理性。行政調(diào)查是行政機(jī)關(guān)行使行政調(diào)查權(quán)的行為方式，行政調(diào)查直接涉及公民私權(quán)利，因此，實踐中行政調(diào)查可能會對公民私權(quán)利產(chǎn)生影響甚至限制。行政行為的合法性與合理性是建立在行政調(diào)查的合法性基礎(chǔ)之上的，違法行政調(diào)查必然會對行政相對人的權(quán)利構(gòu)成侵害。鑒于此，本文將以行政調(diào)查相對人權(quán)利的保護(hù)為視角，探析保護(hù)相對人權(quán)利的路徑。

一、我國行政調(diào)查中對相對人權(quán)利亟待保護(hù)

行政調(diào)查是行政上的一般制度，廣泛適用于行政管理各領(lǐng)域。我國許多行政法律中都存在行政調(diào)查的相關(guān)規(guī)定，如我國《反洗錢法》第23條規(guī)定“：國務(wù)院反洗錢行政主管部門或者其省一級派出機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)可疑交易活動，需要調(diào)查核實的，可以向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以配合，如實提供有關(guān)文件和資料。”其他法律法規(guī)中雖沒有直接規(guī)定行政調(diào)查，但也存在相關(guān)的規(guī)定，我國《行政處罰法》第36條規(guī)定：“除本法第三十三條規(guī)定的可以當(dāng)場作出的行政處罰外，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)；必要時，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，可以進(jìn)行檢查。”《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第七章關(guān)于調(diào)查取證的規(guī)定；《稅收征收管理法》第四章關(guān)于稅務(wù)檢查的規(guī)定等等，這些法律及行政法規(guī)都體現(xiàn)了行政調(diào)查。從這些法律法規(guī)關(guān)于行政調(diào)查的規(guī)定中，我們不難看出，我國沒有對行政調(diào)查作專門的規(guī)定，更沒有制定一部關(guān)于行政程序的法律。而我國行政調(diào)查的相關(guān)規(guī)定基本上也是零散地存在于不同的行政法規(guī)、規(guī)章之中，缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，甚至存在沖突，不能從整體上對行政行為進(jìn)行調(diào)整。我國的行政調(diào)查側(cè)重于相對人的協(xié)助義務(wù)，在這種情況下，行政調(diào)查利害關(guān)系人的權(quán)利極易受到侵害，這種侵害包括對實體權(quán)利侵害和對程序權(quán)利的侵害。對行政調(diào)查相對人的實體權(quán)利的侵害主要發(fā)生在強(qiáng)制調(diào)查中，如對公民的人身自由、隱私、財產(chǎn)等權(quán)利的侵犯。對相對人程序權(quán)利的侵害主要包括對實體權(quán)利的輔助性權(quán)利的侵犯如舉證權(quán)、申訴權(quán)等，還有調(diào)查過程中要求公平對待的、不受歧視的權(quán)利，以及對調(diào)查相關(guān)的知情權(quán)等。行政調(diào)查對相對人權(quán)利的侵害不僅存在于調(diào)查過程中，還存在于在行政調(diào)查基礎(chǔ)之上所實施的具體行政行為所造成的侵害。因此，對于行政調(diào)查中的相對人權(quán)利的保護(hù)必須引起重視。

二、行政調(diào)查相對人權(quán)利保護(hù)的域外考察

英國

英國一直重視程序正義，這種程序正義源于自然正義觀念的傳統(tǒng)。自然正義在英國歷史上逐漸發(fā)展成為兩個重要的規(guī)則：公平聽證規(guī)則和排除偏私規(guī)則。公平聽證規(guī)則是指行政相對人有陳述和被傾聽的權(quán)利。具體來說，行政機(jī)關(guān)必須聽取對方意見的原則包含三個內(nèi)容：公民有在合理時間以前得到通知的權(quán)利；了解行政機(jī)關(guān)論點和根據(jù)的權(quán)利；為自己辯護(hù)的權(quán)利。[1]排除偏私規(guī)則要求在行政程序中，行政決定不能由存在利害關(guān)系的行政主體作出，也不能就同一件事情自己既是訴求方，又是裁判者，簡單地說，就是自己不能做自己的法官。這些規(guī)則在英國行政調(diào)查中得到了很好的貫徹，英國早在1921年的《調(diào)查裁判所證據(jù)法》以及后來取代它的《調(diào)查法》，都體現(xiàn)了自然公正基本原則。英國在行政調(diào)查中，基于效率的考慮,《調(diào)查法》賦予了調(diào)查主體法定的強(qiáng)制權(quán)，可以以通知或者命令的形式要求被調(diào)查中提供證據(jù)資料。必要時，可以通過司法途徑強(qiáng)制被調(diào)查者遵循調(diào)查通知或者命令。這是被調(diào)查者協(xié)助義務(wù)的強(qiáng)制規(guī)定，對于違反協(xié)助義務(wù)破壞調(diào)查的被調(diào)查者可以對其進(jìn)行追訴，要其承擔(dān)法律責(zé)任。但同時也基于人權(quán)保障的考慮，被調(diào)查者在其權(quán)利受到損害時同樣具有救濟(jì)的權(quán)利，無論是實體權(quán)利還是程序權(quán)利，只要受到了行政調(diào)查的侵犯，被調(diào)查者以及與調(diào)查有利害關(guān)系的人，都可以在規(guī)定的時效屆滿前提起司法審查。由此可以看出，英國的行政調(diào)查制度，一方面保障了行政調(diào)查的效率性，另一方面針對違法行政調(diào)查為相對人的提供了及時保護(hù)，這就為公權(quán)力與私權(quán)之間的平衡提供了法律基礎(chǔ)。

美國

在美國，行政調(diào)查的內(nèi)涵要比英國小得多，是指行政機(jī)關(guān)為行使其行政權(quán)力而進(jìn)行的一種獲取信息的行為，調(diào)查方式為傳喚、親臨檢查和必須報表之查閱，不包括行政機(jī)關(guān)單純地收集信息的活動。美國政府部門在對待行政調(diào)查的態(tài)度上，二戰(zhàn)前和二戰(zhàn)后幾乎發(fā)生顛覆性的變化。二戰(zhàn)以前，美國最高法院對行政調(diào)查采取了最嚴(yán)厲的態(tài)度，行政機(jī)關(guān)的行政調(diào)查受到了嚴(yán)格的限制，行政機(jī)關(guān)幾乎很難進(jìn)行有效率的調(diào)查。二戰(zhàn)之后，美國最高法院對行政機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)的態(tài)度發(fā)生了革命性的變化，最高法院在這一時期開始放棄先前對于行政調(diào)查的嚴(yán)厲態(tài)度，逐漸承認(rèn)行政機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的存在。[2]這種轉(zhuǎn)變的一個標(biāo)志性淺談我國行政調(diào)查相對人權(quán)利的保護(hù)事件是1943年的EndicottJohnsonCrop．v．Perkins案。①這之后，美國的行政調(diào)查權(quán)限逐漸由“一無所能”發(fā)展成為“無所不能”的權(quán)力。當(dāng)然這并不意味著行政機(jī)關(guān)的行政調(diào)查權(quán)力不受限制：首先，行政調(diào)查受到法律的限制，行政機(jī)關(guān)必須遵循法律所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，行政調(diào)查只能用于合法目的。其次，美國是一個成文憲法的國家，行政調(diào)查不能違反憲法。與行政調(diào)查密切相關(guān)的憲法條文是美國憲法修正案第4條、第5條，根據(jù)這些條文規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的行政調(diào)查不能進(jìn)行無理的搜查和逮捕，特別是對行政機(jī)關(guān)在行政調(diào)查中強(qiáng)迫任何人自證其罪行為的限制。

日本

日本行政調(diào)查時，要求除以法律為依據(jù)之外，還需要以受調(diào)查相對人財產(chǎn)權(quán)及隱私權(quán)為根據(jù)，接受法律的實體和程序上的規(guī)制。實體上的規(guī)制，如日本行政機(jī)關(guān)行使《所得稅法》第234條第1項的質(zhì)問調(diào)查權(quán)，應(yīng)當(dāng)以有“客觀的必要性”的存在為要件。除此之外，實體上的規(guī)制還表現(xiàn)在對調(diào)查目的、時間以及場所的限制性規(guī)定。在司法實踐中，即使法律沒有明文規(guī)定上述限制，調(diào)查時也應(yīng)該考慮社會普遍觀念上所認(rèn)識的相當(dāng)?shù)南薅?。日本對于有關(guān)的行政調(diào)查程序的法律規(guī)范，散見于各個領(lǐng)域的法律之中，如法官令狀的事前取得、事前通知、調(diào)查員身份證明文件的攜帶及提示等規(guī)定。日本沒有制定行政程序法，對于行政調(diào)查的程序一般作為個別程序來規(guī)定。日本對于已完成的違法行政調(diào)查，利害關(guān)系人有提起國家賠償訴訟確認(rèn)其違法性的機(jī)會，甚至也有可能在后續(xù)的行政行為的撤銷之訴中要求確認(rèn)行政調(diào)查的違法性。通過對上述國家行政調(diào)查的考察，筆者認(rèn)為，行政調(diào)查是行政管理不可或缺的手段，是行政法的上的一般制度。行政調(diào)查有其固有的獨立地位和價值，同時具有實體性與程序性，對調(diào)查相對人的權(quán)利具有直接的影響。作為行政管理的必經(jīng)階段，一方面要重視行政調(diào)查的效率性，另一方面也要從相對人權(quán)益保護(hù)的角度考慮，不能為追求行政效率而對相對人權(quán)益構(gòu)成侵害，應(yīng)完善對相對人權(quán)益的保護(hù)制度。

三、對加強(qiáng)我國行政調(diào)查中相對人權(quán)利保護(hù)的建議

在憲法中確立正當(dāng)程序原則

“從被調(diào)查者基本人權(quán)保障而言，應(yīng)首重行政調(diào)查之憲法上根據(jù)及界限?！盵3]憲法是國家的根本大法，其效力高于普通法律，行政機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)是法律賦予的，因此，行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政調(diào)查不能跟憲法相抵觸，違反憲法的法律是無效的，基于無效的法律而實施的行政調(diào)查將缺乏合法性。因此，必須樹立憲法在法律體系中權(quán)威性，這樣才能發(fā)揮憲法的巨大指引規(guī)范作用。為了使行政機(jī)關(guān)正確行使調(diào)查權(quán)，有必要將正當(dāng)程序的原則引入憲法中。我國憲法賦予了我國公民廣泛的基本權(quán)利，如人身自由權(quán)不受侵犯、公民住宅不受侵犯、公民的通信自由和通信秘密受法律保護(hù)等權(quán)利。但是，這些都是實體權(quán)利，我國憲法并沒有確立正當(dāng)程序原則。為此，筆者認(rèn)為有必要在我國憲法中確立正當(dāng)程序原則，這樣不僅可以預(yù)防調(diào)查權(quán)的不正當(dāng)行使，而且可以以最高權(quán)威的形式指導(dǎo)普通法律的立法。此外，將正當(dāng)程序原則引入憲法，也將對我國傳統(tǒng)的“重實體，輕程序”的法律觀念得到改變，增強(qiáng)人們的正當(dāng)程序意識。

完善行政調(diào)查立法

我國具有制定法的傳統(tǒng)，有法可依是依法行政的前提，也是法治建設(shè)的要求。在中國的觀念中，無論是執(zhí)法，守法或是司法審判中，往往需要有明確的制定法依據(jù)，這樣才是正當(dāng)?shù)暮虾醴ㄖ蔚?。如果缺乏完備的制定法，那么可以說在這個法律領(lǐng)域是有缺陷的。行政調(diào)查相對人的權(quán)利受到侵害，很大程度上是由于我國行政調(diào)查的相關(guān)規(guī)定分散在不同的行政法規(guī)、規(guī)章之中，層級參差不齊，缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，只能就個別行政行為進(jìn)行規(guī)范的制定，而不能從宏觀上對行政行為進(jìn)行普遍約束。因此，筆者建議在立法上制定一部統(tǒng)一的《行政調(diào)查法》，這樣才能使行政調(diào)查規(guī)范化，程序化。這不僅有利于提高行政調(diào)查的效率，也可以更好地保障相對人的合法權(quán)益。

加強(qiáng)行政調(diào)查相對人權(quán)利的法律救濟(jì)

不正當(dāng)行政調(diào)查對相對人權(quán)利的侵害包括對實體權(quán)利的侵害和對程序權(quán)利的侵害，筆者認(rèn)為，對于行政調(diào)查中相對人權(quán)利的損害可以通過以下途徑進(jìn)行法律救濟(jì)：行政復(fù)議。對于行政調(diào)查適用行政復(fù)議，可以確定其違法性，進(jìn)而為提起行政賠償訴訟奠定基礎(chǔ)。對行政調(diào)查程序法規(guī)提起司法審查。存在瑕疵的行政調(diào)查程序法規(guī)是導(dǎo)致行政調(diào)查瑕疵的根本原因，因此，我們可以借鑒國外經(jīng)驗對行政調(diào)查程序法規(guī)的合憲性進(jìn)行全面審查，已達(dá)到治本的效果。將行政調(diào)查對相對人權(quán)利的損害納入國家賠償范圍。目前國家賠償僅針對具體行政行為所造成的損害，但行政調(diào)查同樣是基于行政職權(quán)實施的