城市管理組織路徑的選擇與思考

城市管理組織路徑的選擇與思考我國的社區(qū)管理是國家、體制改革的產(chǎn)物。它作為彌補(bǔ)改革中出現(xiàn)的管理缺位，從其誕生之日起，度關(guān)注。在經(jīng)歷了近10年的探索之后，反思其運(yùn)行軌跡，不難發(fā)現(xiàn)，城市社區(qū)管理中“政社不分”的情況依然存在，尤其是在街道管理層面，政府的行政管理與社區(qū)自治管理職能集于一身，其直接后果是現(xiàn)有社區(qū)管理體制的確立既未明顯減輕政府的社會(huì)管理負(fù)擔(dān)，也未從更深層次上提高廣大居民的民主參與社會(huì)管理的意識(shí)，社區(qū)管理仍舊更多地體現(xiàn)為一種政府行為。我們通過對(duì)國內(nèi)外諸多城市的考察、研究、對(duì)比發(fā)現(xiàn)，社區(qū)管理組織不同于政府組織，有其自身的運(yùn)行；而由于國情差異，我們不可能、也沒必要完全照搬國外模式。在我國由傳統(tǒng)社會(huì)向社會(huì)的轉(zhuǎn)型期內(nèi)，地界定政府的行政管理與社區(qū)自治管理的職能權(quán)限，并將二者有機(jī)地銜接起來，是建構(gòu)具有特色式社區(qū)管理體系的關(guān)鍵所在。在我國目前特定的社會(huì)管理背景下，采取政府推動(dòng)下的縱向社區(qū)管理組織體系與橫向的社區(qū)居民自治管理組織同步與協(xié)調(diào)的縱橫相接的網(wǎng)絡(luò)式社區(qū)組織模式，符合現(xiàn)代政府職能轉(zhuǎn)換與市民組織發(fā)展關(guān)系理論的基本原則。當(dāng)前我國正處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的過渡時(shí)期。期間，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展需要的政府職能的轉(zhuǎn)變是實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型期平穩(wěn)過渡的基本保證。依據(jù)政治學(xué)家的觀點(diǎn)，現(xiàn)代政治社會(huì)中政府的職能主要體現(xiàn)在階級(jí)統(tǒng)治、社會(huì)管理、社會(huì)服務(wù)和社會(huì)平衡等四大方面。但在不同的社會(huì)發(fā)展階段，政府職能的結(jié)構(gòu)重心會(huì)發(fā)生位移，即我們所指的政府職能轉(zhuǎn)換。一般說來，傳統(tǒng)社會(huì)下的政府職能結(jié)構(gòu)的重心是階級(jí)統(tǒng)治職能，以后逐漸轉(zhuǎn)向現(xiàn)代社會(huì)的社會(huì)管理職能和后工業(yè)社會(huì)的社會(huì)服務(wù)職能。發(fā)生這種位移的主要原因在于經(jīng)濟(jì)增長模式的變換以及公民社會(huì)的成長發(fā)育。就現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的客觀運(yùn)行規(guī)律而言，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，相對(duì)有限的生產(chǎn)力發(fā)展水平對(duì)應(yīng)的是以階級(jí)統(tǒng)治為主的政府職能和由政府從屬于公民的一元從屬結(jié)構(gòu)向政府與公民的二元分立結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變；在現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)發(fā)展階段，以靠增加投資和勞動(dòng)力，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的外延式經(jīng)濟(jì)增長模式對(duì)應(yīng)的是以社會(huì)管理為主的政府職能和政府與公民之間形成的有限制衡、相對(duì)獨(dú)立的二元結(jié)構(gòu)關(guān)系；在后工業(yè)社會(huì)，以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加科技含量和服務(wù)功能為核心內(nèi)容的內(nèi)涵式經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式則對(duì)應(yīng)著以社會(huì)服務(wù)為主的政府職能和政府與公民從原先的制衡關(guān)系向相互依賴的一體化意義上的一元包容結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化。上述轉(zhuǎn)換模式體現(xiàn)了現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的普遍規(guī)律，但就發(fā)展中的社會(huì)主義國家與西方發(fā)達(dá)資本主義國家比較而言，由于各自進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)時(shí)的社會(huì)制度、市場(chǎng)發(fā)育程度以及采取的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策不同，因而前者在社會(huì)發(fā)展階段和公民組織發(fā)育程度上存在明顯的滯后現(xiàn)象：一是西方發(fā)達(dá)資本主義國家實(shí)行的是建立在生產(chǎn)資料私有制基礎(chǔ)上的社會(huì)制度。它自17世紀(jì)確立資本主義生產(chǎn)方式起至今一直按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則發(fā)展經(jīng)濟(jì)，因此，市場(chǎng)發(fā)育程度和生產(chǎn)力水平很高。目前，它已走過工業(yè)革命的啟動(dòng)階段、工業(yè)社會(huì)發(fā)展階段進(jìn)入了現(xiàn)代社會(huì)的第三階段——后工業(yè)社會(huì)；而社會(huì)主義國家實(shí)行的是建立在生產(chǎn)資料公有制基礎(chǔ)上的社會(huì)制度。由于起步階段落后的封建、半封建生產(chǎn)方式占居主導(dǎo)地位，市場(chǎng)發(fā)育程度以及生產(chǎn)力水平都比較低下。近20年來，在經(jīng)歷了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的體制改革之后，一些社會(huì)主義國家已經(jīng)步入現(xiàn)代社會(huì)的第二階段－－工業(yè)社會(huì)發(fā)展階段。二是西方發(fā)達(dá)資本主義國家的公民社會(huì)已由早期的發(fā)生、發(fā)展走向成熟。公民社會(huì)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。隨著資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，由國家和政府強(qiáng)制管理的“公域”日趨縮小，而由公民和社會(huì)通過非強(qiáng)制的市場(chǎng)手段加以調(diào)節(jié)與管理的“私域”越來越大，由此，相對(duì)獨(dú)立于國家與政府的公民社會(huì)得到迅速發(fā)展并走向成熟。與西方發(fā)達(dá)資本主義國家不同，發(fā)展中的社會(huì)主義國家在實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，公民個(gè)人以及政府、的生產(chǎn)、分配、交換和消費(fèi)全過程均由政府部門進(jìn)行統(tǒng)籌安排，公民和社會(huì)失去了獨(dú)立行為的領(lǐng)域。直到社會(huì)主義國家實(shí)行改革開放政策，加快市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程時(shí)，公民社會(huì)的作用才得以認(rèn)同。但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展畢竟是一個(gè)漸進(jìn)的過程，因此，對(duì)于大部分發(fā)展中的社會(huì)主義國家來說，公民社會(huì)尚處在培育、發(fā)展階段。三是伴隨著后工業(yè)社會(huì)的來臨以及公民社會(huì)的發(fā)展、成熟，西方發(fā)達(dá)資本主義國家已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了政府職能結(jié)構(gòu)重心由社會(huì)管理職能向社會(huì)服務(wù)職能的轉(zhuǎn)換。與社會(huì)發(fā)展階段、公民社會(huì)發(fā)育狀況相適應(yīng)，多數(shù)發(fā)展中的社會(huì)主義國家政府職能仍以社會(huì)管理為主。上述情況表明，盡管西方發(fā)達(dá)資本主義國家與發(fā)展中的社會(huì)主義國家因國體、政體以及市場(chǎng)發(fā)育程度不同，社會(huì)發(fā)展存在進(jìn)程上的“時(shí)間差”，但有一點(diǎn)是相同的，即：現(xiàn)代社會(huì)政府職能的轉(zhuǎn)變，取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高和具有社會(huì)參與意識(shí)、參與能力的群眾自治組織的發(fā)育與成熟。我國是一個(gè)發(fā)展中的社會(huì)主義國家，尚處在工業(yè)社會(huì)的發(fā)展階段。隨著政府部分社會(huì)職能的轉(zhuǎn)歸和企業(yè)社會(huì)職能的逐步剝離，社區(qū)作為承接載體，在社會(huì)事務(wù)中將發(fā)揮越來越重要的作用，而社區(qū)管理組織的發(fā)育與成熟是實(shí)現(xiàn)社區(qū)工作效益最大化的關(guān)鍵所在。從理論上講，社區(qū)管理組織是獨(dú)立于政府和企業(yè)之外的社會(huì)組織系統(tǒng)，是社區(qū)內(nèi)居民為了達(dá)到某種共同目標(biāo)，自動(dòng)將其行為彼此協(xié)調(diào)與聯(lián)合起來所形成的社會(huì)團(tuán)體。但從我國目前所處的社會(huì)發(fā)展階段仍需要政府具有較強(qiáng)的社會(huì)管理職能以及社區(qū)居民自治組織尚處在培育階段的國情出發(fā)，在一定時(shí)期內(nèi)，通過政府的外力推動(dòng)，采用政府參與的縱向社區(qū)管理組織體系與橫向的社區(qū)居民自治管理組織同步與協(xié)調(diào)發(fā)展的縱橫相接的網(wǎng)絡(luò)式社區(qū)組織模式，符合現(xiàn)代政府職能轉(zhuǎn)換與市民組織發(fā)展關(guān)系理論的基本原則。2.對(duì)我國現(xiàn)有城市社區(qū)管理體制的分析與思考合國家政治體制改革與政府機(jī)構(gòu)調(diào)整，國務(wù)院正式賦予新組建的民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司“指導(dǎo)社區(qū)管理工作，推動(dòng)社區(qū)建設(shè)”的職能，從而在制度如青島市建立了以民政系統(tǒng)為主導(dǎo)的社區(qū)管理組織體系，且市、區(qū)、街、居四個(gè)層次均實(shí)行“一把合協(xié)調(diào)、指導(dǎo)監(jiān)督等任務(wù)。南京鼓樓區(qū)委、區(qū)政府以社區(qū)黨建聯(lián)席會(huì)和社區(qū)建設(shè)發(fā)展委員會(huì)的組織形式，將轄區(qū)內(nèi)有影響的部門和單位聯(lián)接起來，通過確立全區(qū)的社區(qū)建設(shè)目標(biāo)、確定社區(qū)建設(shè)的重大項(xiàng)目，協(xié)調(diào)社區(qū)建設(shè)中的有關(guān)問題等方式，實(shí)現(xiàn)社區(qū)單位的有效整合等。三是確立了街道辦事處在社區(qū)管理中的主導(dǎo)地位。以北京市為例，市政府明確提出了“一確立、兩賦予、三分開”的改革思路，即：確立街道辦事處對(duì)轄區(qū)管理負(fù)總責(zé)的地位；統(tǒng)攬轄區(qū)內(nèi)的地區(qū)性、社會(huì)性、公益性、群眾性工作；實(shí)現(xiàn)政企、政事、政社分開。四是各地區(qū)都在積極探索基層社區(qū)組織的制度創(chuàng)組織結(jié)構(gòu)，包括：建立社區(qū)黨組織，對(duì)不在國有企事業(yè)單位工作、從事社區(qū)服務(wù)事業(yè)或在民辦非企業(yè)和小型民辦企業(yè)工作、以及處于離退休、待崗等情況的黨員實(shí)行屬地管理；建立社區(qū)居民大會(huì)或居民代表會(huì)議制度；建立社區(qū)管理委員會(huì)(依法選舉產(chǎn)生的居民委員會(huì))；探索建立社區(qū)的協(xié)商議事機(jī)構(gòu)等。許多城市通過采取選派、招聘、直選等方式，調(diào)整居委會(huì)人員結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)居委會(huì)組織制度建設(shè)。工、青、婦等社團(tuán)組織也根據(jù)形勢(shì)發(fā)展需要，將工作的觸角延伸至社區(qū)。上述實(shí)踐活動(dòng)表明，我國城市社區(qū)管理組織的基本架構(gòu)已經(jīng)初步形成。雖然我國城市社區(qū)管理組織的發(fā)育成長在一定程度上提高了城市管理水平，但就總體而言，以街道管理體制改革作為突破口的現(xiàn)行社區(qū)管理體制依舊更多體現(xiàn)的是政府內(nèi)部職能的轉(zhuǎn)換。因?yàn)榻值擂k事處作為城市基層政府的派出機(jī)構(gòu)，依據(jù)城市管理重心下移的改革方針，對(duì)基層社會(huì)行使全方位的行政管理職能，是政府內(nèi)部職能部門權(quán)限調(diào)整的結(jié)果。而街道轄區(qū)作為操作層面的社區(qū)，辦事處同時(shí)又代表社區(qū)居民行使社區(qū)自治管理職能。顯然，街道管理層面的政社合一，職責(zé)不清將直接導(dǎo)致街道辦事處的功能錯(cuò)位。近幾年，不少城市在探索居委會(huì)改革道路時(shí)，大多把居委會(huì)定位在社區(qū)成員代表大會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)上，委員們享受政府補(bǔ)貼。在居委會(huì)管轄的社區(qū)內(nèi)，由于居民自覺參與社區(qū)管理動(dòng)能不足，沒有明確地位的社區(qū)協(xié)商議事會(huì)的作用也難以得到有效發(fā)揮。我們擔(dān)心，長此以往，這種由政府直接管理社區(qū)的做法，將失去依靠社區(qū)居民開展社區(qū)建設(shè)的真正意義。理性思考：澄清認(rèn)識(shí)誤區(qū)，明確職能定位，建立銜接渠道。城市行政管理與社區(qū)自治管理的區(qū)別與聯(lián)系。目前，人們?cè)谡劶俺鞘泄芾頃r(shí)，誤將它與政府對(duì)城市的行政管理等同起來。實(shí)際上，城市管理大致包括社會(huì)管理、經(jīng)濟(jì)管理、生態(tài)環(huán)境管理和基礎(chǔ)設(shè)施管理等四項(xiàng)內(nèi)容，其中社會(huì)管理既包括政府的行政管理，也包括社區(qū)的自治管理。雖然兩者的管理目標(biāo)都是要實(shí)現(xiàn)區(qū)域社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，但其管理主體和實(shí)施手段卻完全不同。城市行政管理的主體是政府，政府對(duì)城市的管理主要采用包括政權(quán)、法律、政策、紀(jì)律等在內(nèi)的強(qiáng)制性控制方式；而社區(qū)自治管理的主體是社區(qū)成員，他們對(duì)社區(qū)的管理主要依賴思想觀念、社會(huì)心理等非強(qiáng)制力手段，包括習(xí)俗、道德、宗教、輿論等一些具體方式的運(yùn)用。城市行政管理系統(tǒng)與社區(qū)自治管理體系是一種平行互補(bǔ)關(guān)系，它們作為社會(huì)管理體系的組成部分，將隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社區(qū)管理體系中居民自管能力的增強(qiáng)，呈現(xiàn)城市行政管理系統(tǒng)趨弱的格局，從而實(shí)現(xiàn)政府職能結(jié)構(gòu)重心由社會(huì)管理向社會(huì)服務(wù)的位移。政府與社區(qū)居民自治組織的相互關(guān)系以及各自在社區(qū)管理中的職能定位。依據(jù)社會(huì)機(jī)制“三板塊”理論，政府與社區(qū)居民自治組織之間是一種互補(bǔ)增益的伙伴關(guān)系。在現(xiàn)代社會(huì)中，政府是以強(qiáng)制(權(quán)力運(yùn)作)方式滿足公共利益的機(jī)制，而社區(qū)居民自治組織則是以志愿方式滿足公共利益的機(jī)制。在社會(huì)管理體系中，政府與社區(qū)管理組織扮演著不同的角色。以社會(huì)治安管理為例，維護(hù)社會(huì)治安秩序，通過“社會(huì)管理”與“自我管理”相結(jié)合的方式預(yù)防犯罪是社區(qū)管理組織應(yīng)盡的責(zé)任，但打擊違法犯罪則屬政府的職權(quán)范圍。兩者之間的互補(bǔ)關(guān)系，維系著整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。同時(shí)，政府作為全體公民利益的代言人，追求的是社會(huì)效益的最大化；而社區(qū)居民自治組織作為轄區(qū)居民的代表，在不違背社會(huì)公共利益的前提下，可以通過自助的方式，滿足社區(qū)成員多元化的需求。顯然，兩種“服務(wù)資源”的有效整合，可以大大增強(qiáng)整個(gè)社會(huì)承擔(dān)社會(huì)需求和處理社會(huì)問題的能力。既然政府與社區(qū)居民自治組織在社會(huì)管理系統(tǒng)中的功能與角色不同，科學(xué)地界定它們各自的職能權(quán)限就成為實(shí)踐的準(zhǔn)則。在社區(qū)管理體系中，政府的職能是作為推動(dòng)主體，通過規(guī)劃、資金支持和嚴(yán)格的宏觀控制與管理，引導(dǎo)社區(qū)的發(fā)展方向。社區(qū)居民自治組織的職能是作為實(shí)施主體，代表當(dāng)?shù)鼐用窭?，在轄區(qū)范圍內(nèi)行使綜合管理各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)的權(quán)利。府與社管理組“小政從制度橋梁與門反映社區(qū)管規(guī)的章理委員會(huì)管理，使其盡快成僅有利后街道過對(duì)國為溝通助和互情況而與社區(qū)管理的有機(jī)結(jié)合，從理論和實(shí)踐操作上都是可行架性的市級(jí)社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。配合地方政府機(jī)構(gòu)的調(diào)整和改革，盡快落實(shí)市級(jí)社區(qū)建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。新建社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)以全國社區(qū)指導(dǎo)綱要為依本市國民和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，制定本地區(qū)的社區(qū)建設(shè)中、長期規(guī)劃并指導(dǎo)實(shí)施。政府有責(zé)任通過政策扶持、培訓(xùn)和資金引導(dǎo)等多種途徑，把握社區(qū)發(fā)展方向，引導(dǎo)源整合優(yōu)勢(shì)，為社區(qū)建設(shè)提供財(cái)力支持。區(qū)級(jí)社區(qū)管理組織的最大優(yōu)類單位實(shí)施行政管理的組織優(yōu)勢(shì)，做好協(xié)調(diào)工作，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部的資源共享工作。并造條件，改善投資環(huán)境，鼓勵(lì)吸引服務(wù)社區(qū)以擴(kuò)大稅源，增加稅收，為社區(qū)建設(shè)奠定政府的派出機(jī)關(guān)，除了繼續(xù)做好政府賦予的地區(qū)行政管理工作之外，應(yīng)該積極支持與配合社區(qū)管理委員會(huì)探索社區(qū)自治管理的有效途徑。街道辦事處應(yīng)與社區(qū)管理委員會(huì)保持系，定期召開聯(lián)席工作會(huì)議，就社區(qū)發(fā)展的重大問題通報(bào)情況，聽事處的社區(qū)工作職能主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：對(duì)居委會(huì)主要是指導(dǎo)職能；對(duì)政府有關(guān)部門代表政府對(duì)社區(qū)中的福利對(duì)象提供社會(huì)保障。是統(tǒng)籌規(guī)劃：根據(jù)全國社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)綱要和市政府及相關(guān)部門的要求和指導(dǎo)，結(jié)發(fā)展的近期、中期和長期目標(biāo)與任務(wù)。二是組織協(xié)調(diào)：依據(jù)確立的目標(biāo)、任務(wù)，活有效的機(jī)制和手段，通過招標(biāo)、競(jìng)標(biāo)等方式落實(shí)任務(wù)責(zé)任者。同時(shí)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)社能交叉，但從長遠(yuǎn)發(fā)展趨勢(shì)來看，街道辦事處作為政府派出機(jī)構(gòu)所行使的政府行政管理權(quán)限終會(huì)隨著體制改革的逐步深化而日益縮小，而社區(qū)委員會(huì)作為政府與市民進(jìn)行聯(lián)系理網(wǎng)絡(luò)。(1)建立和完善社區(qū)居民代表大會(huì)制度。(2)按照議事層與執(zhí)行層相分離的原則，對(duì)居民委員會(huì)組織進(jìn)行改造。應(yīng)該重新確認(rèn)位，而將其辦事職能從中分離出去，交由社區(qū)工作者承社