市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行政法效率

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行政法效率

所謂行政法的效率職能是指行政法在對(duì)行政權(quán)的全面作用和調(diào)適過(guò)程中，促使行政權(quán)效率化、效能化、明顯社會(huì)效果化的職能。它是對(duì)行政法傳統(tǒng)的控權(quán)職能、程序職能等職能的必要補(bǔ)充。從發(fā)達(dá)國(guó)家的行政法制實(shí)踐看，20世紀(jì)中期后，不單單強(qiáng)調(diào)行政法的民主性、程序性，更重要的在于突出行政法的科學(xué)性和超前調(diào)控性。一方面是由行政的迅速發(fā)展所決定的，另一方面也是由國(guó)家管理中的權(quán)利義務(wù)的新取向所決定的。最根本的決定因素在于社會(huì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)模式以及經(jīng)濟(jì)參與主體的自由意志。眾所周知，本世紀(jì)五六十年代以后，世界一體化的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)逐漸形成，傳統(tǒng)的勞動(dòng)價(jià)值理論被勞動(dòng)和信息雙重價(jià)值論所取代。就是說(shuō)，在當(dāng)代不僅勞動(dòng)決定價(jià)值，而且信息也決定價(jià)值。使整個(gè)社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)生活有了顯著的信息色彩。為了適應(yīng)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活的新變奏，行政管理不得不發(fā)生一場(chǎng)革命。50年代產(chǎn)生于美國(guó)的X理論和Y理論以及60年代在日本出現(xiàn)的Z理論就生動(dòng)地體現(xiàn)了這場(chǎng)革命的實(shí)質(zhì)。顯然，對(duì)行政權(quán)進(jìn)行約束和限制的行政系統(tǒng)的外殼已難以容納新的行政權(quán)和行政管理的內(nèi)核。其立法機(jī)關(guān)不得不對(duì)原來(lái)的行政法規(guī)進(jìn)行修改和廢止，補(bǔ)充和制定新的行政法規(guī)。在一些單行性的行政法律文件中確立“行政自由裁量制度”、“代理制度”、“時(shí)效制度”、“簡(jiǎn)易程序制度”、“緊急處理制度”等等。這些制度集中到一點(diǎn)就是促使行政權(quán)具有高度的、規(guī)范化的效率模式?？梢院敛豢鋸埖卣f(shuō)，效率職能已成為各發(fā)達(dá)國(guó)家行政法的基本職能。

一、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下行政法效率職能的科學(xué)內(nèi)含

行政法的效率職能不但是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必須要求，而且有相對(duì)完整的科學(xué)內(nèi)含。以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府職能和行政管理的狀況而論，行政法的效率功能有如下強(qiáng)烈要求。

其一，效率功能要求行政系統(tǒng)確立新的目標(biāo)——價(jià)值目標(biāo)。任何行政系統(tǒng)或行政機(jī)構(gòu)都以一定的目標(biāo)為存在的前提。行政目標(biāo)甚至是行政體系和行政機(jī)構(gòu)的決定因素，它賦予了行政權(quán)獨(dú)有的特性，決定了行政活動(dòng)的原則、行政機(jī)構(gòu)的組織體系等。同時(shí)，行政機(jī)構(gòu)處在一定的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、政治、民族等環(huán)境中，無(wú)論機(jī)構(gòu)總體還是機(jī)構(gòu)中的個(gè)人都受這些環(huán)境的影響和制約，因而形成了相對(duì)獨(dú)立的價(jià)值體系。為了使這種目標(biāo)和價(jià)值體系適應(yīng)政府大系統(tǒng)，國(guó)家往往制定一系列的法律規(guī)范將其確定下來(lái)并形成定式。我國(guó)傳統(tǒng)的行政系統(tǒng)目標(biāo)價(jià)值體系既是由歷史延續(xù)下來(lái)的，又是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，更是行政法程式化、權(quán)威化、一統(tǒng)化功能的必然結(jié)果。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下行政法的效率功能要求確立新的目標(biāo)——價(jià)值體系。其基本含義是：以政府責(zé)任法和公務(wù)員權(quán)利義務(wù)立法確立新型的行政系統(tǒng)與社會(huì)以及經(jīng)濟(jì)、文化諸事務(wù)的關(guān)系形態(tài)，使行政系統(tǒng)的目標(biāo)具有服務(wù)、統(tǒng)籌等屬性，使政府行政價(jià)值以市場(chǎng)為基本觀念。

其二，效率功能要求確立新的體制結(jié)構(gòu)。行政體制結(jié)構(gòu)是指行政系統(tǒng)的分層、分工和相互協(xié)作關(guān)系。包括權(quán)責(zé)關(guān)系、信息技術(shù)流通關(guān)系、工作流程關(guān)系和各級(jí)別之間的勾通關(guān)系等等?？茖W(xué)合理的體制結(jié)構(gòu)是機(jī)構(gòu)是否高效工作的關(guān)鍵。以前我國(guó)行政機(jī)制結(jié)構(gòu)弊端很多，正如全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院多次指出的，機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、相互扯皮、職責(zé)不明、權(quán)責(zé)不清、踢皮球等。這些弊端導(dǎo)致了兩個(gè)結(jié)果：一是機(jī)構(gòu)消耗過(guò)大，即總體行政開(kāi)支和職員的個(gè)人消耗。據(jù)財(cái)政部公布，這兩項(xiàng)開(kāi)支近年來(lái)呈上升趨勢(shì)。二是機(jī)構(gòu)不能高效工作，使得行政管理職能難于實(shí)現(xiàn)，甚至一些機(jī)構(gòu)的存在已成為一種社會(huì)負(fù)擔(dān)。目前這種行政體制結(jié)構(gòu)恰恰是行政法效率功能的對(duì)立物。那么，依效率功能新建立的行政體制結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)一則具有較少的規(guī)模，機(jī)構(gòu)數(shù)和職員數(shù)都應(yīng)少而精；二則機(jī)構(gòu)層級(jí)應(yīng)當(dāng)少，不能有較多的中間環(huán)節(jié)；三則行政機(jī)構(gòu)的工作過(guò)程和流程關(guān)系應(yīng)當(dāng)短而有序，等等。新的體制結(jié)構(gòu)的確立應(yīng)與行政組織法的完善同步。就是說(shuō)，通過(guò)有關(guān)的行政組織法實(shí)現(xiàn)體制結(jié)構(gòu)上的效率化。

提要理論界關(guān)于行政法的職能的研究取得了很大成就。近年來(lái)涌現(xiàn)了一系列關(guān)于行政法職能的理論，各理論都有一定道理，然而，作為對(duì)現(xiàn)代行政權(quán)和現(xiàn)代行政管理活動(dòng)起作用的行政法必須承擔(dān)的效率職能卻鮮有研究。行政法的效率職