小浪底水庫移民權益保護

小浪底水庫移民權益保護

摘要：介紹小浪底水庫移民工作實踐的成功經(jīng)驗，認為：搞好規(guī)劃設計是保護移民合法權益的基礎；引入社會監(jiān)理監(jiān)測機制是保護移民合法權益的手段；搞好公眾參與和移民申訴是保護移民合法權益的途徑，搞好生產(chǎn)開發(fā)是保護移民合法權益的根本等觀點。

關鍵詞：小浪底水庫移民權益保護

小浪底水庫是我國“八五”計劃重點工程，移民總人數(shù)20萬人，移民項目投資90億元人民幣，其中作為獨立的工程項目利用國際開發(fā)協(xié)會信貸資金億美元。自1992年至今，施工區(qū)已經(jīng)搬遷移民萬人。搬遷后，在自然條件方面，安置區(qū)多數(shù)位于經(jīng)濟條件相對較好的交通干道和城市附近，生產(chǎn)生活條件相對優(yōu)越。在基礎設施建設方面，每個村都修建了柏油公路，架設了輸電線和通訊線，移民從原來的窯洞搬到了采光、通風、衛(wèi)生條件較好的磚混結構的房屋中，每個村都有標準較高的學校，適齡兒童就學率達100％，衛(wèi)生院可使每個移民就近就醫(yī)，同時有90％以上的移民戶購買了電視機和洗衣機等家電設備，自來水通到各家各戶。來到移民新村，就會感受到小浪底水利樞紐工程的建設為庫區(qū)群眾創(chuàng)造了一個難得的機遇，而移民項目的實施更是為庫區(qū)群眾脫貧致富打下了良好的基礎。

回顧小浪底水庫移民工作十多年的實踐，我們深深體會到，維護移民的合法權益，是移民由非自愿搬遷到自愿搬遷，從而求得移民生產(chǎn)生活的穩(wěn)定發(fā)展和安居樂業(yè)的關鍵。

一、搞好規(guī)劃設計是保護移民合法權益的基礎

移民項目設計是移民安置實施的藍圖，是恢復和發(fā)展移民生產(chǎn)、生活的重要保證措施。沒有科學合理的規(guī)劃設計，就不可能妥善地安置移民，移民的權益就不可能得到保護。1991年我國頒發(fā)了《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》，其中明確，移民安置規(guī)劃應與設計任務書和初步設計文件同時報主管部門審批，沒有移民安置規(guī)劃的，不得審批工程設計文件、辦理征地手續(xù)，不得施工。由此可見，我國對水利工程移民項目設計工作是非常重視的。特別是小浪底移民項目，水利部專門頒發(fā)了《黃河小浪底水利樞紐水庫淹沒及移民安置技施設計階段設計大綱》，為小浪底移民項目設計提供了依據(jù)。

要做好移民安置設計首先應有正確的符合實際的設計指導思想和遵循的原則，必須以人為本。小浪底移民項目的設計指導思想是：兼顧國家、集體和個人三者的利益，走開發(fā)性移民安置的路子，貫徹前期補償、后期扶持的移民安置方針，移民安置以大農(nóng)業(yè)為主，以土地為依托，因地制宜，充分利用當?shù)刭Y源，廣開安置門路，走農(nóng)、林、牧、副、漁多渠道安置的路子，逐步形成多元化產(chǎn)業(yè)結構，多行業(yè)綜合安置，使移民在安置后逐步達到或超過原有生活水平。

設計工作遵循以下原則：①淹沒損失的調查要全面、客觀、公正；②安置去向的選擇要尊重移民的意愿；安置點的確定以環(huán)境容量分析結果為主要依據(jù)；③生活、生產(chǎn)基礎設施建設要結合當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展；④移民項目的實施不能造成環(huán)境破壞；⑤婦女、兒童等弱勢群體的權利在安置后應得到保護。

根據(jù)以上原則，小浪底移民項目參建各方做了大量而細致的工作。淹沒損失調查直接關系著移民的財產(chǎn)利益，是做好安置規(guī)劃的基礎。小浪底水庫項目先后經(jīng)歷了可行性研究。初步設計和技施設計三個階段的調查。在1994年的技施設計階段調查中，黃委會設計院受業(yè)生的委托，在地方各級政府的配合下，投入人力約13明人次，歷時10個月，建立5萬余張移民財產(chǎn)卡片，對移民的所有財產(chǎn)進行了全面而客觀的判定和登記。規(guī)劃設計更是深入細致，移民安置去向先由地方政府提出，經(jīng)征求移民的意見后，由設計單位進行環(huán)境容量分析和方案比較論證，最終確定安置方案，開展新村建設規(guī)劃和生產(chǎn)開發(fā)規(guī)劃。為保證規(guī)劃設計的科學、合理，還聘請了國內外專家對規(guī)劃設計工作進行咨詢服務。小浪底移民安置規(guī)劃落實到了每個居民點、每個項目、每組人群。經(jīng)過國家計委的正式審批，移民的合法權益融入了規(guī)劃設計之中。

二、引入社會監(jiān)理監(jiān)測機制是保護移民合法權益的手段

社會監(jiān)理及監(jiān)測評估機制的引入，是我國水庫移民走向正規(guī)化管理的最重要標志之一。在過去的50年中，我國經(jīng)濟發(fā)展比較迅速，因水利工程建設造成的移民有上千萬人，通過政府堅持不懈的扶持，目前，大部分已得到了妥善安置，但是，還有一部分移民生活水平仍然處在貧困線以下，存在許多遺留問題。分析其原因，除了政府在當時對水庫移民的復雜性和艱巨性認識不夠、投資偏少外，管理體制不健全、不科學，缺乏有效而公正的監(jiān)督機制，也是重要的原因之一。進入20世紀90年代，我國工程建設管理逐步與國際慣例接軌，移民項目管理也逐步向工程項目管理模式靠近，移民監(jiān)理得到重視。1996年，小浪底移民局委托黃河工程監(jiān)理咨詢公司承擔移民監(jiān)理工作，委托華北水利水電學院移民監(jiān)理事務所承擔移民監(jiān)測評估工作，幾年來的實踐已積累了豐富的經(jīng)驗，并形成了一套較為完整的管理與工作規(guī)則。1999年，小浪底移民局制訂了《黃河小浪底移民工程監(jiān)理管理辦法》和《黃河小浪底移民工程監(jiān)測評估工作管理辦法》。《黃河小浪底移民工程監(jiān)理管理辦法》正式通過了水利部的審批，它說明小浪底移民監(jiān)理及監(jiān)測評估工作已逐步走向成熟階段。依據(jù)《黃河小浪底移民工程監(jiān)測評估工作管理辦法》，小浪底移民監(jiān)理實行總監(jiān)理工程師負責制，設總監(jiān)理工程師辦公室具體負責日常管理工作，監(jiān)理工程師的主要任務是對移民搬遷安置實施過程中的進度、質量、投資進行控制，對計劃的執(zhí)行及有關工程合同進行管理，監(jiān)測評估工程師的主要任務是對移民搬遷安置的效果進行評價。監(jiān)理、監(jiān)測工程師的介入，使小浪底移民實施工作始終處于監(jiān)控之中，各項實施工作增大了透明度，保證了移民基建項目的施工進度、施工質量和移民資金的合理使用。幾年來，監(jiān)理工程師針對實施工作中的問題，先后向有關單位簽發(fā)監(jiān)理通知書數(shù)十封。通過監(jiān)理、監(jiān)測工作，我們曾要求一個村拆除了所有的不合格房屋，對一個縣挪用移民資金進行了查處整改，有力地保護了移民的合法權益。

監(jiān)測評估在我國尚屬新鮮事物，其目的是監(jiān)測落實小浪底項目貫徹執(zhí)行國家有關移民政策情況，評估項目移民安置實施規(guī)劃的執(zhí)行情況，提出實施單位和項目業(yè)主工作中的不足，并提出改進建議。評估內容包括勞動就業(yè)、文化教育、公共衛(wèi)生、經(jīng)濟收入、農(nóng)業(yè)產(chǎn)量以及移民對組織機構、社會服務與社會發(fā)展的評價，從而在各方面維護移民的權益。

三、搞好公眾參與和移民申訴是保護移民合法權益的途徑

移民項目不同于工程項目，移民項目的主體是人，而我們所做的一切都是為了移民在搬遷后能夠安居樂業(yè)。對于非自愿移民而言，一開始就有抵觸情緒是可以預料的，讓移民及安置區(qū)居民參與項目的全過程非常重要。通過移民群眾的參與，可以增加移民對政府的信任感，可以幫助設計單位提出更切合實際、受移民歡迎的安置方案，可以激發(fā)移民積極參與項目建設的主人翁精神。更重要的是，通過移民的參與，使移民了解國家的移民政策和他們應享受到的權益，在實施中對政策的落實和補償?shù)膬冬F(xiàn)進行監(jiān)督。小浪底移民參與的工作包括房屋及附屬物財產(chǎn)調查，土地面積及類別調查，安置去向的選擇，新村框架規(guī)劃，房屋及村基礎設施合同的簽訂，房屋及村基礎設施實施工作監(jiān)督，農(nóng)田基本建設，農(nóng)副業(yè)項目的選項、決策和管理等。

在做好移民廣泛參與工作的同時，還要做好移民申訴問題的處理。接受和處理移民申訴，是了解移民搬遷和安置實際情況，吸取經(jīng)驗教訓，為移民排憂解難，發(fā)現(xiàn)解決管理工作中的問題，維護國家利益，保護移民權益的一個重要途徑。要做好移民申訴工作，重要的是保證申訴渠道暢通。小浪底項目移民申訴渠道有4條：

第一條為移民管理系統(tǒng)，這是移民申訴的主要渠道，移民反映的問題可從村委逐級到水利部移民主管部門，可表示為：移民→村委會→鄉(xiāng)政府→縣移民辦→市移民辦→省移民辦→小浪底移民局→水利部移民局。第二條為監(jiān)理系統(tǒng)，移民可通過監(jiān)理直接將問題反映到小浪底移民局，可表示為：移民→監(jiān)理單位→小浪底移民局→水利部移民局。第三條為監(jiān)測系統(tǒng)，移民可通過監(jiān)測評估人員直接將問題反映給小浪底移民局，可表示為：移民→監(jiān)測單位→小浪底移民局→水利部移民局。第四條為政府系統(tǒng)，該系統(tǒng)主要適應移民對貪污、腐敗、違法亂紀問題的申訴，可表示為：移民→縣信訪局→市信訪局→省信訪局→國家信訪局。

暢通的申訴渠道為解決移民抱怨問題提供了方便。實踐表明，小浪底移民反映的問題大部分是關于財產(chǎn)錯登漏登的，也有咨詢移民政策和反映違法違紀的。這些問題，按照不同性質分別由責任單位落實處理。如財產(chǎn)錯漏登問題，通過移民管理系統(tǒng)反映到小浪底移民局后，小浪底移民局組織設計單位和兩省移民辦到現(xiàn)場進行核實，按照核實的真實結果予以處理，移民比較滿意。

四、搞好生產(chǎn)開發(fā)是保護移民合法權益的根本

新村建設完成后，移民就可以搬遷，但是，要使移民在安置地穩(wěn)得住、能致富，就必須搞好生產(chǎn)開發(fā)。水庫淹沒，對移民來說，損失最大的還是生產(chǎn)。成熟的土地、完善的水利設施、興建的企業(yè)、熟悉的生產(chǎn)模式，在水庫蓄水后都將成為過去。這些是移民多少年的積累，是移民生存和發(fā)展的物質基礎，沒有了這些，所有的一切權益都是空談。小浪底庫區(qū)約90％的移民是大農(nóng)業(yè)安置，農(nóng)業(yè)安置最根本的是要保證移民的口糧田，保證了移民的口糧田，移民的最大權益才有望得到保護。小浪底移民搬遷安置工作已接近尾聲，生產(chǎn)開發(fā)工作現(xiàn)在已全面啟動。目前，小浪底已搬遷的移民人數(shù)為萬人，其中農(nóng)業(yè)安置人口萬人，劃撥的耕地面積為×104hm2，農(nóng)業(yè)人口人均，其中，全部為水澆地的移民，人均在左右，全部為旱地的移民，人均在左右，基本達到了規(guī)劃的指標。耕地的落實，使移民最重要的生產(chǎn)資料得以補償，有了開發(fā)生產(chǎn)的基礎。據(jù)不完全統(tǒng)計，僅河南省在移民搬遷后組織移民平整土地、改良土壤4×103hm2，進行水利設施配套建設，發(fā)展水澆地×103hm2，特別是在溫孟灘和黃河下游幾個縣開展的排灌體系建設，實現(xiàn)了田成方，林成網(wǎng)，路相通，溝相連，旱能澆，澇能排，旱澇保豐收的基本目標。在大力進行農(nóng)田建設的同時，一些移民村還積極發(fā)展種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，各市縣結合當?shù)氐膶嶋H情況，采取“典型引路，共同致富”的方法，以一業(yè)為主，多種經(jīng)營，在庫區(qū)一期移民中，現(xiàn)在大部分村莊實現(xiàn)了“戶戶有項目，人人有事干，年年有增收”。孟津縣清河村350戶1249人，劃撥耕地。目前，發(fā)展水澆地，建日光大棚