〈娛樂場所管理辦法〉的決定(征求意見稿)的起草說明

《文化和旅游部關(guān)于修改〈娛樂場所管理辦法〉的決定（征求意見稿）》的起草說明一、修訂背景和必要性現(xiàn)行《辦法》是為貫徹《條例》制定的部門規(guī)章，2013年3月11日起施行，2017年根據(jù)文化部令第57號進(jìn)行了修訂?！掇k法》的實(shí)施，為規(guī)范娛樂市場秩序、促進(jìn)娛樂市場繁榮健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但隨著有關(guān)法律法規(guī)的修訂和娛樂市場的發(fā)展，《辦法》部分內(nèi)容已不符合規(guī)定和發(fā)展需要，亟需修訂。一是貫徹落實(shí)《外商投資法》的需要。2020年11月，為了貫徹實(shí)施《外商投資法》，國務(wù)院對《條例》等22部行政法規(guī)的部分條款予以定向修改，明確了允許外商投資娛樂場所，《辦法》相關(guān)內(nèi)容也需要及時(shí)修訂。二是貫徹落實(shí)《未成年人保護(hù)法》的需要?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》第五十八條提出幼兒園周邊也不得設(shè)置娛樂場所，為貫徹落實(shí)此要求，我部印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整娛樂場所和互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所審批有關(guān)事項(xiàng)的通知》，《辦法》相關(guān)內(nèi)容需要及時(shí)修訂。三是加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的需要。2017年《無證無照經(jīng)營查處辦法》生效后，取消了“取締”的表述，文化和旅游行政部門無法繼續(xù)援引《無照經(jīng)營查處取締辦法》對擅自從事娛樂場所經(jīng)營活動行為進(jìn)行查處，既沒有執(zhí)行強(qiáng)制措施的法律依據(jù)，也沒有具體處罰標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，給執(zhí)法工作帶來一定難度，一線執(zhí)法人員反映強(qiáng)烈。據(jù)此，我們對《辦法》相應(yīng)條款進(jìn)行了修訂，并于近日專門召開了《辦法》修訂論證會，征求吸收部分地區(qū)文化和旅游行政部門、文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)及法律和娛樂行業(yè)專家意見，形成了目前的修訂草案。二、修訂的主要內(nèi)容及理由草案共對《辦法》作出五方面修改，共涉及二十三條。主要內(nèi)容及理由如下。（一）修訂與《未成年人保護(hù)法》不符條款修改《辦法》第六條，明確娛樂場所不得設(shè)立在教育法規(guī)定的幼兒園周圍，明確娛樂場所與幼兒園距離及其測量方法由省級文化和旅游行政部門規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》第五十八條規(guī)定，學(xué)校、幼兒園周邊不得設(shè)置娛樂場所。根據(jù)《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于未成年人保護(hù)法第五十八條中幼兒園周邊不得設(shè)置有關(guān)場所規(guī)定含義理解和適用問題的答復(fù)意見》，幼兒園與娛樂場所距離及測量方法，由省級文化和旅游行政部門結(jié)合實(shí)際作出具體規(guī)定。2021年5月，文化和旅游部印發(fā)《關(guān)于調(diào)整娛樂場所和互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所審批有關(guān)事項(xiàng)的通知》（文旅市場發(fā)〔2021〕57號）已經(jīng)做出規(guī)定。此次在《辦法》中做出相應(yīng)修改。（二）修訂與《外商投資法》及《條例》不符條款修改《辦法》第九條、第十一條，明確外商投資娛樂場所申請從事娛樂場所經(jīng)營活動的審批層級，取消提交商務(wù)主管部門的批準(zhǔn)文件的相關(guān)要求。一是2020年《外商投資法》正式實(shí)施，《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》《外商投資企業(yè)法》《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》廢止，已不再沿用“中外合資、中外合作”的說法。二是2020年國務(wù)院令（第732號）《國務(wù)院關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》第二十條明確將《娛樂場所管理?xiàng)l例》第六條修改為“外國投資者可以依法在中國境內(nèi)設(shè)立娛樂場所”。第九條第一款中的“中外合資經(jīng)營、中外合作經(jīng)營”修改為“外商投資”?！掇k法》也做相應(yīng)修改。（三）修訂與消防、環(huán)保政策調(diào)整相適應(yīng)的條款將《辦法》第十一條規(guī)定的必須提交消防、環(huán)境保護(hù)部門的批準(zhǔn)文件或者備案證明，修改為“有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定需要辦理消防、環(huán)境保護(hù)等審批手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)提交相關(guān)批準(zhǔn)文件”。一是生態(tài)環(huán)境部公布的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)分類管理名錄（2021年版）》，已經(jīng)取消娛樂場所在環(huán)保方面登記備案要求；二是《噪聲污染防治法（草案）》將“新建營業(yè)性文化娛樂場所的邊界噪聲必須符合國家規(guī)定的環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)；不符合國家規(guī)定的環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)的，文化行政主管部門不得核發(fā)文化經(jīng)營許可證，市場監(jiān)督管理部門不得核發(fā)營業(yè)執(zhí)照”條款修改為“經(jīng)營中的文化娛樂場所,其經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)采取有效措施,使其噪聲排放不超過規(guī)定的噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)”；三是根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》，部分地區(qū)已探索取消消防批準(zhǔn)文件改為備案、申請人承諾制或者改為加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，考慮到各地審批實(shí)際情況，修訂相關(guān)表述。（四）修訂與《無證無照經(jīng)營查處辦法》有關(guān)條款修改《辦法》第二十八條，明確擅自從事娛樂場所經(jīng)營活動的處罰種類、罰款數(shù)額等，解決了《無證無照經(jīng)營查處辦法》實(shí)施，《無照經(jīng)營查處取締辦法》廢止后“無法”取締的執(zhí)法難題。2017年《無證無照經(jīng)營查處辦法》生效后，取消了“取締”的表述，刪除了原《無照經(jīng)營查處取締辦法》第十四條、第十七條的表述，規(guī)定“從事無證經(jīng)營的，由查處部門依照相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定予以處罰”，即各行政審批部門應(yīng)依據(jù)各自專業(yè)法規(guī)對無證經(jīng)營行為進(jìn)行處罰。而《條例》第四十一條仍使用“取締”表述，文化和旅游行政部門對擅自從事娛樂場所經(jīng)營活動的查處，出現(xiàn)了法規(guī)依據(jù)的空白和斷檔。在執(zhí)法實(shí)踐中，擅自從事娛樂場所經(jīng)營活動比較常見，在查處一些不符合消防條件的“黑歌廳”和“黑游戲廳”時(shí)，均會使用上述案由。無法依法進(jìn)行查處和作出行政處罰，對基層監(jiān)管執(zhí)法工作影響很大，給文化市場安全生產(chǎn)和內(nèi)容監(jiān)管帶來較大管理執(zhí)法隱患。一是《娛樂場所管理?xiàng)l例》第四十一條：違反本條例規(guī)定，擅自從事娛樂場所經(jīng)營活動的，由文化主管部門依法予以取締；公安部門在查處治安、刑事案件時(shí)，發(fā)現(xiàn)擅自從事娛樂場所經(jīng)營活動的，應(yīng)當(dāng)依法予以取締。二是依據(jù)《行政處罰法》第九條的規(guī)定，行政處罰的種類包括“限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)”，其中“責(zé)令關(guān)閉”與《條例》中規(guī)定的“取締”立法本意相同，擬在《辦法》第二十八條中設(shè)定“責(zé)令關(guān)閉”的處罰種類，以實(shí)現(xiàn)“取締”的查處結(jié)果。三是依據(jù)《行政處罰法》第十三條規(guī)定部門規(guī)章“對違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告、通報(bào)批評或者一定數(shù)額罰款的行政處罰”，第二十八條第二款“當(dāng)事人有違法所得，除依法應(yīng)當(dāng)退賠的外，應(yīng)當(dāng)予以沒收。違法所得是指實(shí)施違法行為所取得的款項(xiàng)。法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章對違法所得的計(jì)算另有規(guī)定的，從其規(guī)定”，擬在《辦法》第二十八條中設(shè)定“沒收違法所得并處3四萬元以下的罰款”的行政處罰。是根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》，部門規(guī)章對經(jīng)營活動中的違法行為，有違法所得的設(shè)置罰款最高不得超過3萬元，因此確定罰款限額為3萬元。（五）其他需要修改的相關(guān)表述一是為落實(shí)《文化和旅游市場信用管理規(guī)定》（文化和旅游部令第7號），將《辦法》第二十八條拒不停止經(jīng)營活動的，“依法列入文化市場黑名單”改為“依法列入文化市場嚴(yán)重失信主體”。二是為落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化地方政務(wù)服務(wù)便民熱線的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2020〕53號）要求，修訂《辦法