公共服務(wù)供給主體

公共服務(wù)供給主體————————————————————————————————作者:————————————————————————————————日期:?一、國內(nèi)外公共服務(wù)供給主體的現(xiàn)狀中國：１．我國公共服務(wù)供需結(jié)構(gòu)失衡相對于農(nóng)村來說，我國城市的公共服務(wù)供給已經(jīng)在某種程度上滿足了城市居民的基本需要，也給城市居民生活帶來很大的便利,如基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)保潔、社區(qū)綠化、便民利民網(wǎng)點、貧困家庭救助、計劃生育輔導(dǎo)、家政服務(wù)和基礎(chǔ)教育等方面。但是,由于我國城市公共服務(wù)供給政府主導(dǎo)和行政化傾向十分嚴(yán)重以及供需雙方之間的信息不對稱性，我國城市公共服務(wù)供需結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)不平衡的狀態(tài),公共服務(wù)供給并不能很好反映我國城市居民的需求和偏好，具體表現(xiàn)為我國城市公共服務(wù)產(chǎn)品供給不足和供給過剩并存。供給不足主要有法制、養(yǎng)老、就業(yè)培訓(xùn)、低保等以及一些城市居民急需的較為專業(yè)化的社區(qū)服務(wù),如老年人心理輔導(dǎo)、暴力家庭防治、問題少年矯治、智障兒童教育等方面,而供給過剩則主要是指與城市政府部門的“政績”或“利益”密切相關(guān)的服務(wù)項目,如各類達(dá)標(biāo)升級活動、小康工程等。2．我國公共服務(wù)供給主體較為單一當(dāng)代中國城市的形成、發(fā)展和建設(shè)都是以政府為主導(dǎo)的，城市社區(qū)居委會實際上是政府(街道辦事處)的辦事機(jī)構(gòu)，執(zhí)行政府下達(dá)的命令和任務(wù)。無疑，在公共服務(wù)供給上，政府是較為單一并且強(qiáng)大的供給主體,它幾乎提供我國城市居民所需要的一切公共服務(wù)或公共產(chǎn)品。雖然近年來隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市基層管理體制的改革,出現(xiàn)了私營企業(yè)、志愿組織或個人等供給主體，這些私營組織、非營利組織或個人也積極投入到公共服務(wù)的市場化過程當(dāng)中,提供公共服務(wù)以彌補(bǔ)政府服務(wù)之不足,但是它們畢竟還處于發(fā)展的初級階段，相互之間職責(zé)不夠分明,彼此分工還處于無序的狀態(tài),并不能改變我國政府壟斷公共服務(wù)供給的局面。3.我國公共服務(wù)供給資金短缺我國原來統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制被打破以后,中央政府向地方政府下放了事權(quán),卻沒有給予地方政府相應(yīng)的財權(quán),因而各城市的公共財政除了維持城市政府部門的正常運(yùn)轉(zhuǎn)、投入地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和保證市區(qū)級公共服務(wù)產(chǎn)品的供給之外,能夠用于公共服務(wù)供給的經(jīng)費(fèi)就難免偏于緊張,這就造成政府供給公共服務(wù)的資金短缺。同時，由于公共服務(wù)屬于公益事業(yè)，私營企業(yè)收費(fèi)太高就不符合公益目的且達(dá)不到準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),收費(fèi)太低則難以保本經(jīng)營,因而容易打消它們對公共服務(wù)供給投入的積極性；而志愿組織或個人則因純粹投入、毫無盈利能力而使資金籌集異常困難,根本不能實現(xiàn)供給資金的正常運(yùn)轉(zhuǎn),所以公共服務(wù)供給資金短缺的現(xiàn)象一直很難改觀。4.我國公共服務(wù)供給缺乏制度保障在相關(guān)的法律和文件中沒有關(guān)于社區(qū)社團(tuán)、民間服務(wù)組織、志愿組織等非政府非營利組織服務(wù)職責(zé)的制度和規(guī)定。憲法和居民組織法雖然確定了社區(qū)居委會“基層群眾性自治組織”的地位,但是對社區(qū)居委會的自治領(lǐng)域、自治性質(zhì)并沒有明確的限定和解釋，尤其對社區(qū)居民行使社區(qū)自治權(quán)力、表達(dá)居民意愿的主要途徑———居民參與的一系列重要問題，如參與成員、參與條件、參與方式、參與途徑、參與內(nèi)容、參與時間等缺乏明確而具體的規(guī)定。這種法制的模糊和缺失造成社區(qū)各公共服務(wù)供給主體之間權(quán)責(zé)不清,越權(quán)、缺位、推諉、扯皮及民意不達(dá)等現(xiàn)象頻繁發(fā)生。德國：1.德國政府層級和各級政府公共服務(wù)職能劃分在德國,縣和小城市政府在地方事務(wù)領(lǐng)域行使職權(quán)時,必須遵守歐盟法律、聯(lián)邦法律和州法律，接受州政府的監(jiān)督。否則，州政府就會到法院控告地方政府。對于州政府委托或轉(zhuǎn)移的事務(wù),地方政府不得拒絕,但地方政府如認(rèn)為州政府侵犯了其權(quán)力，也可以依法到憲法法院控告。2、德國財政平衡和公共服務(wù)均等化的制度設(shè)計德國是一個聯(lián)邦制國家,政治上分權(quán)自立，經(jīng)濟(jì)上實行社會市場經(jīng)濟(jì)。聯(lián)邦、州與地方各級政府有明確的公共服務(wù)責(zé)任,并依此劃分了各級政府的財權(quán)，稅收協(xié)調(diào)是財政縱向平衡的主要形式。通過以公共服務(wù)為重點的財政轉(zhuǎn)移支付,德國基本上實現(xiàn)了公共服務(wù)的均等化。目前，盡管東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與西部各州仍有相當(dāng)大的差距，但人均享受的公共服務(wù)基本相同。公共服務(wù)均等化，對于保持社會和諧穩(wěn)定,具有十分重大的意義。上世紀(jì)９0年代兩德統(tǒng)一之際,由于聯(lián)邦政府承認(rèn)前西德居民在前東德?lián)碛械呢敭a(chǎn)所有權(quán)，引發(fā)了財產(chǎn)權(quán)利的重新配置和分配,但并沒有引起大的社會矛盾和社會沖突,原因就在于均等化的公共服務(wù)政策發(fā)揮了作用。在某種意義上,前東德居民失去了一定的存量資產(chǎn)，但同時獲得了相對完善的社會保障，享受了相對統(tǒng)一、均等的公共服務(wù)。正是這種補(bǔ)償性的措施,緩解了可能存在的社會壓力。３、近年來德國公共服務(wù)提供和監(jiān)管方式改革一是壓縮公共服務(wù)支出規(guī)模。由于社會保障支出是聯(lián)邦、州和地方政府的最大單項支出，控制社會保障支出規(guī)模就成為壓縮公共服務(wù)支出的重點。近年來，德國采取了提高退休年齡、降低支付水平、嚴(yán)格資格條件、壓縮醫(yī)療開支等一系列措施,控制社會保障費(fèi)用的規(guī)模。各級政府也積極壓縮其他的公共服務(wù)支出。比如，以前德國的大學(xué)都是不收學(xué)費(fèi)的，許多大學(xué)生邊學(xué)習(xí)邊工作,學(xué)習(xí)年限往往拖得很長,占用太多教育資源?，F(xiàn)在一些州的大學(xué)已經(jīng)開始收取每年5０0歐元的學(xué)費(fèi)，意在督促大學(xué)生盡早完成學(xué)業(yè)。再比如,在我們訪問的北威州迪倫市，以前小學(xué)生上學(xué)的校車是完全免費(fèi)的,現(xiàn)在也需要學(xué)生家長負(fù)擔(dān)一定比例的費(fèi)用。

二是推進(jìn)公共服務(wù)提供方式的社會化和市場化。這主要是指改變過去公共服務(wù)統(tǒng)統(tǒng)由國家包攬的辦法，將一些項目交由社會團(tuán)體或私營部門等非政府機(jī)構(gòu)管理;如果仍由政府及其下屬機(jī)構(gòu)提供服務(wù)，則在提供服務(wù)過程中盡可能引入市場因素,以此來提高管理效率,降低服務(wù)成本。三是加強(qiáng)和改進(jìn)對公共服務(wù)的監(jiān)管。德國完善的公共服務(wù)體制,不僅體現(xiàn)在完善的公共服務(wù)供給方面，也表現(xiàn)在完善的公共服務(wù)監(jiān)督機(jī)制方面。這包括內(nèi)部控制機(jī)制、議會監(jiān)督機(jī)制以及選舉機(jī)制。近年來,德國加強(qiáng)和改進(jìn)公共服務(wù)監(jiān)管的一個主要趨向是引入被稱為“標(biāo)桿管理”的績效評估方式。德國各城市為提高公共服務(wù)質(zhì)量專門成立了一個聯(lián)合會（ＫGＳT），由其負(fù)責(zé)實施“公共交互指標(biāo)網(wǎng)絡(luò)”。每一個網(wǎng)絡(luò)都關(guān)注于一定的政策領(lǐng)域(例如兒童撫養(yǎng)、博物館、街道清潔等)。許多城市(或其所屬部門）在眾多的指標(biāo)網(wǎng)絡(luò)中互相合作。它們經(jīng)常交換績效數(shù)據(jù)，比較自己的表現(xiàn),并力圖從其他市政當(dāng)局或者部門那里吸收好的經(jīng)驗。此外，政府還采取措施,強(qiáng)化市民對政府公共服務(wù)的監(jiān)督。二、現(xiàn)狀:公共服務(wù)的供給主體是指能夠同時供給多人共同享用的，如公共設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、文化科學(xué)教育、醫(yī)藥、衛(wèi)生、外交、國防等產(chǎn)品和服務(wù)的組織或個人。主要包括政府、市場主體、非營利性組織和個人四個部分。傳統(tǒng)上，我國公共服務(wù)表現(xiàn)為政府主導(dǎo)型供給,供給主體是單一的。這種體制曾經(jīng)極大地促進(jìn)了社會的發(fā)展,但隨著社會的發(fā)展,公眾對公共服務(wù)的需求增加,傳統(tǒng)供給體制也日益暴露出眾多弊端,主要表現(xiàn)為:1.政府一元主體化供給明顯政府是提供公共服務(wù)最權(quán)威的機(jī)構(gòu)，它具有社會、經(jīng)濟(jì)等多方面的目的。我國傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給理念將政府看成是公共服務(wù)供給唯一的主體。政府作為全能型政府負(fù)責(zé)一切公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供，即企業(yè)由政府建、資金由政府撥、價格由政府定、盈虧由政府負(fù)。在這種體制下,由于不存在經(jīng)營風(fēng)險,政府公共服務(wù)缺乏對投入與產(chǎn)出的精確核算、監(jiān)督與管理；由于其產(chǎn)品和服務(wù)在市場上具有壟斷性,顧客的意愿和利益往往得不到有效維護(hù);由壟斷帶來的冗員過多、缺乏創(chuàng)新、成本過高導(dǎo)致公共服務(wù)的低效。2.公共服務(wù)供給主體的選擇隨意性太多?，F(xiàn)階段服務(wù)主體的選擇中，人為因素干擾過多，缺乏科學(xué)合理的選擇機(jī)制，選擇主體的過程成了官員選擇,在非公共價值觀的指導(dǎo)下，其他主體參與公共服務(wù)供給的唯一目的是為了贏利,完全忽略了公共利益的存在,加之缺乏完善的公共服務(wù)供給的評估機(jī)制和對公共服務(wù)供給的監(jiān)督,使得公共服務(wù)的改革成了政府的贏利行為，使得服務(wù)改革的成本全部轉(zhuǎn)嫁給了公眾。問題:1.政府供給普遍義務(wù)性服務(wù)當(dāng)前,政府職責(zé)包括:提供公共服務(wù)、維護(hù)市場秩序、實施宏觀調(diào)節(jié)、支持社會保障制度和提供一般福利設(shè)施。多主體公共服務(wù)供給中政府的責(zé)任不是減少了,而是從微觀上升到了中觀和宏觀,體現(xiàn)在普遍義務(wù)服務(wù)的加強(qiáng)，差異化服務(wù)的減少,供給的核心在于向社會全體成員提供普遍的無差別的義務(wù)性公共服務(wù)。服務(wù)的公共性決定了它不同于私人服務(wù),不是簡單的誰付費(fèi)誰享受的問題，而是針對相當(dāng)規(guī)模人群的共享式服務(wù)，政府應(yīng)該成為普遍義務(wù)服務(wù)的主角，只要社會有需求,公民有需要，就要保證提供。政府供給的目標(biāo)是人人享有基本公共服務(wù),要讓所有服務(wù)接受者能夠承擔(dān)得起公共服務(wù)的價格、滿意公共服務(wù)的質(zhì)量。政府提供的是底線服務(wù),這道底線是維持社會正常發(fā)展所必需的，是其他組織無法替代的,對社會的發(fā)展而言，無疑具有基礎(chǔ)性地位。２.非營利組織供給公益性服務(wù)“政府提供的公共服務(wù)往往有很多空缺,例如對婦女、兒童、殘疾人、貧困者的保護(hù)等等，而這些人的利益恰恰是最需要關(guān)切而私人企業(yè)又不愿意介入的?！毕鄬τ谡褪袌鲈诠卜?wù)中的供給不足,非營利組織的延展服務(wù)的補(bǔ)充不可或缺。非營利組織的特點：分擔(dān)部分社會管理職能，促進(jìn)公益,起到減震器和橋梁作用,是現(xiàn)代公共管理模式的實踐者、群眾參與民主實踐的好方式。國外公共服務(wù)市場化理論將營利組織提供作為解決的唯一辦法,但是另一個隱性的條件往往被我們所忽略,就是非營利組織的充分發(fā)展,非營利組織可以在政府與市場之間起到很好的緩沖作用，化解一部分市場的消極影響,這一點在我國還不具備，因此公共服務(wù)市場化改革與政府供給之間的銜接并不緊密,市場化的風(fēng)險將由政府獨(dú)家承擔(dān)。３.營利性組織供給差異性服務(wù)政府強(qiáng)調(diào)的是整體服務(wù),而其他主體強(qiáng)調(diào)的是部分服務(wù)，這就決定了市場的方法排斥整體性服務(wù)的需求，而關(guān)注于個人需求的滿足。個人需求數(shù)量是有差異的,營利組織供給共服務(wù)則是對服務(wù)消費(fèi)者細(xì)分的一種回應(yīng),是對個人需求的滿足，體現(xiàn)的是公共服務(wù)的延伸。然而,營利組織提供公共服務(wù)的出發(fā)點在于從服務(wù)中獲利。公共服務(wù)的市場化提供將有形產(chǎn)品作為服務(wù)的載體，使不愿平均無差別享受公共服務(wù)的部分公眾可以在自愿多付費(fèi)的前提下進(jìn)行選擇,以便享受更多更優(yōu)的服務(wù)。市場不能解決公共服務(wù)的提供，但可以解決公共服務(wù)的生產(chǎn)。市場化方式能夠引導(dǎo)各供給主體合作整合利用資源，發(fā)揮自身核心供給優(yōu)勢，實現(xiàn)效率目標(biāo)。4.個人供給志愿性服務(wù)公共服務(wù)的個人供給更多地體現(xiàn)了公民強(qiáng)烈的主體意識和積極的進(jìn)取精神,激發(fā)了公民自豪感和社會責(zé)任感的回歸，激活公眾真實參與意識，是公民意思自治的實現(xiàn)形式。公民自己組織起來管理自身事務(wù),其性質(zhì)類似于非營利組織,但是卻沒有明確的組織形式，是個體非制度化參與，具有更大的自適應(yīng)性,屬于補(bǔ)缺型服務(wù),這種形式在西方國家主要是通過稅收杠桿調(diào)節(jié)的,捐款或從事公益活動給予一定的稅收減免，一種社會活動基于信念或熱情的純粹奉獻(xiàn)一般難以持久或者人數(shù)難以保證。而利用經(jīng)濟(jì)杠桿則會持久有效，同時也為志愿者提供了充足的物質(zhì)保證。比如在社區(qū)組織巡邏，參與社區(qū)管理等。三、公共服務(wù)供給主體多元化的現(xiàn)實路徑

１.

合法性建設(shè)

合法性的核心要素是認(rèn)同,即建構(gòu)支持公共服務(wù)主體多元化的社會基礎(chǔ)。穩(wěn)固的合法性認(rèn)同至少包括三個層面:學(xué)理認(rèn)同、政府認(rèn)同和民眾認(rèn)同。在學(xué)理上“去壟斷、求參與”的公共服務(wù)供給模式是主流，公共服務(wù)主體多元化的學(xué)理支持已不成問題。因而,要重點培育的就是政府認(rèn)同和民眾認(rèn)同。政府認(rèn)同落實在許可法規(guī)和行政授權(quán)與扶持政策的建設(shè)上。近年來,國家連續(xù)出臺了一系列關(guān)于非公營部門投資公共服務(wù)業(yè)的許可性法律和政策，如《關(guān)于促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見》、《“十五”期間加快發(fā)展服務(wù)業(yè)的若干政策措施的意見》、《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)》、《關(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》等,為非公營部門從事公共服務(wù)業(yè)提供了一定的法律政策支持。但這些規(guī)定側(cè)重在開放服務(wù)項目、簡化審批程序上,主旨是“引進(jìn)”。如果要讓非公營部門在公共服務(wù)業(yè)中扎住根、發(fā)展壯大，尚需建立非公營部門在公共服務(wù)中享有公平待遇及扶持的政策體系。歐美22國非營利組織發(fā)展的經(jīng)驗表明,公共部門的財政支持占非營利組織經(jīng)費(fèi)來源的四成之多,是非營利組織賴以生存的基礎(chǔ)。建構(gòu)民眾認(rèn)同的關(guān)鍵在于改變民眾將公共服務(wù)與政府行為捆綁起來的成見。同時,加大對非公營部門介入公共服務(wù)的意義及其提供公共服務(wù)有效性的宣傳,以增強(qiáng)民眾對非公營部門從事公共服務(wù)業(yè)的信任,鼓勵民眾選擇非公營部門作為公共服務(wù)供給的主體。

２.

理念提升

有學(xué)者將中國社團(tuán)的發(fā)展概括為“結(jié)社救國”(建國前）、“結(jié)社動員”（1949—1９78)、“結(jié)社牟利”（１９78—19９8）和“結(jié)社服