農(nóng)村宅基地管理相關(guān)法律政策指引

農(nóng)村宅基地管理相關(guān)法律政策指引為加強宅基地管理，穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革試點，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置有效實現(xiàn)形式。規(guī)范開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，完善審批實施程序、節(jié)余指標調(diào)劑及收益分配機制。除了《土地管理法》之外，新修訂編纂的多部法律法規(guī)從不同的角度對宅基地進行了規(guī)定，宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)、財產(chǎn)權(quán)正在從單一的依托土地管理，向社員屬性的人身依附性、財產(chǎn)屬性逐步進化完善，如同《鄉(xiāng)村振興責任制實施辦法》第5條第6款所講，“深化農(nóng)村土地制度、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益?！比绾渭訌娹r(nóng)村集體資產(chǎn)管理，依法依規(guī)做好宅基地管理和違法查處工作，筆者結(jié)合中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興責任制實施辦法》，以及《村民委員會組織法》《鄉(xiāng)村促進法》《民法典》《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法實施條例》《陜西省實施〈村民委員會組織法〉辦法》《陜西省實施〈土地管理法〉辦法》《陜西省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》《陜西省鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)條例》《西安市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》等有關(guān)政策、法律法規(guī)，以及《自然資源部關(guān)于加快宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作的通知》（自然資發(fā)〔2020〕84號）《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部自然資源部關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2019〕6號）《自然資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)〈宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記工作問答〉的函》（自然資辦函〔2020〕1344號）等文件，參考《集體經(jīng)濟組織法（草案）》《宅基地管理暫行辦法（征求意見稿）》，整理匯總?cè)缦抡咧敢?。一、運用民事糾紛解決機制相關(guān)政策法律指引黨的二十大報告中指出的，“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能。在社會基層堅持和發(fā)展新時代‘楓橋經(jīng)驗’，……健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)。”，梳理民事糾紛解決機制相關(guān)法律指引如下。（一）村民委員會或集體經(jīng)濟組織的特別法人性質(zhì)。村委會、村集體經(jīng)濟組織作為村集體和集體財產(chǎn)的直接管理者，在落實法律法規(guī)、村規(guī)民約，以及在管理集體財產(chǎn)、化解矛盾上，具有第一順位的管理職責。根據(jù)《村民委員會組織法》第2條第1款規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！薄睹穹ǖ洹返?01條第1款規(guī)定：“居民委員會、村民委員會具有基層群眾性自治組織法人資格，可以從事為履行職能所需要的民事活動。”由于《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法（草案）》尚在征求意見，且并不具有法定效力，故僅做系統(tǒng)學習的參考。其中，第6條關(guān)于集體經(jīng)濟組織作為特別法人的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以農(nóng)民集體土地所有權(quán)為基礎(chǔ)設(shè)立，集體土地所有權(quán)依法不得轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不得破產(chǎn)。集體財產(chǎn)依法由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體所有，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理，不可分割到成員個人。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依照本法登記，取得特別法人資格，依法從事與其履行職責相適應(yīng)的民事活動。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以依法出資設(shè)立或者參與設(shè)立公司、農(nóng)民專業(yè)合作社等市場主體。設(shè)立的市場主體依法從事經(jīng)營活動，享有相應(yīng)市場主體的權(quán)利、履行相應(yīng)義務(wù)，以其財產(chǎn)對債務(wù)承擔責任。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以其出資為限對其設(shè)立或參與設(shè)立的市場主體的債務(wù)承擔責任。（二）集體土地的法定管理和監(jiān)督職責?！洞迕裎瘑T會組織法》第8條第2款規(guī)定：“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境?！薄睹穹ǖ洹返?62條規(guī)定：“對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：（一）屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會依法代表集體行使所有權(quán)；（二）分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組織或者村民小組依法代表集體行使所有權(quán)；（三）屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)?！薄锻恋毓芾矸ā返?1條：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理?！眳⒖肌掇r(nóng)村集體經(jīng)濟組織法（草案）》第5條，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法代表成員集體行使所有權(quán)，應(yīng)當充分發(fā)揮在管理集體財產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟、服務(wù)集體成員等方面的作用。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法履行以下職責：（一）發(fā)包農(nóng)村土地；（二）辦理農(nóng)村宅基地申請、使用事項；（三）合理開發(fā)利用、保護耕地等土地資源并進行監(jiān)督；（四）使用集體經(jīng)營性建設(shè)用地或者出讓、出租等集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)；（五）組織開展集體財產(chǎn)經(jīng)營、管理；（六）決定集體出資的企業(yè)的所有權(quán)變動；（七）分配、使用集體收益；（八）分配、使用集體土地被征收征用的土地補償費等；……（三）民事權(quán)利救濟。《村民委員會組織法》第36條第1款規(guī)定：“村民委員會或者村民委員會成員作出的決定侵害村民合法權(quán)益的，受侵害的村民可以申請人民法院予以撤銷，責任人依法承擔法律責任?！钡?款規(guī)定：“村民委員會不依照法律、法規(guī)的規(guī)定履行法定義務(wù)的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責令改正?！?。《民法典》第235條規(guī)定：“無權(quán)占有不動產(chǎn)或者動產(chǎn)的，權(quán)利人可以請求返還原物?！钡?36條規(guī)定：“妨害物權(quán)或者可能妨害物權(quán)的，權(quán)利人可以請求排除妨害或者消除危險?！钡?63條規(guī)定：“城鎮(zhèn)集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定由本集體享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利?！钡?65條規(guī)定：“集體所有的財產(chǎn)受法律保護，禁止任何組織或者個人侵占、哄搶、私分、破壞。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會或者其負責人作出的決定侵害集體成員合法權(quán)益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷。”第1167條規(guī)定：“侵權(quán)行為危及他人人身、財產(chǎn)安全的，被侵權(quán)人有權(quán)請求侵權(quán)人承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險等侵權(quán)責任?！保ㄋ模┓珊蠊袚??！洞迕裎瘑T會組織法》第36條規(guī)定：“村民委員會不依照法律、法規(guī)的規(guī)定履行法定義務(wù)的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府責令改正。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府干預依法屬于村民自治范圍事項的，由縣級人民政府責令改正。村民委員會或者村民委員會成員作出的決定侵害村民合法權(quán)益的，受侵害的村民可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府反映，也可以申請人民法院予以撤銷。”《陜西省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》第38條第2款：“村民委員會成員、村民小組長利用職務(wù)上的便利非法占有集體財物、挪用集體資金構(gòu)成犯罪的，由司法機關(guān)依法追究刑事責任?！贝逦瘯虼寮w經(jīng)濟組織成員，對他人侵占村集體財產(chǎn)的行為具有幫助的，根據(jù)《民法典》第1169條規(guī)定：“教唆、幫助他人實施侵權(quán)行為的，應(yīng)當與行為人承擔連帶責任?！钡?168條規(guī)定：“二人以上共同實施侵權(quán)行為，造成他人損害的，應(yīng)當承擔連帶責任?！眳⒖肌掇r(nóng)村集體經(jīng)濟組織法（草案）》爭議解決和法律責任中規(guī)定的主要負責人的法律責任：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織理事會成員、監(jiān)事會成員（監(jiān)事）、主要經(jīng)營管理人員有本法第三十六條第二款規(guī)定的行為的，由鄉(xiāng)級人民政府（街道辦事處）或者縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門責令限期改正，情節(jié)嚴重的，依法追究法律責任；造成集體財產(chǎn)損失的，依法承擔賠償責任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。綜上，村委會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，作為農(nóng)村集體經(jīng)濟的管理者，應(yīng)依法履行監(jiān)督管理職責、維護村集體財產(chǎn)權(quán)益。其他公民、法人或其他組織在違法侵害行為發(fā)生時，或出現(xiàn)違法行為苗頭、造成較小危害時，具有法定的及時制止，及時處理、并履行財產(chǎn)管理職責；同時，將該違法行為上報相關(guān)行政管理部門。如果村委會或集體經(jīng)濟組織涉及共同侵權(quán)，相關(guān)人員在民事上承擔連帶責任；對于瀆職、玩忽職守等失職行為，承擔相應(yīng)管理責任。目前情況看，村委會、村集體經(jīng)濟組織在管理集體土地及建筑物、集體土地管理時，履行公開公示、召開會議等法定程序上問題較多，故此，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快宅基地試點改革、完善農(nóng)村土地管理利用上，加強村組、集體經(jīng)濟組織的依法履職能力建設(shè)和監(jiān)督管理尤為重要。二、行政管理法相關(guān)法律指引在農(nóng)村宅基地管理中，除了需要符合集體建設(shè)用地這一法律構(gòu)成要件外，還涉及鄉(xiāng)村規(guī)劃、村莊規(guī)劃，住宅建設(shè)的施工安全、村民身份確定、財產(chǎn)權(quán)益保護，以及村莊風貌等方面的法律法規(guī)。（一）《土地管理法》涉及宅基地管理相關(guān)法律指引農(nóng)村集體建設(shè)用地，主要分為公共、公益設(shè)施用地，經(jīng)營性建設(shè)用地，以及宅基地三部分。1、宅基地管理規(guī)定。（1）《土地管理法》第44條第1款規(guī)定，建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。（2）《土地管理法》第59條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)，應(yīng)當按照村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，合理布局，綜合開發(fā)，配套建設(shè)；建設(shè)用地，應(yīng)當符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，并依照本法第四十四條、第六十條、第六十一條、第六十二條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。（3）《土地管理法》第62條第1至第5款規(guī)定，（1）農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。（2）人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，縣級人民政府在充分尊重農(nóng)村村民意愿的基礎(chǔ)上，可以采取措施，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準保障農(nóng)村村民實現(xiàn)戶有所居。（3）農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃，不得占用永久基本農(nóng)田，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。編制鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃應(yīng)當統(tǒng)籌并合理安排宅基地用地，改善農(nóng)村村民居住環(huán)境和條件。（4）農(nóng)村村民住宅用地，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。（5）農(nóng)村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準。以上規(guī)定，明確了宅基地作為集體建設(shè)用地范疇中，用于保障村民居住的土地。由于部門職能調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為法律授權(quán)的審批機關(guān)，應(yīng)當結(jié)合上述條件進行履行審批，即：對于是否構(gòu)成宅基地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照上述規(guī)定進行認定判斷。同時，由于自然資源部門已不負責宅基地管理工作，只能在其法定職責范圍內(nèi)認定土地違法、規(guī)劃違法，不具有對于涉及人身依附性的宅基地違法的認定資格。2、部門職責。（1）《土地管理法》第21條第2款、第3款規(guī)定，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地應(yīng)當符合城市規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃。（在規(guī)劃宅基地用地時，應(yīng)當符合土地利用總體規(guī)劃，村莊規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃。鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法履行審批和認定，也當然受上述法律規(guī)定約束。）（2）《土地管理法》第44條第1款規(guī)定，建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。（即：涉及宅基地建設(shè)占用土地、建設(shè)住宅的土地，自然資源管理部門應(yīng)當依法辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用審批手續(xù)）（3）《土地管理法》第62條規(guī)定的，國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負責全國農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責審核批準。（4）《土地管理法》第67條，縣級以上人民政府自然資源主管部門對違反土地管理法律、法規(guī)的行為進行監(jiān)督檢查?？h級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門對違反農(nóng)村宅基地管理法律、法規(guī)的行為進行監(jiān)督檢查的，適用本法關(guān)于自然資源主管部門監(jiān)督檢查的規(guī)定。（5）《土地管理法》第75條，違反本法規(guī)定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門等按照職責責令限期改正或者治理，可以并處罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。（6）《土地管理法》第77條，未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款。超過批準的數(shù)量占用土地，多占的土地上以非法占用土地論處。（7）《土地管理法》第78條，農(nóng)村村民未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準，多占的土地以非法占用土地論處。綜上，在宅基地綜合管理中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負責宅基地改革和管理工作，保障居住的宅基地使用權(quán)的監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的行政審批、行政確認，應(yīng)當以符合土地利用總體、村鎮(zhèn)規(guī)劃、村莊規(guī)劃為前提。自然資源部門負責土地用途管制的監(jiān)督管理，認定為宅基地的，應(yīng)當依法辦理專用手續(xù)，即：有限的土地總量范圍內(nèi)，在保護耕地、管理集體建設(shè)用地、國有集體建設(shè)用地之間的數(shù)量平衡、用途管制問題。3、法律責任。（1）非法批準的法律責任?！锻恋毓芾矸ā返?9條，無權(quán)批準征收、使用土地的單位或者個人非法批準占用土地的，超越批準權(quán)限非法批準占用土地的，不按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途批準用地的，或者違反法律規(guī)定的程序批準占用、征收土地的，其批準文件無效，對非法批準征收、使用土地的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。非法批準、使用的土地應(yīng)當收回，有關(guān)當事人拒不歸還的，以非法占用土地論處。非法批準征收、使用土地，對當事人造成損失的，依法應(yīng)當承擔賠償責任。即：在宅基地的批準和認定上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)以符合土地利用總體規(guī)劃為批準、認定宅基地的前提，違反法律法規(guī)的應(yīng)承擔責任。（2）制止行為和限期責令拆除進行區(qū)別?！锻恋毓芾矸ā返?3條，依照本法規(guī)定，責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的，建設(shè)單位或者個人必須立即停止施工，自行拆除；對繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機關(guān)有權(quán)制止。建設(shè)單位或者個人對責令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責令限期拆除決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行，費用由違法者承擔（行政強制執(zhí)行）。（3）工作人員責任。第84條自然資源主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門的工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予處分。綜上，如存在村委會、村集體負責人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或其他相關(guān)部門違法審批行為應(yīng)當承擔相應(yīng)責任。建筑物正在建設(shè)中的制止行為屬于防止危害擴大的行政強制措施，按照《行政強制法》相關(guān)程序進行，由于該行為一般較為緊急，行政機關(guān)應(yīng)當堅持損害最小原則，注重行政效能。限期責令拆除，屬于行政處罰，按照《行政處罰法》《土地管理法》履行處罰程序。4、對第七十八條的爭議問題。（1）根據(jù)《自然資源部關(guān)于加快宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作的通知》（自然資發(fā)〔2020〕84號）規(guī)定，對合法宅基地上房屋沒有符合規(guī)劃或建設(shè)相關(guān)材料的，地方已出臺相關(guān)規(guī)定，按其規(guī)定辦理。未出臺相關(guān)規(guī)定，位于原城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的，出具規(guī)劃意見后辦理登記。位于原城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外且在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施前建設(shè)的，在辦理登記時可不提交符合規(guī)劃或建設(shè)的相關(guān)材料；位于原城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外且在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施后建設(shè)的，由集體經(jīng)濟組織或者村民委員會公告15天無異議或者異議不成立，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核后，按照審核結(jié)果辦理登記。即：宅基地審核批準、管理部門如認為是宅基地，且符合集體經(jīng)濟組織或村民委員會的公告公示程序，自然資源部門應(yīng)當對規(guī)劃區(qū)域外地補辦手續(xù)?。?！并非拆除。從管理的邏輯順序上看，如果認為是宅基地，首先，按照土地管理法44條補辦手續(xù)，而非拆除。其次，在變更之后，予以確權(quán)登記，納入管理范疇。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門按照59、62條進行管理。最后，通過多元化管理手段無法調(diào)整解決的，才是行政處罰。（2）《土地管理法》第78條寫在第七章“法律責任”篇章，是對第59條、第62條農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門管理職責而賦予的法律責任。第59條、第62條的管理職責和第78條之間具有密切關(guān)聯(lián)，即：行政處罰是管理行為的一種糾錯懲戒方式，不能孤立地看第78條的法律責任。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門需要牢牢把握第62條的管理職責。針對存在的爭議，我們完全可以通過管理行為規(guī)避爭議。首先，在宅基地管理中，如果認定為宅基地，那么必然符合土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃、村莊規(guī)劃；如存在不符合的情形，需要結(jié)合《自然資源部關(guān)于加快宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作的通知》（自然資發(fā)〔2020〕84號）依法變更規(guī)劃、并參照《土地管理法》第44條，履行農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)。在完成手續(xù)后，納入宅基地管理范圍，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門按照第59、第62條進行管理。其次，根據(jù)行政法綱要損害最小原則盡可能減少財產(chǎn)損害，通過村集體經(jīng)濟組織收回、村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部劃撥，等自治行為和多元化管理手段無法調(diào)整解決、無法調(diào)和的，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門進行行政處罰、同時對監(jiān)管不力的村集體經(jīng)濟組織（村委會）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，以及具有土地和規(guī)劃巡查上報人員的瀆職失職行為一并提請相關(guān)部門依法查處。即：應(yīng)先依法履行管理職責，而不能直接啟用罰則，依靠行政處罰架空行政管理部門依法履職、轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)、調(diào)整規(guī)劃等履職行為。即便是違法違規(guī)建設(shè)，村集體經(jīng)濟組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、土地和規(guī)劃、宅基地管理之中的未依法履行法定職責的行為，也應(yīng)當依法予以糾正，不作為行為將會造成更大的社會危害后果。同時，行政處罰是具有懲戒性的行政管理手段之一，通過理順管理行為，可以解決第77條和78條之間的爭議。（3）從部門職責角度看，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門主要是按照第59條、62條履行宅基地管理職責，目的是保障和規(guī)范村民“合法居住”法益的保護；自然資源部門履行“土地數(shù)量、用途管制”法益保護管理；住建部門對經(jīng)濟發(fā)展完成農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)后的城市建設(shè)進行管理；在土地總量不變的情況下，土地用途管制的三者存在一定的緊張關(guān)系，因此如何平衡耕地數(shù)量、經(jīng)濟發(fā)展所需農(nóng)轉(zhuǎn)用、村民居住以及實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的集體建設(shè)用地，尤為重要，切不可偏廢。（二）《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》涉及農(nóng)村建設(shè)住宅法律指引。1、規(guī)劃制定職責。（1）應(yīng)當編制鄉(xiāng)規(guī)劃、村規(guī)劃?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第3條第2款、第3款規(guī)定，縣級以上地方人民政府根據(jù)本地農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平，按照因地制宜、切實可行的原則，確定應(yīng)當制定鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的區(qū)域。在確定區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)、村莊，應(yīng)當依照本法制定規(guī)劃，規(guī)劃區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)、村莊建設(shè)應(yīng)當符合規(guī)劃要求?？h級以上地方人民政府鼓勵、指導前款規(guī)定以外的區(qū)域的鄉(xiāng)、村莊制定和實施鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃。（2）縣、鎮(zhèn)總體規(guī)劃負責單位。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第15條，縣人民政府組織編制縣人民政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，報上一級人民政府審批。其他鎮(zhèn)的總體規(guī)劃由鎮(zhèn)人民政府組織編制，報上一級人民政府審批。（3）村莊規(guī)劃責任?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第22條，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府組織編制鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃，報上一級人民政府審批。村莊規(guī)劃在報送審批前，應(yīng)當經(jīng)村民會議或者村民代表會議討論同意。綜上，在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》涉及的九種規(guī)劃中，和宅基地審批具有直接關(guān)系的有：鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃。即：鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村應(yīng)當預留用于宅基地審批的集體建設(shè)用地，如涉及土地性質(zhì)變更的，應(yīng)當依法報送土地管理部門。同時，村莊規(guī)劃應(yīng)當履行法定村民會議、公示程序，否則，可能導致行政機關(guān)程序違法。2、規(guī)劃實施。（1）涉及城中村問題。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第40條，在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程建設(shè)的，建設(shè)單位或者個人應(yīng)當向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。申請辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證，應(yīng)當提交使用土地的有關(guān)證明文件、建設(shè)工程設(shè)計方案等材料。需要建設(shè)單位編制修建性詳細規(guī)劃的建設(shè)項目，還應(yīng)當提交修建性詳細規(guī)劃。對符合控制性詳細規(guī)劃和規(guī)劃條件的，由城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證。城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當依法將經(jīng)審定的修建性詳細規(guī)劃、建設(shè)工程設(shè)計方案的總平面圖予以公布?！段靼彩谐青l(xiāng)規(guī)劃條例》第54條第1款，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的村莊和村民住宅建設(shè)，應(yīng)當按照城市規(guī)劃的要求，鼓勵集中建設(shè)符合國家規(guī)定占地面積和建筑面積的村民住宅小區(qū)；嚴格控制單家獨戶建房，對已建成的村民住宅改造，嚴格按照規(guī)劃要求進行審批。開發(fā)區(qū)內(nèi)的村莊改造應(yīng)當按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一拆遷的原則，集中進行建設(shè)。（2）農(nóng)村宅基地審批，相關(guān)規(guī)劃要求。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第41條第2款、第3款、第4款規(guī)定，在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)使用原有宅基地進行農(nóng)村村民住宅建設(shè)的規(guī)劃管理辦法，由省、自治區(qū)、直轄市制定。在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)以及農(nóng)村村民住宅建設(shè)，不得占用農(nóng)用地；確需占用農(nóng)用地的，應(yīng)當依照《中華人民共和國土地管理法》有關(guān)規(guī)定辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)后，由城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。建設(shè)單位或者個人在取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證后，方可辦理用地審批手續(xù)。（3）宅基地補劃時，村莊規(guī)劃修改。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第48條第2款規(guī)定，修改鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的，應(yīng)當依照本法第二十二條規(guī)定的審批程序報批。綜上，由于城中村已經(jīng)屬于城市、城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍，應(yīng)當按照城市規(guī)劃要求進行管理，已經(jīng)不屬于鄉(xiāng)村規(guī)劃體系范圍，也已經(jīng)不具有審批宅基地的先決條件。另外，宅基地審批應(yīng)當符合村莊規(guī)劃，如果涉及土地變更的，基于規(guī)劃法的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為審批部門應(yīng)當向土地管理部門申請，用于批準宅基地的整體區(qū)域依法進行農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)。即：規(guī)劃先行。3、違法查處?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第65條規(guī)定，在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設(shè)的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根據(jù)最高人民法院判例中，主體未建設(shè)完成時的限期責令改正屬于行政處罰前的防止危害擴大的制止行為，系行政強制措施行為。如果主體建設(shè)已完工，限期責令改正，屬于行政處罰，按照《行政處罰法》程序查處。查處后，相對人逾期不改正的，可以履行法定的強制執(zhí)行程序，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府執(zhí)行。（三）《城鄉(xiāng)促進法》相關(guān)內(nèi)容。《城鄉(xiāng)促進法》第10條第2款規(guī)定，縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)村振興促進工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指導和監(jiān)督檢查；縣級以上地方人民政府其他有關(guān)部門在各自職責范圍內(nèi)負責有關(guān)的鄉(xiāng)村振興促進工作?！冻青l(xiāng)促進法》第38條第2款規(guī)定，縣級以上地方人民政府應(yīng)當加強農(nóng)村住房建設(shè)管理和服務(wù)，強化新建農(nóng)村住房規(guī)劃管控，嚴格禁止違法占用耕地建房；鼓勵農(nóng)村住房設(shè)計體現(xiàn)地域、民族和鄉(xiāng)土特色，鼓勵農(nóng)村住房建設(shè)采用新型建造技術(shù)和綠色建材，引導農(nóng)民建設(shè)功能現(xiàn)代、結(jié)構(gòu)安全、成本經(jīng)濟、綠色環(huán)保、與鄉(xiāng)村環(huán)境相協(xié)調(diào)的宜居住房?！冻青l(xiāng)促進法》第51條規(guī)定，縣級人民政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當優(yōu)化本行政區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)村發(fā)展布局，按照尊重農(nóng)民意愿、方便群眾生產(chǎn)生活、保持鄉(xiāng)村功能和特色的原則，因地制宜安排村莊布局，依法編制村莊規(guī)劃，分類有序推進村莊建設(shè)，嚴格規(guī)范村莊撤并，嚴禁違背農(nóng)民意愿、違反法定程序撤并村莊?！冻青l(xiāng)促進法》第67條第1款規(guī)定，縣級以上地方人民政府應(yīng)當推進節(jié)約集約用地，提高土地使用效率，依法采取措施盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，激活農(nóng)村土地資源，完善農(nóng)村新增建設(shè)用地保障機制，滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)設(shè)施和農(nóng)民住宅用地合理需求。綜上，縣級人民政府具有農(nóng)村房屋安全、規(guī)劃管控、建設(shè)行為管理和服務(wù)職能、用地保障職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府具應(yīng)當履行規(guī)劃職責，縣級以上農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)村振興促進工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指導和監(jiān)督檢查。三、其他政策法規(guī)文件規(guī)定1、中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《鄉(xiāng)村振興責任制實施辦法》涉及內(nèi)容。第5條第6項規(guī)定，深化農(nóng)村土地制度、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益。完善農(nóng)業(yè)支持保護制度，健全農(nóng)村金融服務(wù)體系。持續(xù)深化供銷合作社、農(nóng)墾、農(nóng)業(yè)水價、集體林權(quán)、國有林場林區(qū)等重點領(lǐng)域改革，推動農(nóng)村改革擴面、提速、集成。第11條第2款第四項規(guī)定，縣級黨委和政府是鄉(xiāng)村振興“一線指揮部”?？h級黨委和政府主要負責人是本地區(qū)鄉(xiāng)村振興第一責任人，應(yīng)當把主要精力放在鄉(xiāng)村振興工作上，責任主要包括：（四）以縣域為單位組織明確村莊分類，優(yōu)化村莊布局，指導推動村莊規(guī)劃編制，分類推進鄉(xiāng)村振興。建立鄉(xiāng)村振興相關(guān)項目庫，健全鄉(xiāng)村振興資金項目信息公開制度，對鄉(xiāng)村振興資金項目管理負首要責任。第12條第一款規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府應(yīng)當把鄉(xiāng)村振興作為中心任務(wù)，發(fā)揮基層基礎(chǔ)作用，健全統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，“一村一策”加強精準指導服務(wù)，組織編制村莊規(guī)劃，抓好鄉(xiāng)村振興資金項目落地、重點任務(wù)落實。第13條規(guī)定，村黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導村級各類組織和各項工作，村民委員會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，全面落實“四議兩公開”制度，組織動員農(nóng)民群眾共同參與鄉(xiāng)村振興。確定本村鄉(xiāng)村振興重點任務(wù)并組織實施，具體落實各級各部門下達的各類政策、項目、資金等。及時公開村級黨務(wù)、村務(wù)、財務(wù)情況，公布惠農(nóng)政策落實、土地征收征用以及土地流轉(zhuǎn)、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、資金使用和項目建設(shè)等情況。2、2022年3月29日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于印發(fā)農(nóng)村亂占耕地建房專項整治試點工作方案的通知》（廳字〔2022〕18號）中，一是明確本次試點工作的范圍主要是試點地區(qū)2013年以來及2013年之前一段時間有整體關(guān)聯(lián)性的、在耕地上建設(shè)的、沒有合法合規(guī)用地手續(xù)或手續(xù)不全的各類房屋。二是指出組織實施中，地方黨委和政府是開展試點工作的責任主體，省級黨委和政府總責，試點地區(qū)黨委和政府負責抓落實。三是明確實施地區(qū)為農(nóng)村宅基地制度改革試點地區(qū)，西安市高陵區(qū)承擔新一輪國家農(nóng)村宅基地制度改革試點，同時承擔住宅類房屋專項整治試點工作。其他區(qū)縣均暫不開展住宅類房屋專項整治工作。3、《西安市村鎮(zhèn)建設(shè)條例》中，對建設(shè)規(guī)定，質(zhì)量標準，巡查制度，監(jiān)督職責，法律責任進行了詳細規(guī)定，應(yīng)當全文學習。4、《西安市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第54條，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的村莊和村民住宅建設(shè)，應(yīng)當按照城市規(guī)劃的要求，鼓勵集中建設(shè)符合國家規(guī)定占地面積和建筑面積的村民住宅小區(qū)；嚴格控制單家獨戶建房，對已建成的村民住宅改造，嚴格按照規(guī)劃要求進行審批。開發(fā)區(qū)內(nèi)的村莊改造應(yīng)當按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一拆遷的原則，集中進行建設(shè)。城市規(guī)劃區(qū)以外的農(nóng)村村民住宅建設(shè)，應(yīng)當按照鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃實施，鼓勵集中建設(shè)農(nóng)民新村。村民新建、改建住宅，應(yīng)當持土地使用權(quán)屬證明、建筑方案、村民委員會簽署的書面意見和妥善處理相鄰關(guān)系的材料，向鎮(zhèn)人民政府或街道辦事處提出書面申請，經(jīng)審查后，報規(guī)劃行政管理部門核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證，取得鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證后，依法辦理用地手續(xù)。5、《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部自然資源部關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2019〕6號）規(guī)定，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負責農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作，建立健全宅基地分配、使用、流轉(zhuǎn)、違法用地查處等管理制度，完善宅基地用地標準，指導宅基地合理布局、閑置宅基地和閑置農(nóng)房盤活利用等；自然資源部門負責村莊規(guī)劃、土地利用年度計劃安排等工