行政公益訴訟中的兩大認(rèn)識(shí)誤區(qū)

...v.近年來(lái)，伴隨著一系列具有轟動(dòng)效應(yīng)的公益訴訟案件的發(fā)生，我國(guó)行政法學(xué)界掀起了行政公益訴訟研究的熱潮。學(xué)界XX幾乎傾其全力論證中國(guó)行政公益訴訟制度建立的必要性、可行性與緊迫性，增設(shè)行政公益訴訟的具體條款也寫入了?行政訴訟法〔修改建議稿〕?中?！靶姓嬖V訟〞這一中國(guó)行政法學(xué)者所“獨(dú)創(chuàng)〞的概念，短短幾年時(shí)間就取得了話語(yǔ)霸權(quán)地位。然而，深入考察當(dāng)下行政公益訴訟的理論與實(shí)踐，不難發(fā)現(xiàn)其中存在大量認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，亟需從理論上予以澄清。限于篇幅，筆者擬就“行政公益訴訟是國(guó)外通例〞及“檢察機(jī)關(guān)最適宜作為原告提起行政公益訴訟〞等兩個(gè)具有廣泛影響的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)進(jìn)展剖析，試圖通過(guò)提醒這些認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)促進(jìn)展政公益訴訟問(wèn)題的研究安康開(kāi)展。誤區(qū)之一：行政公益訴訟是國(guó)外通例在當(dāng)下有關(guān)中國(guó)行政公益訴訟制度建構(gòu)理由的論述中，一種十分流行的敘事格式是：域外各法治興旺國(guó)家均已建立了行政公益訴訟制度，其先進(jìn)經(jīng)歷證明了中國(guó)建立行政公益訴訟的可行性。其實(shí)，深入考察西方法治興旺國(guó)家在行政訴訟客觀化過(guò)程中所建立的相關(guān)訴訟制度，不難發(fā)現(xiàn)，“行政公益訴訟是國(guó)外通例〞是一個(gè)典型的偽命題，其間反映了我國(guó)學(xué)者對(duì)西方國(guó)家有關(guān)制度的誤解甚至曲解。第一，德國(guó)的公益代表人制度與所謂的行政公益訴訟是兩種截然不同的法律制度。德國(guó)的公益代表人——無(wú)論是設(shè)在聯(lián)邦行政法院的檢察官還是設(shè)在高等行政法院及地方行政法院的公益代表人——只能參與訴訟，卻不能提起訴訟。他們的任務(wù)在于維護(hù)“公益〞，且所代表的只能是州或州的行政機(jī)關(guān)這一層級(jí)以上的公共利益。到目前為止，德國(guó)僅有巴登——符騰堡州、拜恩州等七個(gè)州運(yùn)用授權(quán)設(shè)立了公益代表人。至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其他實(shí)體利益的代表，那么尚未引起重視。[1]可見(jiàn)，德國(guó)的公益代表人制度僅具有形式意義，并不是普遍適用的制度。根據(jù)我國(guó)XX學(xué)者蔡志方先生的考證，德國(guó)公益代表人的職責(zé)主要包括四項(xiàng)：協(xié)助法院適用法律，確定與具體化法律、提供學(xué)術(shù)情報(bào)、協(xié)助斟酌法律之精神、輔助法官、彌補(bǔ)法院經(jīng)歷之缺乏、擔(dān)保法院辦案之不疏忽；在訴訟程序中代表群眾，即代表沉默之多數(shù)，從法律秩序之維護(hù)，以保護(hù)群眾之法律利益；減輕法院負(fù)擔(dān)，協(xié)助法院迅速審理案件，防止因思慮不周致浪費(fèi)程序；對(duì)機(jī)關(guān)提供各項(xiàng)法律情報(bào)與咨詢意見(jiàn)。[2]從實(shí)際擔(dān)負(fù)的職責(zé)上看，這一制度與國(guó)內(nèi)學(xué)者所言的為了維護(hù)公共利益而向法院提起行政訴訟的所謂的行政公益訴訟制度大相徑庭。第二，法國(guó)的越權(quán)之訴并不是簡(jiǎn)單地為了維護(hù)公共利益而提起的行政訴訟。盡管“越權(quán)之訴的主要目的在于保證行政行為的合法性，是行政法治原那么的重要保障，是對(duì)事不對(duì)人的客觀訴訟〞，但是，越權(quán)之訴在當(dāng)代越來(lái)越具有主觀因素，因?yàn)樯暝V人必須在利益受到損害時(shí)才能提起越權(quán)之訴，越權(quán)之訴同樣具有保護(hù)申訴人利益的作用。而且，從申訴人提起越權(quán)之訴要求撤銷行政決定的利益來(lái)看，既包括集體利益和公共利益，也包括個(gè)人利益。[4]就后者而言，實(shí)際上是一個(gè)純粹的個(gè)人為了私益而提起的行政訴訟；就前者而言，實(shí)際上是一種類似于“集團(tuán)訴訟〞及“機(jī)關(guān)訴訟〞的訴訟形態(tài)。第三，日本的民眾訴訟與機(jī)關(guān)訴訟僅僅是一種立法政策選擇的結(jié)果。根據(jù)日本現(xiàn)行?行政訴訟法?第42條的規(guī)定，只有“法律上有特別規(guī)定〞的情況下，方能提起民眾訴訟及機(jī)關(guān)訴訟。作為民眾訴訟典型形式的住民訴訟實(shí)際上是一種融主觀訴訟與客觀訴訟于一體的新型行政訴訟形式。而機(jī)關(guān)訴訟的目的在于解決“國(guó)家或公共團(tuán)體機(jī)關(guān)相互間的職權(quán)紛爭(zhēng)〞，本質(zhì)上屬于行政權(quán)內(nèi)部的糾葛，并無(wú)多少公共利益的成分。正如有的學(xué)者所言：“這些訴訟并不當(dāng)然地歸屬于法院管轄，只是從政策角度分析，由司法權(quán)來(lái)解決更為合理、更為妥當(dāng)時(shí)，在有法律予以成認(rèn)的范圍內(nèi)，才例外地允許提起訴訟。〞[5]誤區(qū)之二：檢察機(jī)關(guān)最適宜作為原告提起行政公益訴訟在有關(guān)行政公益訴訟啟動(dòng)問(wèn)題的討論中，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)代表公共利益提起行政訴訟的主X得到了最為廣泛的認(rèn)可。[8]支持者的理由大致包括：我國(guó)公民素質(zhì)、法制意識(shí)均難以適應(yīng)行政公益訴訟的要求，賦予公民個(gè)人提起行政公益訴訟的原告資格可能造成濫訴；我國(guó)大量的社會(huì)團(tuán)體程度不同地具有官方背景，難以獨(dú)立地代表社會(huì)公共利益；提起行政公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)視機(jī)關(guān)的題中應(yīng)有之意；各國(guó)均從立法上授予檢察機(jī)關(guān)行政訴訟領(lǐng)域的公訴權(quán)，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟業(yè)已成為世界性規(guī)律；等等。[9]實(shí)際上，在現(xiàn)行政治體制之下，人民檢察院是最不適宜提起行政公益訴訟的主體，檢察機(jī)關(guān)介入行政公益訴訟面臨著諸多理論及現(xiàn)實(shí)上的障礙，具體理由如下：第一，中西檢察體制殊異，域外的經(jīng)歷無(wú)法在中國(guó)簡(jiǎn)單復(fù)制。在三權(quán)分立思想的指引下，西方各國(guó)通過(guò)設(shè)立議會(huì)、政府和法院分別執(zhí)掌立法、行政與司法大權(quán)，檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)中并不具有獨(dú)立地位，絕大局部只是作為行政職權(quán)的組成局部或附設(shè)于法院，或與行政機(jī)關(guān)合而為一。行政權(quán)正是通過(guò)檢察機(jī)關(guān)來(lái)監(jiān)視和制約司法審判權(quán)，因而檢察機(jī)關(guān)從來(lái)都是政府的代表，是公共利益的維護(hù)者。就其法律地位而言，檢察院作為政府的一個(gè)部門行使起訴權(quán)正是政府訴權(quán)的表達(dá)。我國(guó)的檢察體制是參照前蘇聯(lián)模式建立起來(lái)的。按照一切權(quán)力屬于人民的原那么，我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間并無(wú)隸屬關(guān)系，它由人民代表大會(huì)產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)。因此，在“一府兩院〞的體制之下，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間是相互獨(dú)立的。正是由于檢察體制的根本不同，西方國(guó)家檢察機(jī)關(guān)代表政府提起公益訴訟的做法在我國(guó)難以推行。第二，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟必然導(dǎo)致自身的角色沖突。在我國(guó)，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟時(shí)，就同時(shí)取得了原告及法律監(jiān)視者的雙重身份。這種雙重角色決定了檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟案件中將要承當(dāng)起起訴和法律監(jiān)視兩種截然不同的訴訟職能，這在行政訴訟的運(yùn)作中是無(wú)論如何不能圓通的。一方面，作為法律監(jiān)視者，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有中立性、超然性，獨(dú)立于法院和當(dāng)事人之外對(duì)行政訴訟進(jìn)展客觀公正的監(jiān)視；另一方面，作為趨利避害的個(gè)體，檢察機(jī)關(guān)絕不希望自己的起訴遭致失敗，會(huì)不遺余力地動(dòng)用各種手段證明其主X以求得法院的認(rèn)同，因而難以維持其超然、中立的角色。在雙方訴訟地位懸殊的情況下，行政機(jī)關(guān)就難以相信法院裁判的公正性。因此，被告提起上訴或申訴的可能性將隨之增加，其結(jié)果不僅加重了法院的負(fù)擔(dān)，也影響了行政機(jī)關(guān)的效率和權(quán)威。反之，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)敗訴時(shí)，那么又因其同時(shí)擁有上訴權(quán)和抗訴權(quán)，極易使案件無(wú)休止地繼續(xù)審理下去，直至取得對(duì)其有利的判決。第三，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟逾越了行政訴訟檢察監(jiān)視的應(yīng)有邊界。任何國(guó)家權(quán)力的行使都有其法定邊界，行政訴訟中的檢察監(jiān)視權(quán)亦不例外?，F(xiàn)行行政訴訟法在總那么中原那么性地規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)視，但這并不意味著檢察機(jī)關(guān)可以無(wú)所不在、無(wú)所不能。檢察機(jī)關(guān)在對(duì)行政訴訟實(shí)施法律監(jiān)視時(shí)必須認(rèn)真處理好與審判機(jī)關(guān)和訴訟當(dāng)事人的關(guān)系，即檢察監(jiān)視不能干預(yù)審判權(quán)和當(dāng)事人訴訟權(quán)利的正當(dāng)行使。一般來(lái)說(shuō)，法律監(jiān)視是一種單向的、具有某種潛在強(qiáng)制力的行為，監(jiān)視者往往站在一種比擬超脫的立場(chǎng)上對(duì)被監(jiān)視者的XX行為進(jìn)展監(jiān)察催促。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟不僅會(huì)造成檢察監(jiān)視權(quán)的膨脹，進(jìn)而破壞既有的國(guó)家權(quán)力配置格局，而且還會(huì)對(duì)法院產(chǎn)生無(wú)形的壓力，最終導(dǎo)致司法判決公正性的缺失。如果片面賦予檢察機(jī)關(guān)享有提起行政公益訴訟的權(quán)力，行政審判的獨(dú)立性將被局部消解，民眾對(duì)訴訟公正和司法權(quán)威的信心也將隨之動(dòng)搖。由此可見(jiàn)，只要檢察權(quán)的法律屬性不變，因檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟而引發(fā)的檢察權(quán)與審判權(quán)、行政權(quán)之間的矛盾就不可能得到緩解。為此，在我國(guó)憲法對(duì)檢察權(quán)性質(zhì)進(jìn)展重新定位之前，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)慎行。[1]參見(jiàn)[德]弗里德赫爾穆·胡芬：?行政訴訟法?，莫光華譯，法律2003年版，第53頁(yè)。[2]參見(jiàn)[臺(tái)]蔡志方：?行政救濟(jì)與行政法學(xué)?〔三〕，學(xué)林文化事業(yè)XX1998年版，第553頁(yè)以下。[4]王名揚(yáng)：?法國(guó)行政法?，中國(guó)政法大學(xué)1988年版，第669、676頁(yè)。[5]楊建順：?日本行政法通論?，中國(guó)法制1998年版，第726頁(yè)。[8]在2005年8月30日由最高人民檢察院召開(kāi)的“民事行政訴訟中檢察權(quán)配置問(wèn)題〞研討會(huì)上，與會(huì)的20多位資深法學(xué)專家一