試論建設(shè)項(xiàng)目資金支付信用擔(dān)保的必要性及可行性

...v.試論建立工程資金支付信用擔(dān)保的必要性及可行性[摘要]本文從我國(guó)特殊環(huán)境出發(fā)，分析研究建筑市場(chǎng)主體及擔(dān)保主體情況。目前，我國(guó)要完全按國(guó)際慣例全面推行建立工程風(fēng)險(xiǎn)管理制度，制約因素較多。本著突出重點(diǎn)，先易后難，在試點(diǎn)根底上配套完善的原那么，對(duì)建立工程資金支付現(xiàn)狀主迫切需要解決的問(wèn)題，提出建立銀行信用擔(dān)保制度的設(shè)想，并對(duì)開(kāi)展推行建立工程擔(dān)保制度的必要條件及可行性進(jìn)展探討。在黨的十五大和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神指導(dǎo)下，按照第三步開(kāi)展戰(zhàn)略，在今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)將處于新的增長(zhǎng)期，建立領(lǐng)域必將面臨更新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。因此，嚴(yán)密聯(lián)系國(guó)情實(shí)際，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)開(kāi)展為中心，以深化改革為動(dòng)力，努力構(gòu)建統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的建筑市場(chǎng)，構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行的建立管理機(jī)制，加快市場(chǎng)化進(jìn)程，使之按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，逐步與國(guó)際慣例接軌，已成為建立領(lǐng)域必須研究探索的重要課題。建立工程風(fēng)險(xiǎn)管理作為建立領(lǐng)域的薄弱環(huán)節(jié)，特別是由于建立工程資金支付方面諸多問(wèn)題的存在，進(jìn)一步加強(qiáng)管理更為迫切。1．進(jìn)一步深化建立體制和建筑業(yè)改革的客觀要求長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)受方案經(jīng)濟(jì)影響，未按照國(guó)際慣例建立建立管理體制，客觀上存在著管理思想、管理手段、管理方法與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的開(kāi)展不相適應(yīng)的問(wèn)題，多種法規(guī)的、行政的管理手段失控、失靈的情況時(shí)有發(fā)生。隨著建立體制改革的進(jìn)一步深化，客觀上要求必須用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的手段來(lái)解決市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題，用經(jīng)濟(jì)手段標(biāo)準(zhǔn)建立市場(chǎng)各方主體行為，形成經(jīng)濟(jì)的、法律的、行政的多種管理手段有機(jī)結(jié)合的建筑市場(chǎng)交易行為管理體系。當(dāng)前，在我國(guó)參加WTO即將成為現(xiàn)實(shí)之際，中國(guó)建筑市場(chǎng)對(duì)外開(kāi)放和中國(guó)建筑業(yè)在國(guó)際建筑市場(chǎng)擴(kuò)展的機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存的局面即將形成，采用經(jīng)濟(jì)和法律手段有效調(diào)控，構(gòu)建既適合我國(guó)國(guó)情又符合國(guó)際慣例的建立工程管理模式尤為重要。為此，必須根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，參照國(guó)際通行作法，嚴(yán)密聯(lián)系國(guó)情實(shí)際，針對(duì)重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題研究探索。2．建筑市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制改革實(shí)踐證明必須加強(qiáng)工程工程風(fēng)險(xiǎn)管理改革開(kāi)放以來(lái)，隨著建立工程撥款改貸款、建立工程多元化投資、工程資本金制度、工程法人責(zé)任制、建立工程招標(biāo)投標(biāo)制等改革措施的逐步出臺(tái)，我國(guó)建立領(lǐng)域正逐步向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)邁進(jìn)。但是，由于我國(guó)正處于從方案經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的過(guò)程之中，建筑市場(chǎng)各方主體不成熟，行為不標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題比擬嚴(yán)重，如墊資墊料承包、拖欠工程款、工期拖延、業(yè)主壓級(jí)壓價(jià)、施工企業(yè)資本金缺乏等等。再加上我國(guó)正處于建立頂峰期，建立規(guī)模大，技術(shù)復(fù)雜程度高，工程風(fēng)險(xiǎn)因素相應(yīng)日趨增大，而風(fēng)險(xiǎn)管理在建立領(lǐng)域還是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，僅處于起步階段，空白點(diǎn)多且管理水平較低。由于歷史的原因和考慮到我國(guó)建筑市場(chǎng)各方主體的具體情況，有關(guān)政策措施的制定也相對(duì)滯后。因此，突出重點(diǎn)，深入研究，先易后難．勇于探索，積極試點(diǎn)，配套完善，采用經(jīng)濟(jì)和法律手段合理分配風(fēng)險(xiǎn)和有效調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)．逐步建立符合中國(guó)特色的工程工程風(fēng)險(xiǎn)管理制度體系，已成為事關(guān)建筑市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制改革成效的重要環(huán)節(jié)，加強(qiáng)建立工程工程風(fēng)險(xiǎn)管理勢(shì)在必行。3．建立工程資金支付現(xiàn)狀迫切要求推行支付信用擔(dān)保制度建立工程的特點(diǎn)決定了工程施工階段技術(shù)與環(huán)境方面、經(jīng)濟(jì)方面、合同簽訂和履行方面等諸多風(fēng)險(xiǎn)因素的客觀存在。同時(shí)，在建筑市場(chǎng)長(zhǎng)期處于買(mǎi)方市場(chǎng)的客觀條件下，建筑施工企業(yè)除承當(dāng)上述必然風(fēng)險(xiǎn)外，還要承當(dāng)我國(guó)特殊環(huán)境和工程承包人被動(dòng)經(jīng)濟(jì)地位所帶來(lái)的各種人為風(fēng)險(xiǎn)，承受著遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于業(yè)主的風(fēng)險(xiǎn)壓力，諸如業(yè)主要求墊資承包、無(wú)理壓級(jí)壓價(jià)、克扣工程進(jìn)度款、拖欠工程結(jié)算尾款等，使施工企業(yè)不堪重負(fù)。由于在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下建立工程發(fā)包和承包是一項(xiàng)充滿風(fēng)險(xiǎn)的事業(yè)，風(fēng)險(xiǎn)涉及的范圍相當(dāng)廣泛。工程擔(dān)保和工程保險(xiǎn)作為工程風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的一種重要手段，即充分利用信用機(jī)制，強(qiáng)化建筑市場(chǎng)主體之間的責(zé)任關(guān)系，維護(hù)業(yè)主及承包人雙方的合法權(quán)益，以保障工程建立的順利完成。又由于我國(guó)建立市場(chǎng)主體和擔(dān)保主體具體情況特殊，要完全按國(guó)際慣例一步到位全面推行是不現(xiàn)實(shí)的；如果單純強(qiáng)調(diào)特殊而舉步不前，也是不明智的。當(dāng)前，我國(guó)的?建筑法?、?合同法?、?招標(biāo)投標(biāo)法?、?擔(dān)保法?、?保險(xiǎn)法?、?銀行法?已經(jīng)出臺(tái)，但實(shí)行工程保險(xiǎn)、工程擔(dān)保制度，還必須建立符合建筑業(yè)和建立工程特點(diǎn)的配套法規(guī)。但配套不等于必須成套，當(dāng)前就可運(yùn)用銀行信用機(jī)制建立信用擔(dān)保制度，先行解決一些突出問(wèn)題。由于工程擔(dān)保制度必須強(qiáng)制實(shí)行，屬于政府行為，涉及面較廣，只能在試點(diǎn)的根底上逐步推行。為適應(yīng)建立領(lǐng)域深化改革的需要，可以有針對(duì)性地根據(jù)具體情況試行一些制度，本著工程工程風(fēng)險(xiǎn)管理問(wèn)題能解決一個(gè)就少-個(gè)的思路進(jìn)展研究、探索。

例如，當(dāng)前由于對(duì)履約擔(dān)保、預(yù)付款擔(dān)保、業(yè)主支付擔(dān)保沒(méi)有明確規(guī)定，使合同條款在履行過(guò)程中遇到難題：一是由于對(duì)履約擔(dān)保沒(méi)有明確規(guī)定，發(fā)包方趁機(jī)任意索要履約保證金，以彌補(bǔ)其資金缺乏，二是對(duì)預(yù)付款擔(dān)保沒(méi)有明確規(guī)定，使發(fā)包人對(duì)支付工程預(yù)付款顧慮重重，擔(dān)憂承包人不守信用，卷款逃走，有的甚至以此為借口要求承包人墊資墊料；三是對(duì)業(yè)主支付擔(dān)保沒(méi)有明確規(guī)定，使發(fā)包人任意拖欠工程款，造成建筑業(yè)中的"三角債"，形成惡性循環(huán)，使施工單位效益大幅度滑坡，運(yùn)轉(zhuǎn)步履維艱，借貸無(wú)門(mén)，甚至導(dǎo)致拖欠企業(yè)職工工資，影響社會(huì)安定。

綜上述各點(diǎn)可見(jiàn)，推行建立工程資金支付信用擔(dān)保制度具有客觀必要性、可行性和一定的緊迫性。4．建立工程資金支付信用擔(dān)保制度設(shè)想在工程建立活動(dòng)中，業(yè)主和承包人是平等的法律關(guān)系，因此在建立信用擔(dān)保制度時(shí)必須遵循對(duì)等原那么，即業(yè)主和承包人必須按照規(guī)定提供信用擔(dān)保，任何一方均不得以任何借口在自己不提供信用擔(dān)保時(shí)要求對(duì)方提供信用擔(dān)保。4．1投標(biāo)信用擔(dān)保制度投標(biāo)擔(dān)保是擔(dān)保人保障投標(biāo)人正當(dāng)從事投標(biāo)活動(dòng)作出的一種承諾。根據(jù)建筑施工企業(yè)現(xiàn)狀，當(dāng)前宜采用以下方法：在投標(biāo)報(bào)價(jià)時(shí)由投標(biāo)人出具銀行保函，以保證投標(biāo)人不會(huì)中選撤銷(xiāo)投標(biāo)，中標(biāo)后與業(yè)主簽定承包工程合同。一旦投標(biāo)人違約，銀行須向業(yè)主支付投標(biāo)保證金，其額度為標(biāo)價(jià)總額的1％-3％(按標(biāo)價(jià)額度分級(jí)確定比擬，且金額不得低于該標(biāo)與次低標(biāo)之間的差額)。其有效期限比投標(biāo)書(shū)的有效期限長(zhǎng)一個(gè)月；這樣，既可以減少資金抵押給投標(biāo)人帶來(lái)的壓力，又可使業(yè)主權(quán)益有可靠的經(jīng)濟(jì)保障，同時(shí)還可有效地遏制借照掛靠、一標(biāo)多投等違規(guī)現(xiàn)象。4．2履約信用擔(dān)保制度履約擔(dān)保是擔(dān)保人保障承包人履行承包合同作出的一種承諾。根據(jù)建筑施工企業(yè)現(xiàn)狀，當(dāng)前宜采用以下方法：中標(biāo)人在與業(yè)主正式簽訂合同時(shí)，須提交銀行出具的履約保函。一旦承包人不能履行合同義務(wù)時(shí)，銀行即按照合同規(guī)定的履約保證金額對(duì)業(yè)主進(jìn)展賠償。其金額為合同價(jià)的5％-10%(按合同價(jià)額度分級(jí)確定比例，并考慮承包人業(yè)績(jī)與資信劃分檔次)，其有效期限比合同有效期長(zhǎng)一個(gè)月。當(dāng)前，考慮到建筑企業(yè)資本構(gòu)成現(xiàn)狀和實(shí)施經(jīng)濟(jì)的、法律的、行政的多種手段標(biāo)準(zhǔn)企業(yè)履約行為，履約保證金額度可適當(dāng)?shù)鸵恍?，以后根?jù)實(shí)施情況逐步提高直至與國(guó)際慣例接軌。4．3預(yù)付款信用擔(dān)保制度預(yù)付款擔(dān)保是指業(yè)主預(yù)先支付一定數(shù)額的工程款以供承包人周轉(zhuǎn)使用；為了保證承包人將這些款項(xiàng)用于工程建立和業(yè)主的資金平安，而建立的信用擔(dān)保制度。根據(jù)建筑施工企業(yè)現(xiàn)狀，宜采用以下方法：承包人在取得業(yè)主提供的工程預(yù)付款時(shí)，需向業(yè)主提供與預(yù)付款額一樣的銀行保函。預(yù)付款保證金按合同價(jià)的10%-30%，并與合同確定的預(yù)付款比例一樣。對(duì)承包人來(lái)說(shuō)，在已定的比例區(qū)間內(nèi)，由銀行提供的保函金額越大，預(yù)付款額度可相應(yīng)增大，反之那么減少。假設(shè)承包人不能提供預(yù)付款保函，業(yè)主可以取消預(yù)付款。采用這種方法，既可以有效保障業(yè)主合法權(quán)益，又可對(duì)施工企業(yè)提高資本有機(jī)構(gòu)成形成一種鼓勵(lì)機(jī)制，促使企業(yè)合理配置資金，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，增強(qiáng)企業(yè)活力，逐步改變"打工性質(zhì)"的企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，為"恒者恒強(qiáng)，優(yōu)勝劣汰"打下經(jīng)濟(jì)基石。預(yù)付款銀行保函隨著業(yè)主按照工程進(jìn)度支付工程款并逐步扣回，預(yù)付款擔(dān)保責(zé)任隨之逐漸降低直至最終消失。4．4業(yè)主支付信用擔(dān)保制度業(yè)主支付擔(dān)保是指業(yè)主通過(guò)擔(dān)保人為其提供擔(dān)保，保證業(yè)主按照合同規(guī)定的支付條件，如期將工程款支付給承包人。如果業(yè)主不按合同支付工程款，將由擔(dān)保人代向承包人履行支付責(zé)任。根據(jù)建立領(lǐng)域現(xiàn)狀，宜采用以下方法：業(yè)主在進(jìn)展招標(biāo)時(shí)應(yīng)出具工程資信證明，在正式簽訂工程合同時(shí)需按合同價(jià)款提供銀行保函。其擔(dān)保責(zé)任隨著業(yè)主按照工程進(jìn)度支付工程款至工程竣工結(jié)算結(jié)清尾款，而逐漸降低直至最終消失。施工中業(yè)主因提高建筑標(biāo)準(zhǔn)或擴(kuò)大規(guī)模等需要增加工程造價(jià)，在提出設(shè)計(jì)更改時(shí)，應(yīng)提供相應(yīng)額度的補(bǔ)充銀行保函。建立業(yè)主支付信用擔(dān)保制度，對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)建筑市場(chǎng)交易行為，有效防止業(yè)主拖欠工程，保障工程建立的順利完成，具有重要的制約作用。5．推行工程擔(dān)保制度的必要條件及可行性探討5．1實(shí)行工程擔(dān)保制度應(yīng)屬?gòu)?qiáng)制性法規(guī)推行工程擔(dān)保制度是用利益機(jī)制對(duì)建筑市場(chǎng)各方主體進(jìn)展標(biāo)準(zhǔn)和制約，形成信用機(jī)制，從而維護(hù)建筑市場(chǎng)秩序的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，在建筑市場(chǎng)運(yùn)行中，屬于政府行為范疇，必須具有強(qiáng)制性。由于建筑市場(chǎng)各方主體均不成熟，行為也不標(biāo)準(zhǔn)，因此建立行政主管部門(mén)運(yùn)用行政手段，強(qiáng)制推行工程擔(dān)保制度屬必備的條件之。建立部在中國(guó)建筑業(yè)開(kāi)展戰(zhàn)略研究中已提出了建立我國(guó)以工程擔(dān)保和工程保險(xiǎn)為主要內(nèi)容的工程風(fēng)險(xiǎn)管理制度，目前此項(xiàng)工作已處于試點(diǎn)階段。5．2培育實(shí)力雄厚的擔(dān)保主體當(dāng)前應(yīng)以銀行(特別是建立銀行)為背景，借助其普遍的網(wǎng)點(diǎn)與雄厚的資金進(jìn)展通力合作。在通過(guò)試點(diǎn)取得經(jīng)歷的根底上，工程擔(dān)保主體逐步開(kāi)展到由金融機(jī)構(gòu)和專(zhuān)門(mén)的擔(dān)保公司共同構(gòu)成。當(dāng)前，?銀行法?、?保險(xiǎn)法?、?擔(dān)保法?均已公布，這為培育工程擔(dān)保主體，在法律上具備了可行性。5．3解決擔(dān)保費(fèi)用來(lái)源問(wèn)題實(shí)行工程擔(dān)保必然增加工程本錢(qián)，因此需要解決擔(dān)保費(fèi)用來(lái)源問(wèn)題。此項(xiàng)費(fèi)用宜列入工程概預(yù)算。5．4業(yè)主管理真正納入法制軌道建筑市場(chǎng)中業(yè)主的不標(biāo)準(zhǔn)行為已人為地構(gòu)成工程風(fēng)險(xiǎn)，必須采用經(jīng)濟(jì)的、法律的、行政的手段綜合治理，大力遏制。通過(guò)推行工程法人責(zé)任制，將業(yè)主管理真正納入法制軌道，這既是建立工程擔(dān)保制度的必要條件，更是加強(qiáng)工程風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)前、宜采取以下措施：①對(duì)業(yè)主違規(guī)行為進(jìn)展經(jīng)常性的嚴(yán)查嚴(yán)懲，并將經(jīng)濟(jì)和法律責(zé)任落實(shí)到工程負(fù)責(zé)人頭上；②工程報(bào)建必須嚴(yán)格工程資信審查，資金必須到位到帳方可報(bào)建；③在簽發(fā)施工許可證時(shí)，必須查驗(yàn)業(yè)主支付擔(dān)保的銀行保函；④強(qiáng)化業(yè)主支付擔(dān)保的日常監(jiān)視管理，不定期抽查業(yè)主支付擔(dān)保制度執(zhí)行情況，對(duì)弄虛作假等違規(guī)者及時(shí)予以查處。5．5建筑施工企業(yè)必須重視資本運(yùn)作，增強(qiáng)資金實(shí)力權(quán)益是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要基石。以獲得合法權(quán)益的動(dòng)機(jī)，鼓勵(lì)企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)，營(yíng)造獎(jiǎng)優(yōu)罰劣、優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)環(huán)境，使工程擔(dān)保制度發(fā)揮重要的甄別、擇優(yōu)、監(jiān)視、促進(jìn)作用。由于擔(dān)保人在提供擔(dān)保前必然要對(duì)被擔(dān)保人進(jìn)展嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，決不可能為資信低下的企業(yè)作提保。