行政許可對現(xiàn)代海關(guān)管理的挑戰(zhàn)及對策

...v.行政許可對現(xiàn)代海關(guān)管理的挑戰(zhàn)及對策李志剛本文從出臺行政許可法的意義入手，在概括分析行政許可與海關(guān)管理辨證關(guān)系的根底上，筆者大膽提出、論述了實施行政許可會給現(xiàn)代海關(guān)管理帶來挑戰(zhàn)的四個方面，并圍繞上述問題就相關(guān)對策展開了系統(tǒng)論述。今年7月1日施行的?行政許可法?，是世界上第一部單獨制定的行政許可法，是中國政府進展的一場“自我革命〞，也是“三個文明〞開展的必然成果，不但直接改變著行政管理者的理念，改變現(xiàn)有的管理模式，而且也改善著管理者與被管理者的關(guān)系。海關(guān)作為國家進出境監(jiān)視管理行政機關(guān)，其管理行為會隨著經(jīng)濟全球化進程的推進而更多地涉及到人民的切身利益。因此，如何就海關(guān)行政許可創(chuàng)新管理體制，實現(xiàn)現(xiàn)代海關(guān)制度第二步戰(zhàn)略目標(biāo)對海關(guān)管理法治化的要求，建立法治管理型海關(guān)，筆者提出了自己的見解與看法。一、實施行政許可會給現(xiàn)代海關(guān)管理帶來諸多挑戰(zhàn)從哲學(xué)角度講，行政許可和現(xiàn)代海關(guān)管理是一對“對立統(tǒng)一〞的矛盾關(guān)系：行政許可制約海關(guān)管理權(quán)限，促進海關(guān)管理的法治化進程;海關(guān)管理需按照行政許可進展，是海關(guān)依法行政的依據(jù)與保障。正確地駕馭矛盾可以促進事物的開展。基于當(dāng)前海關(guān)管理的現(xiàn)狀和存在的問題，要馬上轉(zhuǎn)變管理理念，適應(yīng)海關(guān)行政許可，無疑會遇到許多挑戰(zhàn)：挑戰(zhàn)一：對海關(guān)管理構(gòu)成要素提出了更高的要求。海關(guān)管理是一個存在于社會主義市場經(jīng)濟體制中的行政管理體系，包括海關(guān)管理主體和管理對象客體以及海關(guān)管理所處的管理環(huán)境三個構(gòu)成要素。行政許可是行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織等行政相對人的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事某種特定活動的行為。因此，?行政許可法?在海關(guān)系統(tǒng)的實施是一個系統(tǒng)工程，要合法實施行政許可、科學(xué)進展海關(guān)管理，其首要條件是要使海關(guān)管理的構(gòu)成要素具備更高的素質(zhì)和要求。(1)海關(guān)管理的主體。在整個海關(guān)管理體系中，海關(guān)是管理的主體，但管理行為的決策者和執(zhí)行者都是由人來完成的，也就是說，海關(guān)管理的真正主體應(yīng)是擔(dān)當(dāng)不同行政職務(wù)的海關(guān)關(guān)員。所以，行政許可主要是對管理執(zhí)行人行為的約束和標(biāo)準(zhǔn)，只有實施管理行為的個體自身具備了相當(dāng)?shù)姆芍R、業(yè)務(wù)知識和必要的管理知識，并在執(zhí)法管理活動中樹立起“許可執(zhí)法〞的意識，才能真正貫徹海關(guān)行政許可權(quán)力，才能在海關(guān)內(nèi)部形成一個整體的“人民海關(guān)為人民〞的執(zhí)法隊伍。(2)海關(guān)管理的客體。行政許可不同于行政機關(guān)依職權(quán)主動賦予相對人權(quán)利和免除義務(wù)的行為，沒有相對人的申請，行政機關(guān)不能主動予以許可，是一種依申請的行政行為。因此，管理客體素質(zhì)的上下對能否正確實施行政許可起著重要作用。海關(guān)管理的客體，是海關(guān)管理的對象或承受者，是具體的進出境行為以及發(fā)生行為的人(自然人、企業(yè)法人)、行為的有形載體(運輸工具、貨物、物品)和行為的無形載體(知識產(chǎn)權(quán))。海關(guān)對這些客體所進展的監(jiān)管、征稅、統(tǒng)計等管理職能也多是建立在管理相對人申報的根底上的。所以，管理相對人自身掌握知識的多少、能否如實申報在很大程度上也影響著海關(guān)行政許可實施的質(zhì)量。(3)海關(guān)的管理環(huán)境。是指存在于海關(guān)管理系統(tǒng)之外，對海關(guān)管理的實施和開展產(chǎn)生影響的外界客觀情況和條件，主要是指社會環(huán)境。海關(guān)行政許可多是基于財政需求和國家平安等目的設(shè)置的，實施海關(guān)行政許可的過程就是優(yōu)化海關(guān)管理環(huán)境的過程，它要求海關(guān)管理必須與社會主義初級階段市場經(jīng)濟的管理相適應(yīng)，以XX和法制為導(dǎo)向，綜合運用多種合作方式提高信息交流，以滿足社會對海關(guān)管理低耗、高效的需求。挑戰(zhàn)二：對海關(guān)管理理念的創(chuàng)新提出更嚴的標(biāo)準(zhǔn)。?行政許可法?是中國社會深刻轉(zhuǎn)型的必然產(chǎn)物，表達了“合法、高效、便民、公正〞的立法精神，創(chuàng)新了行政許可理念，推動了整個行政管理體制的革命性變革。其也必然會給創(chuàng)新現(xiàn)代海關(guān)管理理念提出更加嚴格的標(biāo)準(zhǔn)。(1)有限性管理標(biāo)準(zhǔn)。海關(guān)管理的根底和依據(jù)是現(xiàn)行的海關(guān)法律，但其受“行政主導(dǎo)〞和“防范為主〞的立法思想的影響，大都過度強化海關(guān)對進出口活動的管理職能，而無視對行政相對人權(quán)利的規(guī)定和保障。其在執(zhí)法管理中的表現(xiàn)是：海關(guān)不能正確擺正和管理相對人的關(guān)系，往往會形成“海關(guān)處于主導(dǎo)地位、相對人只能按照海關(guān)的指令辦事〞的錯誤認識，隨意對管理相對人發(fā)號施令、而不容許他人申辯、反駁;還有的甚至把管理相對人置于同海關(guān)相對立的地位，認為自己就代表海關(guān)、就代表法律，是管人的人，我說了算。這與?行政許可法?第十二條、十三條行政許可權(quán)設(shè)置的指導(dǎo)思想是相悖的。今后的海關(guān)管理要與市場經(jīng)濟規(guī)那么相結(jié)合，把那些能減的審批工程堅決地減下來，對凡通過市場競爭機制調(diào)節(jié)、行業(yè)組織和中介機構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的自律性管理以及海關(guān)采用事后監(jiān)視等方式能夠予以標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)逐步地交還給行業(yè)協(xié)會或報關(guān)協(xié)會等團體組織辦理，把海關(guān)從日常的事務(wù)管理中脫離出來，方能更科學(xué)地依法辦事，提高執(zhí)法管理的綜合社會效能。(2)效勞性管理標(biāo)準(zhǔn)。行政許可法規(guī)定的“便民原那么〞，要求政府在行政管理過程中要做好效勞。就海關(guān)行政審批的實施而言，無紙化報關(guān)、網(wǎng)上受理、網(wǎng)上審批就是表達“便民原那么〞的現(xiàn)代審批方式。當(dāng)前，海關(guān)管理的方式已初步形成了以H2000、執(zhí)法評估、風(fēng)險管理、統(tǒng)計監(jiān)視等強大網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)支持的現(xiàn)代海關(guān)管理模式，缺乏的是我們目前的受理方式和受理條件，還不能完全適應(yīng)海關(guān)行政許可的要求。在條件成熟的條件下，需要按照“統(tǒng)一受理、分工作業(yè)〞的原那么盡快開通對外的審批專用電子，將各種通信地址和有關(guān)通過媒體向社會公布;同時，在操作流程、設(shè)備要求和審批人員業(yè)務(wù)素質(zhì)等方面制定應(yīng)對方案，逐步配套，進而把私法中的平等、合議原那么引入公法的管理中來，使每個關(guān)員在思想和行動上同“行政許可〞接軌，真正樹立起“管理就是效勞〞的執(zhí)法理念。(3)公開、透明性管理標(biāo)準(zhǔn)。“海關(guān)行政許可〞是以保護從事進出口貿(mào)易行為的公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護國家經(jīng)濟利益平安和社會秩序為許可內(nèi)容的。公開海關(guān)行政許可的事項、條件、程序是現(xiàn)代海關(guān)管理的必然要求，但長期以來海關(guān)執(zhí)法管理的依據(jù)多是政策性法規(guī)文件，其變化性較強，且公開程度不高。據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)行3000余件海關(guān)標(biāo)準(zhǔn)性文件大局部沒有公布，與行政許可法的要求相差甚遠，缺乏執(zhí)行所必須的社會監(jiān)視機制，使得執(zhí)法中不可防止的存在海關(guān)關(guān)員執(zhí)法不統(tǒng)一、不標(biāo)準(zhǔn)的情況。如：同一個進口貿(mào)易商分別從XX和XX進口美國廢鋼，在XX一天就順利通關(guān)，而在XX報關(guān)時，那么被XX海關(guān)提出了價格質(zhì)疑，經(jīng)過三天多時間的價格磋商，最后以企業(yè)無奈容許調(diào)價才給予了放行通關(guān)。一樣的貨，一樣的價格，不一樣的通關(guān)結(jié)果，讓企業(yè)感覺到了不一樣的海關(guān)執(zhí)法。可見，符合?行政許可法?要求的海關(guān)管理的法制建立仍然任重而道遠。挑戰(zhàn)三：對海關(guān)管理程序設(shè)置的要求更加標(biāo)準(zhǔn)。程序是許可制度中最重要的組成局部之一。程序?qū)μ岣咝姓?、保護公民的權(quán)利以至促進經(jīng)濟開展至關(guān)重要，但行政許可法不可能詳細列出所有行政行為的程序，只能規(guī)定一些主要的必經(jīng)程序。所以，海關(guān)作為一個國家獨立的行政執(zhí)法主體，必須遵照行政許可法規(guī)定的程序，設(shè)置符合本系統(tǒng)實際的管理程序。(1)要明確有權(quán)設(shè)置海關(guān)行政管理程序的主體資格。目前，海關(guān)行政管理程序的設(shè)置的隨意性太強，且較為混亂、繁瑣，上至總署下至基層海關(guān)內(nèi)部各科室都或多或少地設(shè)置了某些業(yè)務(wù)管理程序，自成一套、各不一樣。如有些業(yè)務(wù)名為“三級審批〞，而事實上在某些海關(guān)要經(jīng)過八九個報批環(huán)節(jié)，有甚者還常出現(xiàn)因程序過多而引起的科室間或科室內(nèi)部互相推諉、扯皮情事，嚴重制約海關(guān)管理效能的提高，乃致使一些企業(yè)怨聲載道。對此，應(yīng)按照行政許可法中“一項許可只能由一個機關(guān)審批〞的設(shè)置原那么，科學(xué)、合理地界定設(shè)置海關(guān)行政管理程序的主體資格條件，以統(tǒng)一設(shè)置來實現(xiàn)管理程序的一致性。(2)引進XX和監(jiān)視機制，科學(xué)設(shè)置海關(guān)管理程序。海關(guān)行政管理程序的制定是一項涉及面較廣、較細，可操作性要求又較強的工作。實踐證明：任何一項許可程序的制定或廢止都會牽扯到管理相對人的切身利益。因而，海關(guān)行政許可管理程序的制定應(yīng)著重考慮兩個方面：一要方便申請人通關(guān)。有權(quán)設(shè)置管理程序的海關(guān)，應(yīng)在調(diào)研的根底上，廣泛征詢管理相對人的意見，知其所需，方能為其所設(shè)。在“一個窗口對外〞、“集中受理、分工協(xié)作〞管理思路的指導(dǎo)下，充分尊重管理相對人參與管理程序制定的權(quán)利，盡可能簡化操作流程、降低企業(yè)通關(guān)本錢。二要便于海關(guān)及時、公正進展行政管理和效勞。法律是依據(jù)，程序是保障。“信賴保護〞原那么是行政許可法的重要原那么，是防止政府行為“出爾反爾〞法律約束。因而，海關(guān)在修改制定相關(guān)程序時，應(yīng)充分考慮對程序的實踐需要性和實際可操作性，科學(xué)解決好法定固有程序和領(lǐng)導(dǎo)行政自由裁量權(quán)的問題，并以成文的外在形式加以公布，使海關(guān)管理能夠以法定的程序辦事、以公正的態(tài)度效勞。借此，到達以固有的程序制度標(biāo)準(zhǔn)海關(guān)管理的目的。挑戰(zhàn)四：對海關(guān)管理責(zé)任劃分的要求更加明確。監(jiān)視與責(zé)任制度是行政許可法中設(shè)立的重要制度之一，其目的以監(jiān)視機制和責(zé)任制度來解決行政管理機關(guān)在執(zhí)法實踐中存在的重許可、輕監(jiān)管或者只許可、不監(jiān)管等輕責(zé)任的問題。海關(guān)是一個高風(fēng)險職業(yè)，執(zhí)法實踐中同樣存在著注重程序合法或注重內(nèi)容合法等傾向，引起的行政訴訟或賠償有逐步增加的趨勢。暴露出的是海關(guān)管理的法制根底建立不到位，海關(guān)實施行政許可責(zé)任的劃分不明確。(一)海關(guān)違反行政許可進展海關(guān)管理的責(zé)任分為兩種：一是撤銷的責(zé)任，是指海關(guān)有義務(wù)撤銷XX的許可，恢復(fù)到許可以前的狀態(tài)。主要是針對海關(guān)在管理過程中實施的XX許可行為而言的，不管是程序XX還是實體XX，不管是管理相對人XX還是海關(guān)管理行為XX，海關(guān)都必須撤銷。例如：海關(guān)許可不符合法定條件的保稅庫從事保稅貨物堆存經(jīng)營，就可能會給公共利益和他人利益造成損害和威脅，如果不及時糾正，必定會違背許可的目的。二是補救的責(zé)任?？梢院唵蔚乩斫鉃檠a償受害者責(zé)任。是對受益人基于信賴被撤銷行為的合法存在而產(chǎn)生的利益的實際損失的補償。(二)海關(guān)違反行政許可進展管理的責(zé)任形態(tài)：(1)無權(quán)限管理的責(zé)任海關(guān)管理權(quán)與其他權(quán)力一樣都必須來自法律的授予，未經(jīng)法律授權(quán)或由于認識上的問題而實施了法律并未授權(quán)的許可行為時，應(yīng)視情況承當(dāng)兩種責(zé)任。首先，應(yīng)當(dāng)承當(dāng)糾正責(zé)任，即撤銷XX的許可行為或者確認該項許可為無權(quán)限的無效許可;其次，應(yīng)當(dāng)承當(dāng)善后責(zé)任，即補償無過錯的申請人由于獲得許可或者失去無效許可遭受的損失。(2)越權(quán)管理的責(zé)任海關(guān)實施許可行為進展管理時必須遵守職權(quán)法定原那么和不得越權(quán)原那么，對于不屬于自己職權(quán)范圍內(nèi)的許可事項，不得實施任何管理行為。一旦超越權(quán)限實施了許可行為，那么該行為屬于XX行為，應(yīng)予撤銷或者宣告無效。此外，還應(yīng)考慮相對人值得保護的信賴利益和撤銷帶來的公共利益熟輕熟重，當(dāng)值得保護的信賴利益大于撤銷的公益時，許可不得撤銷;當(dāng)信賴利益小于撤銷行政行為獲得的公益時，可以撤銷但應(yīng)對收益人給予補償;如果受益人的信賴利益不值得保護時，行政機關(guān)可以撤銷許可，不必補償。(3)違反程序?qū)嵤┕芾淼呢?zé)任實踐中，海關(guān)違反許可實施管理的行為有多種，除了以上涉及的無權(quán)限和越權(quán)許可之外，還存在一種違反許可程序的管理行為，也稱為“許可程序XX的管理行為〞是指違反了行政許可法規(guī)定的程序要件，如違反法定時限、省略、顛倒行政步驟、形式要件缺乏、缺少程序要求等而實施的海關(guān)管理行為。對因此而造成的后果，海關(guān)必須承當(dāng)責(zé)任，但由于程序XX對海關(guān)管理行為的實體結(jié)果有不同程度的影響，所以，海關(guān)對此類因違反許可進展的海關(guān)管理行為承當(dāng)?shù)呢?zé)任也有所不同。如果程序XX對實體結(jié)果不產(chǎn)生實質(zhì)性影響的，不發(fā)生海關(guān)糾正的責(zé)任，管理相對人獲得的許可也并不因此撤銷，故也不存在善后補償?shù)呢?zé)任;反之，程序嚴重XX足以導(dǎo)致實體XX的，必須權(quán)衡相對人的信賴利益與撤銷許可后的公共利益的輕重而依法決定是否撤銷和給予補償。二、應(yīng)對行政許可實施的幾點對策目前，為了迎接?行政許可法?實施對海關(guān)管理的挑戰(zhàn)，總署已在按照許可法的要求，對海關(guān)行政管理所依據(jù)的法律法規(guī)進展著以“立〞、“改〞、〞廢〞為主線的清理檢查工作。但，要建立到達?行政許可法?要求的現(xiàn)代海關(guān)管理制度，僅做這些是不夠，還必須根據(jù)新形勢的需要在以下四個方面作出對相應(yīng)的、必要的調(diào)整：(一)樹立人本管理意識，提高海關(guān)管理諸構(gòu)成要素素質(zhì)。法治是現(xiàn)代政治文明的重要表現(xiàn)。各級海關(guān)管理主體有必要以前瞻性的戰(zhàn)略眼光來全面認識和掌握行政許可法的內(nèi)容。一方面深入了解行政許可法出臺的背景與歷程，全面掌握行政許可權(quán)尤其是涉及海關(guān)的行政許可權(quán)的設(shè)置范圍和實施原那么，不斷豐富自身的知識面;另一方面要結(jié)合當(dāng)前管理情況，吸收教訓(xùn)、總結(jié)經(jīng)歷，改良外部管理環(huán)境，從而做到預(yù)估在先，心中有底，有備而戰(zhàn)。同時，更要根據(jù)新形勢的要求，逐步建立人本管理機制，努力提高海關(guān)工作人員隊伍的整體素質(zhì)和效勞水平。具體做到：①真正貫徹公務(wù)員“逢進必考〞制度。有目的地增加法律在公務(wù)員考試中的比例，對剛通過軍轉(zhuǎn)等途徑入關(guān)的同志應(yīng)組織法律知識培訓(xùn)，從源頭上把好人員的法律素質(zhì)關(guān);②建立健全學(xué)法、用法的日?？己藱C制。目前單位或個人學(xué)法的意識業(yè)已形成，但其相應(yīng)的機制不是很全，致使存在“學(xué)法一陣風(fēng)、口號一喊就放松〞現(xiàn)象。為此，應(yīng)建立不定期的專項法律學(xué)習(xí)的考試考核制度、開展定期的法律知識競賽活動等等，為關(guān)員堅持長期學(xué)法提供制度上的保障;③提高法律知識在職務(wù)升遷考核中的比例。在觀念上打破“順次而進，依階而上〞的用人機制，把掌握法律知識的多少作為用人時參考的重要標(biāo)準(zhǔn)來考慮，以此來激發(fā)關(guān)員學(xué)習(xí)法律知識的主動性和能動性。(二)創(chuàng)新海關(guān)管理理念，提升執(zhí)法效勞水平。行政許可法是繼國家賠償法、行政處分法、行政復(fù)議法之后又一部標(biāo)準(zhǔn)政府行為的重要法律。從前幾部法律的實施情況來看，標(biāo)準(zhǔn)政府行為的關(guān)鍵是要讓行政機關(guān)在管理中樹立起一個“法〞的意識，不斷強化與更新管理理念：(1)要強化法治和統(tǒng)一實施理念。行政許可法是現(xiàn)代政治文明開展的必然結(jié)果，“治國者先治于法〞。法治理念的核心是樹立憲法與法律在國家政治和社會生活中至高無上的地位，而海關(guān)是法治國家建立的主體，其有維護憲法與法律絕對權(quán)威的義務(wù)。因而，海關(guān)應(yīng)找準(zhǔn)把關(guān)和效勞的平衡點，樹立行政許可意識，打破部門限制、融入地方經(jīng)濟建立中來，明確自身職能的邊界，明確法制統(tǒng)一實施的重要性，在有效地實施對本地的進出口活動管理的同時，盡可能地簡化行政手續(xù)、為企業(yè)通關(guān)效勞。確保海關(guān)系統(tǒng)執(zhí)法尺度的一體化(2)要強化平等和效勞理念。就是樹立平等行政、公正執(zhí)法和效勞社會的行政觀念。海關(guān)在實施行政管理行政過程中要充分尊重并保證管理相對人的平等權(quán)利，以平等的姿態(tài)行使管理主體的各項權(quán)利與義務(wù)，要有行政權(quán)力來自于人民，行政主體必須為人民效勞，替人民負責(zé)的意識，平等地對待各行政管理相對方，平等、自覺承受來自各方面的監(jiān)視。要從傳統(tǒng)的命令、服從觀向效勞、公樸觀轉(zhuǎn)變，進一步增強海關(guān)主體的效勞意識，這不僅是海關(guān)“十六方針〞的要求，也是為了使海關(guān)管理更好的適應(yīng)行政許可法的客觀要求。(3)要強化科學(xué)理念。也就是各級海關(guān)主體及其公務(wù)人員培養(yǎng)科學(xué)的精神，以科學(xué)的態(tài)度、科學(xué)的方法，推動行政主體的科學(xué)決策及科學(xué)管理，把科學(xué)創(chuàng)新作為促進構(gòu)造調(diào)整和經(jīng)濟社會全面進步的強大動力，努力把海關(guān)管理的決策與執(zhí)行過程建立在科學(xué)的根底上，盡可能減少行政失誤，實現(xiàn)行政決策的科學(xué)化和行政管理手段的科學(xué)化，確保海關(guān)系統(tǒng)執(zhí)法尺度的一體化。(4)要強化效能理念。效能原那么是行政許可法實施的重要原那么之一。要求海關(guān)管理主體及其公務(wù)人員樹立起追求效率、追求效益的行政理念，完善對各種新情況保持靈敏高效的應(yīng)對機制，使海關(guān)管理在充分發(fā)揮國際市場配置機制作用的過程中保證各種社會資源獲得最正確的經(jīng)濟社會效益。三、在管理運作上要講求執(zhí)法統(tǒng)一、程序便捷、責(zé)任明確。