行政組織產(chǎn)生發(fā)展和演變

行政組織產(chǎn)生發(fā)展和演變第1頁，課件共35頁，創(chuàng)作于2023年2月第一節(jié)外國行政組織的演變一、奴隸制時期的外國行政組織行政組織作為國家管理活動的載體，它隨著國家的出現(xiàn)而產(chǎn)生。原始社會末期，隨著階級和國家的出現(xiàn)，原始氏族和部落的公共組織逐漸變?yōu)榕`主階級的統(tǒng)治機關，形成了一套管理國家事務的機構，這就是最早的行政組織。外國奴隸制時期最典型的國家是三個國家。1、古埃及：2、古希臘：3、古羅馬：第2頁，課件共35頁，創(chuàng)作于2023年2月

1．古羅馬共和國時期的行政組織

在公元前6世紀至公元前1世紀，羅馬建立了貴族共和國。其中央機關由人民大會、元老院和高級長官三部分組成。人民大會是立法機關，元老院是實際上的最高權力機關。執(zhí)政官由人民大會選舉，但受元老院控制。執(zhí)政官是高級長官中的最高官職，擁有最高軍事權和行政權，作為行政首腦，他負責召集和主持元老院會議、人民大會，同時也是元老院和人民大會決議的執(zhí)行者。檢察官的職責主要是負責稅收，負責對公共工程的監(jiān)督等。保民官是平民的代言人，其職責是維護平民的利益，這是羅馬民主制的一大特色。營造官的主要職責是維護社會治安。第3頁，課件共35頁，創(chuàng)作于2023年2月

2．古羅馬帝國時期的行政組織

1)帝國時期（公元前1世紀～公元5世紀）建立了獨裁性質(zhì)的元首制度。人民大會的作用越來越小，執(zhí)政官、財務官、羅馬市長等高級官員的選舉轉歸元老院，人民大會只行使一下批準的手續(xù)。

2)從公元前1年渥大維登上羅馬政治舞臺開始，確立了絕對專制的元首制度。他一身兼任元首、元帥，后演變?yōu)榛实?，總攬立法、行政、軍事、司法和宗教大權?/p>

3）大約在公元1世紀的克勞秋王朝（公元14—68年）時期，主要的中央政府機構已經(jīng)形成，相繼設立了元首顧問會議、秘書處、司法部、財政部等機構。

4）大約在公元4世紀，君士坦丁時代將羅馬帝國統(tǒng)一劃成高盧、意大利卡里利亞和東方四大行政區(qū)，大行政區(qū)下設行政區(qū)，行政區(qū)下設行省，采用層級節(jié)制的組織體系，強調(diào)嚴格的隸屬關系，初步形成了集中統(tǒng)一的行政管理體制。

第4頁，課件共35頁，創(chuàng)作于2023年2月奴隸制時期外國行政組織的特點：1．行政組織職能簡單且未明確分化。2．古希臘、古羅馬的行政組織與國家機關其他組織開始有了初步的原始的分工。反映在組織結構上出現(xiàn)了立法機關、行政機關、司法機關、軍事組織與宗教組織等，他們既相互交叉又略有分工。與之相應，行政管理亦帶有民主與法治色彩。3．中央和地方的關系相對簡單。4．在共和制時期，行政組織的官員都無報酬，任期短，行政工作未職業(yè)化。第5頁，課件共35頁，創(chuàng)作于2023年2月

二、封建制時期的外國行政組織（一）英國封建制時期的行政組織（二）法國封建制時期的行政組織第6頁，課件共35頁，創(chuàng)作于2023年2月（二）法國封建制時期的行政組織

１．地方分封的封建君主制

國王名義上是最高的封建領主，實際上各封建領主各自為政，不聆聽國王的政令。行政組織按自宮廷到世襲領地的系統(tǒng)建立。宮廷大臣管轄國王辦公機關的事務，各封建主有自己的行政機關。

2．等級君主制

所謂等級君主制指三級會議與君主并存。三級會議由高級僧侶、世俗貴族和富裕市民三個等級的代表組成。法國三級會議的職能遠不能和英國的議會相比，它并不是一種固定的機構、而且沒有立法權。三級會議受國王的控制，它只是反映了法國王權的加強。國王開始在全國范圍內(nèi)行使職權，國王的行政機關由家臣機關變成了全國性的官僚機構。

3．中央集權的專制君主制專制君主制時期的法國建立了中央集權的官僚制度。國正擁有立法、行政、司法、軍事等最高權力。三級會議被解散。由國王和他的幾位親信大臣組成最高國務會議。最高國務會議下設專門會議，也就是現(xiàn)代意義上的“部”，主要有軍事、外交、財政、文件收發(fā)等專門會議，還有訴訟會議，由大法官主持，負責司法行政事務。第7頁，課件共35頁，創(chuàng)作于2023年2月（三）封建制時期英法行政組織的特點：1．立法權與行政權相對分離，行政權受到立法權的制約。2．中世紀末期，宮廷的內(nèi)務組織演變成全國的中央行政組織。組織內(nèi)部的分工比以往明確、精細，其職能也擴展。但仍具諸多職能交錯、宮廷事務與國家管理含混不分的特征。

3．地方行政組織較之奴隸制時期有很大的發(fā)展。英國地方行政組織自治權力較大，中央對地方干預較少；法國先是諸侯割據(jù)，后是中央集權。4．王權與教權的關系密切，既有競爭又有合作。第8頁，課件共35頁，創(chuàng)作于2023年2月三、資本主義時期的外國行政組織

資本主義時期的國家行政組織才是現(xiàn)代意義上的行政組織。伴隨著資本主義經(jīng)濟的產(chǎn)生和資產(chǎn)階級革命的成功，早期資產(chǎn)階級思想家提出了三權分立的學說，行政組織的獨立性才第一次得到了比較清晰的說明。政府組織形式來看，最典型的有三種：

1、英國的內(nèi)閣制；

2、美國的總統(tǒng)制；

3、法國的半總統(tǒng)制。

第9頁，課件共35頁，創(chuàng)作于2023年2月

英國的中央行政組織主要有樞密院、內(nèi)閣和政府各部（l）樞密院它是英國古老的政府機構，如前所述，它發(fā)源于中世紀。15世紀都鐸王朝時期，樞密院的權力很大，代表同王行使最高立法權、行政權和司法權。資產(chǎn)階級革命后，議會取得了最高權力，機密院的權力開始受到削弱，現(xiàn)在的樞密院只是形式上的最高行政機關，實際權力掌握在內(nèi)閣手里。（2）內(nèi)閣

它是英國實際上的最高行政機關，是英國政府的核心機構。首相是內(nèi)閣的首腦。內(nèi)閣成員除首相外，還有外交大臣、國防大臣、財政大臣、樞密大臣、掌璽大臣以及大法官等。

（3）政府各部

現(xiàn)設的部有：財政部、內(nèi)政部、國防部、外交和聯(lián)邦事務部、就業(yè)部、衛(wèi)生和社會保險部、貿(mào)易部、工業(yè)部、能源部、運輸部、環(huán)境事務部、教育和科學部、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和糧食部、北愛爾蘭事務部、蘇格蘭事務部、威爾士事務部等16個部。

（一）英國現(xiàn)代的行政組織第10頁，課件共35頁，創(chuàng)作于2023年2月（二）美國的現(xiàn)代行政組織（１）總統(tǒng)直屬機構

又稱總統(tǒng)府，直接受總統(tǒng)領導，是總統(tǒng)的咨詢、參謀、輔助機構。

（２）內(nèi)閣和行政部美國內(nèi)閣從一開始就是作為總統(tǒng)的咨詢機構出現(xiàn)的，它從未起過集體決策機構的作用。美國的內(nèi)閣和英國的內(nèi)閣不一樣。主要表現(xiàn)在：其一，美國的內(nèi)閣不決定任何政策，也沒有集體的政治責任。其二，美國內(nèi)閣只向總統(tǒng)負責，不向國會負責。其三，美國內(nèi)閣沒有固定的組織形式，沒有固定的人員，沒有固定的會期。

目前美國有13個部：國務院、財政部、國防部、商務部、教育部、能源部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生和服務部。住房和城市發(fā)展部、內(nèi)政部、司法部、勞工部、運輸部。

（3）獨立行政管理機構。它是為某一專門目的而設立的一種重要的行政組織。雖然它比部的行政級別低，但它比政府各部擁有更大的自主權。其具有如下特點；①專業(yè)性強。管理職能單一，其首長通常是一專家，專業(yè)技術性強。②具有獨立性。③行使混合權力。獨立行政機構不僅有行政權，同時有準立法權、準司法權。④辦事效率高。。

第11頁，課件共35頁，創(chuàng)作于2023年2月（三）法國現(xiàn)代的行政組織

法國的半總統(tǒng)半議會制政府體制具有以下特點：首先，強化了總統(tǒng)的權力。其次，提高了政府的地位。國民議會無權要總理下臺和解散政府，因而加強了政府的穩(wěn)定性。再次，議會的作用因此而明顯下降。根據(jù)憲法規(guī)定，總統(tǒng)的職權和地位不再受到議會的牽制．總理的任命和政府的組成也無需議會的批準。

法國中央行政組織由總統(tǒng)、總理和中央各部等行政機構組成。

（1）總統(tǒng)?？偨y(tǒng)具有任命總理及政府成員而無需議會批準的權力，有主持部長會議、簽署部長會議決定的法定權力，有仲裁政府各部門不同意見的權力。

（2）總理?？偫硎钦啄X，總理和部長聯(lián)合稱為政府。各部部長由總理提名，總統(tǒng)任命?？偫砀鶕?jù)總統(tǒng)的授權，主持部長會議、最高國防會議、國防委員會議，總統(tǒng)所發(fā)布的命令要總理簽署。3）中央各部。部長是中央專門行政機關的首長。部的數(shù)目沒有法律限制，隨國家行政職能的擴張而增加。大革命初期，1791年時只有6個部。目前法國中央政府設有國防部、經(jīng)濟和財政部、對外貿(mào)易部、新聞部等28個部。

第12頁，課件共35頁，創(chuàng)作于2023年2月（四）資本主義時期外國行政組織的特點1、行政組織日趨獨立、職能不斷擴大，行政組織總量不斷增加；2、行政組織職能不僅擴大，而且也發(fā)生了很大的變化，已從原來的以政治職能為主轉變到現(xiàn)在的以經(jīng)濟和社會職能為主；3、行政權力越來越大；4、中央適度集權與地方適度分權是市場經(jīng)濟條件下各國的共同要求。第13頁，課件共35頁，創(chuàng)作于2023年2月第二節(jié)中國行政組織的演變一、中國古代的行政組織（一）夏、商、周時期的行政組織（二）秦、漢時期的行政組織（三）隋唐時期的行政組織（四）宋、元、明、清時期的行政組織第14頁，課件共35頁，創(chuàng)作于2023年2月中國古代行政組織的特點1．強化中央集權，集國家最高權力于一人之手，是中國古代行政組織發(fā)展的主流?；实奂⒎ā⑿姓?、司法、軍事大權于一身，是國家權力的壟斷者。中央與地方的行政權限雖經(jīng)過多次調(diào)整，但最終還是形成了高度集權的行政管理體制。集權的程度，大大超過了中世紀的歐洲國家。

2．中國古代行政組織的演變具有前后因襲、循序漸進的特點。行政組織體制經(jīng)歷了由獨相制到三公制；由三省制到一省制；由一省制到內(nèi)閣的演變。隋、唐建立的吏、戶、禮、兵、刑、工六部，是以后各朝最重要的中央行政職能組織，在國家管理活動中發(fā)揮了重要的作用。

3．中國古代行政組織結構嚴謹，分工精細，層級結構，集中統(tǒng)一。上下隸屬關系明確。官員職責明確，對官員有嚴格的考課和監(jiān)察制度。

4．中國古代的行政組織具有強烈的宗法色彩。中國古代行政組織的發(fā)展具有由“家”而“國”，由“私”而“公”，由“內(nèi)”而“外”的特點。奴隸制時期親貴合一的組織原則對后世影響很大。等級觀念、宗族觀念、任人唯親的思想禁錮了行政組織的進一步發(fā)展。

第15頁，課件共35頁，創(chuàng)作于2023年2月二、中華民國的行政組織

辛亥革命推翻了封建帝制，中國進入了一個新的發(fā)展時期。但這是一個動蕩不安的時代，國家行政組織的發(fā)展異常曲折。主要可分為下面三個階段:

（一）南京臨時政府時期的行政組織（1912—1913年）

（二）北洋政府時期的行政組織（1913—1928年）

（三）國民政府時期的行政組織（1927—1949年）

第16頁，課件共35頁，創(chuàng)作于2023年2月（三）國民政府時期的行政組織（1927—1949年）

1927年9月，南京國民政府成立。名義上按孫中山的五院制設。國民政府設主席一人（后稱總統(tǒng)），為中華民國元首和國民政府委員會主席．并兼任陸、海、空軍總司令。國民政府主席及委員組成國民政府會議共商國務。國民政府由五院組成。

地方行政組織設省、縣兩級，在省與縣之間，有一級行政督察區(qū)?？h以有區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、保、甲等基層組織。第17頁，課件共35頁，創(chuàng)作于2023年2月（四）中華民國的行政組織特點１．中華民國的行政組織在其初創(chuàng)期，接受了西方三權分立與民主共和國的思想，初具現(xiàn)代的特征，這較之封建時期進步。但這一進步是脆弱的和有限的。2．孫中山提出的政權和治權相區(qū)別，在國民大會下實行立法、行政、司法、考試、監(jiān)察三權并立的思想，具有歷史的進步意義。3．從法律上確立了國民黨一黨專政的政治體制。4．在中央與地方的關系上，未實現(xiàn)孫中山的均權制主張，而是中央集權制與地方軍問割據(jù)并存。

第18頁，課件共35頁，創(chuàng)作于2023年2月三、中華人民共和國的行政組織（一）中華人民共和國中央行政組織l．第一階段（1949一1954年）

49年9月，中國人民政治協(xié)商會議代行人民代會大會職權，制定《中華人民共和國中央人民政府組織法》。在政協(xié)閉會期間，中央人民政府委員會暫行國家最高權力，統(tǒng)轄新中國最高立法、行政、司法、軍事權，是典型的議行合一體制。政務院（國務院前身）是中央人民政府下屬國家政務的最高執(zhí)行機關。下設政治法律、財政經(jīng)濟、文化教育、人民監(jiān)察四個委員會，以及31個部門管理國家行政工作。第19頁，課件共35頁，創(chuàng)作于2023年2月2．第二階段（1955—1966年）

54年9月，第一屆全國人民代表大會召開，制定《華人民共和中國憲法》、《國務院組織法》。全國人民代表大會是國家最高權力機關，國務院是最高國家權力機關的執(zhí)行機關，是最高國家行政機關。國務院由總理、副總理若干人、各部部長、各委員會主任和秘書長組成。設置8個辦公室、l個秘書廳協(xié)助總理分掌各部工作，設置主辦專門業(yè)務的20個直屬機構，35個部委。

1956年底，國務院機構總數(shù)達到81個。59年，國務院機構減為60個，61年底國務院機構總數(shù)為62個，1963年底為73個，1964年底為77個，第20頁，課件共35頁，創(chuàng)作于2023年2月3．第三階段（1967—1974年）

66年5月“文革”，各級各部門陷入癱瘓。67年初，成立軍管會或派駐軍事代表集黨、政、軍諸權于一身。后又建立“革命委員會”（簡稱革委會）成為政府機構。70年國務院機構從79個減為32個總數(shù)為建國后的最低點。4．第四階段（1975——1981年）

75年底，國務院機構總數(shù)達到52個，81年間月，國務院設部委機構52個、直屬機構43個、辦公機構5個，共100個部門，為建國以來的最高點。

第21頁，課件共35頁，創(chuàng)作于2023年2月（二）地方行政組織與中央行政組織的關系1．中華人民共和國地方行政組織的層級。

49年建國初，地方行政組織有大區(qū)（東北、華北、西北、華東、中南、西南六大行政區(qū)）、省、縣、鄉(xiāng)四級。

54年憲法。地方行政組織有省、縣、鄉(xiāng)三個層級。撤消了大區(qū)行政組織。現(xiàn)在全國有23個省、5個自治區(qū)、4個直轄市、香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)。省是地方行政組織中的最高層級，與省同級的有自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)。縣同級的有自治縣、縣級市。與鄉(xiāng)同級的有鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)、民族鎮(zhèn)。另外在省和縣之間，有自治州、地級市和省政府的派出機關地區(qū)行政公署（不是一級行政組織）。實際上我國多數(shù)地方政府是四級：省、市（地級）、縣、鄉(xiāng)。另外，在我國還設有行政特區(qū)。第22頁，課件共35頁，創(chuàng)作于2023年2月2．地方行政組織的組成、職能與機構設置。

地方各級人民政府由地方行政正副省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長、秘書長、部門首長組成。各級地方政府對本區(qū)域的政治、經(jīng)濟、社會事務進行管理。國家一般規(guī)定省級政府設40個左右機構，地級市設30個左右機構，縣級設20個左右機構。3．中華人民共和國中央與地方的關系各級政府之間實行的是嚴格的層級節(jié)制，最后一切權力歸中央政府。故中國的行政體制屬于中央集權型體制。改革開放后，對中央與地方權力分配關系逐漸進行了改革，主要是在國民經(jīng)濟的宏觀管理權集中于中央、地方事務分權于地方方面進行了改革。第23頁，課件共35頁，創(chuàng)作于2023年2月（三）中華人民共和國行政組織的特點1．新中國行政組織具有充分的人民性。人民代表大會制度是新中國的根本政治制度。2．行政組織的設置與運行，本著精簡、統(tǒng)一、效能原則，不斷進行調(diào)整與改革，并有一定的成就。3．在處理中央與地方的關系上，貫徹了民主集中制原則。4．新中國行政組織發(fā)展歷程中的弊端：高度集權的管理體制以及政府對社會經(jīng)濟事務的直接管理方式是根本原因，其根源于無所不包的計劃經(jīng)濟體制。改革中認識到，轉變政府職能是我國行政組織改革的前提和基礎。

第24頁，課件共35頁，創(chuàng)作于2023年2月國王稱為法老，是最高統(tǒng)治者，擁有無限的權力，掌握著立法、行政問法、軍事、財政與家把人權，他既被看成是君主，又被看成是神的化身。法老之下設宰相，主管行政、司法、經(jīng)濟，協(xié)助法老處理全國政務。宰相之下設一批大臣，分管財政、水利建設和各州的事務。在地方，行政長官是國王的命宮——州長，他們同時握有行政權與司法權，也擁有自己的軍隊和警察，為國王征收賦稅、管理地方水利工程。古埃及的行政組織是高度混同的，各部門之間的職權及官員之間的權限雖有所分工但沒有明確的劃分，法庭也未從行政機關中分離出來，祭司在國家機構中占有顯著地位。第25頁，課件共35頁，創(chuàng)作于2023年2月（１）雅典的行政組織具有原始的民主行政特征。四百人會議、五百人會議等具有行政組織性質(zhì)的組織以及行政首長——執(zhí)政官，都由公民選舉產(chǎn)生，行政的內(nèi)容亦由公民大會決定。（２）強調(diào)依法行政。（３）行政官員非專業(yè)化、非職業(yè)化，無報酬。公民擔任公職用抽簽方法決定，任職期限極短，不能保證政府公職人員必要的品德、才能和經(jīng)驗的積累，影響了行政效率。

（４）行政職能簡單。城邦國家，所轄領域極小，不存在縱向?qū)蛹壍闹醒胝c地方政府的關系，也不存在橫向的部門劃分，行政職能未專業(yè)化。第26頁，課件共35頁，創(chuàng)作于2023年2月都鐸王朝時期（１４８５一1603年），王權得到強化，行政組織機構進一步完備，國土建立了小型精干的班子協(xié)助處理政務，后來這個班子演變成樞密院，其下設一些專門委員會，樞密院大臣各司其責，負責某一方面的行政管理。早在公元9—10世紀，從盎格魯·撒克遜時代起，就開始形成了比較固定的行政組織形式：國王和賢人會議兩個權力中心。賢人會議由貴族組成，是由國王不定期召集的中央會議。威廉時期，逐步形成了召集資族會議和御前會議的慣例。御前會議的出現(xiàn)意味著國王和國家行政組織開始從貴族會議中分離出來，意味著王權的上升。14世紀中葉，御前會議演化為上下兩院。上院由國王指定的僧侶、大貴族組成（貴族院），下院由地方代表組成（眾議院）。第27頁，課件共35頁，創(chuàng)作于2023年2月遠在夏朝，中國就創(chuàng)立了三位世襲制度，設立了百官，分掌庶政、軍事、賦稅、訴訟、車馬、歷法等項事務。商朝已開始按職能設官定制，在行政事務官中，“司徒”主力役之征，“司空”主工，“司寇”主刑，“小謠（藉）臣”主農(nóng)。除此以外，還設有宮廷事務官兼管政事，宗教事務官執(zhí)掌祭祀。周朝行政組織較之夏商有很大的發(fā)展。中央政府的主要機構是“三司”、“六太”?！叭尽奔此就?、司馬和司空，分別掌管農(nóng)業(yè)、軍事與工程營造?！傲奔刺住⑻?、太士、太史、太祝、太卜，分掌文書、典籍以及天文、歷史、祭掃、禮儀、占卜等事務。

據(jù)史料記載，我國奴隸制時期的行政組織實行的是“親貴合一”的組織原則，因而帶有強烈的宗法色彩。奴隸主貴族的家族組織和國家行政組織是相通的，只有奴隸主豪族家族才有資格擔任國家行政官員，這個組織原則反映了我國古代國家行政管理中的由家而國、由親而貴的政治特色

第28頁，課件共35頁，創(chuàng)作于2023年2月秦滅六國后，確立了專制主義中央集權的行政管理體制。中央行政組織稱為朝廷?；实畚沼凶罡叩牧⒎唷⑿姓?、司法權與軍事權。在中央朝廷內(nèi)，秦、漢實行三公九卿制。三公的名稱多變化，或丞相、太尉、御史大夫，或司空、司馬、司徒，但均為宰相，其中以丞相地位最高，為“百官之長”，是輔助皇帝處理全國政務的最高行政長官。大尉總管軍事，御史大夫是皇帝的私人秘書，負責監(jiān)察。三公之下設九卿，具體負責各項行政工作。九卿之下又各設相應的屬官，各屬官職掌相對獨立。漢光武帝以后削弱相權，三公九卿的地位下降，國家的行政管理權逐漸由相府向?qū)m廷轉移。內(nèi)延掌管皇帝語專、奏章之事的秘書官——尚書，扮演著越來越重要的角色，尚書臺下設六曹，分別執(zhí)掌行政事務。行政組織逐漸形成六部制的雛形。秦朝的地方行政組織設郡、縣兩級。漢末有州、郡、縣三級地方行政建制。在中央與地方的關系上，秦、漢強化中央集權，使地方之政歸中央、中央之政歸朝廷、朝廷之政歸皇帝，從而集最高權力于一人之手。

第29頁，課件共35頁，創(chuàng)作于2023年2月

從魏晉至隋、唐形成了三省六部二十四司的行政組織體制。三省職權劃分明確，中書省取旨決策，門下省審議封駁，尚書省承旨執(zhí)行。三省長官即中書令、門下傳中、尚書令，共行宰相之權。其中尚書省是全國的最高行政機關，下轄吏、戶、禮、兵、刑、工六部，每部又各設四個司。

1．吏部主管全國人事，包括各級官員的考核，升降與任免等事務。

2．戶部主管全國戶口、土地、賦稅、財政與庫藏等事務。

3．禮部主管全國的禮儀、祭祀、教育及科舉等事項。

4．兵部主管全國兵政，包括武選、車馬、甲械等。

5．刑部主管全國的司法行政與審判。

6．工部主管全國的農(nóng)林水利、工程管造和工匠的管理。

隋、唐時期的中央行政組織，除三省六部以外，還設有由秦、