當(dāng)前廣播電視法律體系探索

第第頁當(dāng)前廣播電視法律體系探索本文作者：李丹林工作單位：中國傳媒大學(xué)政治與法律學(xué)院

在我國，當(dāng)對傳統(tǒng)媒體的改革還在探索中的時候，數(shù)字技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展，又將社會生活帶入媒介融合的新時代。因此，學(xué)術(shù)界有時將整個傳播領(lǐng)域，即平面媒體傳播、電子領(lǐng)域的廣播電視傳播和電信傳播、互聯(lián)網(wǎng)傳播當(dāng)作一個整體來研究。這是一種對于現(xiàn)實問題的理論回應(yīng)。但是，本文依然選擇廣播電視法律制度作為研究對象，是基于以下兩點理由:其一，從發(fā)達(dá)國家與媒體的關(guān)系和政府對傳播管制的視角來看，廣播電視是介于平面媒體與電信之間的特殊領(lǐng)域，即從保障平面媒體新聞自由的憲法原則，到電信應(yīng)該履行普遍服務(wù)職責(zé)所包含法律與政策因素都體現(xiàn)在對于廣播電視的立法和管制中，并以“公共利益”這一概念表示出來。但廣播電視領(lǐng)域的特殊性又在于，廣播電視法上的“公共利益”不僅包含了平面媒體立法和電信立法都要考慮和平衡的各種政治、經(jīng)濟(jì)、文化因素，同時其對于內(nèi)容方面的管控始終是一個備受爭論的問題，因此，始終處于一種復(fù)雜而艱難的利益平衡之中。其二，在媒介融合的新時代，傳統(tǒng)媒體領(lǐng)域與新興媒體領(lǐng)域在技術(shù)引領(lǐng)下，相互交叉，但從規(guī)范和管制的角度及產(chǎn)業(yè)構(gòu)成來看，廣播電視仍然在政治、經(jīng)濟(jì)、文化領(lǐng)域發(fā)揮突出的作用，仍是公共政策與法律調(diào)控的重點①。在西方國家，在媒介融合時代，如何確立新的傳播新政策與立法，成為新的理論和實踐問題，但是，這些問題的復(fù)雜性仍然主要是源于廣播電視管制的復(fù)雜性。因此，只有對發(fā)達(dá)國家廣播電視法制度進(jìn)行深入研究，才能為認(rèn)識和解決當(dāng)今面臨的新問題提供基礎(chǔ)與借鑒。因此，本文擬仍以廣播電視法為研究對象，探討其構(gòu)成、演變以及其核心問題公共利益。

一、廣播電視法律制度的構(gòu)成

(一)法律語境下的廣播電視的意義

法律語境下的廣播電視是一個具有多重范圍和多重意義的概念。首先，廣播電視是一個具有多重范圍的概念。狹義的廣播電視是指利用無線電信號進(jìn)行的聲音或/和圖像傳輸?shù)那樾?。它可以是進(jìn)行這種傳輸活動的設(shè)施，也可指這種傳輸活動，還可以指進(jìn)行這種傳輸活動的主體。廣義的廣播電視除了狹義的廣播電視內(nèi)容外，還包括利用電纜傳輸?shù)挠芯€電視、利用衛(wèi)星傳輸?shù)男l(wèi)星電視等。在研究廣播電視立法和廣播電視發(fā)展的時候，還會更廣泛地涵蓋電信、網(wǎng)絡(luò)廣播電視等。本文研究的廣播電一般是狹義上的廣播電視。其次，廣播電視是一個具有多重意義的概念。從傳播學(xué)視角來看，廣播電視是指利用無線電信號進(jìn)行一對多、點對面的大眾傳播活動。從政治社會學(xué)的意義來看，廣播電視被視為與政治密切相關(guān)，與意識形態(tài)緊密相連的范疇，是實現(xiàn)政治傳播、進(jìn)行政治活動的重要工具。從文化社會學(xué)的意義來看，廣播電視是傳播知識和信息、宣傳價值觀、傳承民族文化的重要載體。從經(jīng)濟(jì)社會學(xué)的意義來看，廣播電視是一種可以創(chuàng)造財產(chǎn)價值的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。從法律社會學(xué)的意義來看，廣播電視活動是一種具有法律意義的活動，要符合一定的法律規(guī)范，廣播電視組織是法律關(guān)系的主體，享有一定的權(quán)利、承擔(dān)一定的義務(wù)。從各發(fā)達(dá)國家立法關(guān)于廣播電視的定義所表達(dá)的內(nèi)涵②可以看出，作為廣播電視法立法的對象———廣播電視組織、規(guī)范的活動———廣播電視活動，都是立足于其作為大眾傳播活動受眾的公共性，都是從廣播電視和公眾之間的關(guān)系角度來界定的，即為公眾提供廣播電視服務(wù)。正因為廣播電視是作為與公眾關(guān)系密切的大眾傳播，所以，所有發(fā)達(dá)國家，都將廣播電視與作為人際傳播方式的電信(雖然狹義的廣播電視和電信都是利用無線電頻率進(jìn)行信號傳輸)區(qū)別對待，依據(jù)不同的目的和原則分別進(jìn)行法律調(diào)整。發(fā)達(dá)國家的廣播電視法律制度，是各國基于一定的目的，對無線電頻率資源使用確立許可制度、對廣播電視做出特別管制而建立的法律制度。各國基于自身的特定國情，在確立廣播電視的具體制度和立法模式上不盡相同。因此，廣播電視法律規(guī)范在具體的立法名稱上、每一立法文件調(diào)整的范圍方面也不盡相同。比如，在美國，相關(guān)的立法文件名稱有“無線電法”(RadioAct)，“通信法”(CommunicationsAct)，“電信法”(TelecommunicationsAct)，“公共廣播法”(PublicBroadcastingAct)等，英國相關(guān)的立法文件名“廣播電視法”(TelevisionAct)，“通信法”(CommunicationAct)，“皇家憲章”(RoyalCharter)，法國有“視聽傳播法”，德國有“州際協(xié)議”，“媒介法”，“廣播電視法”等。廣義的廣播電視法是指調(diào)整與廣播電視有關(guān)的社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。除狹義的內(nèi)容以外，還包括其他公法和私法規(guī)范。從最早立法來看，廣播電視法是政府對社會領(lǐng)域干預(yù)的不斷擴(kuò)大和深化的產(chǎn)物，是政府從其他領(lǐng)域的管制，拓展到對利用無線電信號頻率資源進(jìn)行管制的結(jié)果。因此，廣播電視法直接涉及政府與公民、行政權(quán)與公民權(quán)的關(guān)系問題，廣播電視法屬于行政法性質(zhì)，歸于公法范疇。從本質(zhì)上講，行政機(jī)關(guān)與公民關(guān)系問題是一個憲法性問題。因此，發(fā)達(dá)國家都將憲法中關(guān)于保護(hù)公民言論自由、新聞自由的條款作為廣播電視法的核心和基礎(chǔ)。發(fā)達(dá)國家廣播電視立法和管制，始終圍繞著規(guī)范政府權(quán)力與保護(hù)社會成員的基本權(quán)利和自由的問題，發(fā)生在廣播電視領(lǐng)域的諸多訴訟都是憲法訴訟，尤其以美國和德國最為典型。簡而言之，發(fā)達(dá)國家的廣播電視法律制度包含的法律規(guī)范主要是屬于公法性質(zhì)的法律規(guī)范。公法的核心功能是控制權(quán)力、保障權(quán)利。因此，發(fā)達(dá)國家的廣播電視法律制度是各國基于憲政制度，確立經(jīng)濟(jì)自由、保障表達(dá)自由的社會制度背景下，在需要對廣播電視領(lǐng)域進(jìn)行一定程度的政府干預(yù)時，恰當(dāng)?shù)匦惺箛覚?quán)力，解決無線電頻率資源使用中存在的私人無法解決的矛盾而產(chǎn)生的。從表面上看，是對政府機(jī)構(gòu)的“授權(quán)”法，實質(zhì)上則是對政府機(jī)構(gòu)的“限權(quán)”法。這種“授權(quán)”或“限權(quán)”，都是以“公共利益”的保障和實現(xiàn)為目標(biāo)的。因此，廣播電視法上的公共利益問題，始終聚焦于由這一概念所體現(xiàn)的“權(quán)力”與“權(quán)利”的關(guān)系，即國家與社會、政府與公民的這一核心關(guān)系。

(二)廣播電視法律制度的內(nèi)容

發(fā)達(dá)國家廣播電視法律制度，從規(guī)范意義上來說，主要包括基本原則、具體規(guī)范?；驹瓌t主要有:(1)普遍服務(wù)原則。這一原則是歐美各國制定通信政策的指導(dǎo)性原則，基本內(nèi)涵是:一、通信網(wǎng)絡(luò)的傳輸覆蓋達(dá)到所有國民都能方便接收的水平;二、要根據(jù)絕大多數(shù)國民的承受能力來確定通信服務(wù)的價格，讓所有人都能享受到應(yīng)有的通信服務(wù)。發(fā)達(dá)國家將普遍服務(wù)作為廣播電視政策的指導(dǎo)原則，其政策指向是:一、強(qiáng)調(diào)廣播電視覆蓋范圍應(yīng)超越地理上的阻隔，讓所有的人都能接收到信號;二、廣播電視節(jié)目的內(nèi)容應(yīng)涵蓋大眾日常生活所必需的所有信息，因此，節(jié)目內(nèi)容應(yīng)是多樣化的，為此，應(yīng)通過多種信息來源獲得各種信息;(2)媒體的獨立性原則。這是指廣播電視媒體要與黨派、利益集團(tuán)、政府機(jī)構(gòu)保持一定距離，獨立自主地進(jìn)行新聞報道和節(jié)目編播;(3)利益的平衡原則。它是指廣播電視媒體在傳播活動中要保持公共利益與商業(yè)利益、全國性需求與地方性需求、公共權(quán)力和公民權(quán)利、主流觀點與少數(shù)派意見之間的平衡;(4)競爭性原則。它是指在各類媒體之間、各類傳輸渠道之間、各類服務(wù)之間、各類市場之間，盡可能引入競爭機(jī)制，以促進(jìn)效率的提高;(5)多樣性原則。它是指廣播電視媒體在傳播活動中，要照顧到文化上的多元性和思想觀點的多樣性③。具體規(guī)范方面，廣播電視法的具體規(guī)范，就是規(guī)定國家和政府對于廣播電視的規(guī)制機(jī)制和手段。從歷史發(fā)生學(xué)的視角來看，在發(fā)達(dá)資本主義國家，雖然在近代史上都經(jīng)過了爭取新聞自由的斗爭，確立了依據(jù)憲法保障新聞自由的理念和制度，但是，由于廣播電視這種大眾傳播媒介特殊的功能和傳輸方式所利用的資源的稀缺性，各國在廣播電視產(chǎn)生之初，都沒有像保障平面媒體的新聞自由那樣，對廣播電視采取放任的態(tài)度和措施，而是針對廣播電視建立了相應(yīng)的規(guī)制措施，并依據(jù)變化的時代特點和社會狀況，對這些規(guī)制措施進(jìn)行不斷的改革。這些規(guī)制機(jī)制和措施，構(gòu)成了廣播電視法的重要內(nèi)容。具體來說，這些規(guī)制機(jī)制和措施大體上可劃分如下幾個方面:確立規(guī)制機(jī)構(gòu);確立規(guī)制立法權(quán)限;確立電波頻率管理;確立視聽接收費(fèi)制度;確立許可證制度;規(guī)定產(chǎn)權(quán)及競爭規(guī)范;規(guī)定節(jié)目政策與內(nèi)容規(guī)范;文化保護(hù)的制度和措施規(guī)定;投訴與懲罰機(jī)制和方法等等。廣播電視法律制度，有其特殊的構(gòu)成體系。發(fā)達(dá)國家根據(jù)自身的法律傳統(tǒng)、廣播電視業(yè)的特點、廣播電視管制體制的特點，并基于不同的政治、文化、社會因素考量，形成了各自獨具特色的廣播電視法律體系。1．廣播電視法的效力淵源:廣播電視法都有憲法和一般法律淵源。各發(fā)達(dá)國家都將憲法中有關(guān)表達(dá)自由與新聞自由、人格尊嚴(yán)的保護(hù)條款作為廣播電視法的基礎(chǔ)規(guī)范。英國雖然是一個沒有成文憲法的國家，但是其關(guān)于權(quán)利保護(hù)的憲法性條款和慣例，也是廣播電視法的重要淵源。2．廣播電視法的內(nèi)容淵源:構(gòu)成廣播電視法體系各項內(nèi)容的法律規(guī)范，除了立法機(jī)關(guān)和規(guī)制機(jī)關(guān)依據(jù)法律程序制定的專門法律文件之外，相關(guān)領(lǐng)域的法律所規(guī)定的內(nèi)容，也構(gòu)成廣播電視法不可分割的組成部分。如行政程序法律;選舉法律;規(guī)范競爭秩序的法律，特別是反壟斷的法律、產(chǎn)業(yè)方面的法律;信息公開與信息自由方面的法律;少年兒童保護(hù)方面的法律;貿(mào)易和文化保護(hù)方面的法律;民事侵權(quán)方面的法律、刑事方面的法律，乃至相關(guān)的程序法律都構(gòu)成了廣播電視法的內(nèi)容淵源。3．廣播電視法的形式淵源:各國廣播電視法律，除了典型形式的法律以外，如立法機(jī)關(guān)和獨立機(jī)構(gòu)制定頒布的法律文件，各國還有自身特殊形式的法律淵源。如美國、英國、德國的相關(guān)判例;英國議會和政府各時期成立的專門委員會的報告，BBC皇家特許狀的特別形式，構(gòu)成了其廣播電視法的重要部分。根據(jù)聯(lián)邦和各州主權(quán)的不同范圍，德國廣播電視法的構(gòu)成主體部分是各州之間簽署的“州際協(xié)議”，確定德國廣播電視法律制度框架的部分則是其聯(lián)邦憲法法院的多個與廣播電視有關(guān)的判例。此外，各州自身的廣播電視法或媒體法也是其廣播電視法的重要構(gòu)成內(nèi)容。相對于歐美其他國家，法國廣播電視法的構(gòu)成則以國會的立法為主，同時，其廣播公司與政府所簽關(guān)于廣播公司權(quán)利和義務(wù)的協(xié)議，也屬于廣播電視法的范疇。歐美發(fā)達(dá)國家廣播電視立法權(quán)限及由此決定的廣播電視法的結(jié)構(gòu)也各不相同。美國作為一個聯(lián)邦制國家，州權(quán)力和聯(lián)邦權(quán)力有明確劃分，廣播電視法的立法權(quán)主要屬于聯(lián)邦政府，只有在有線電視方面，州有一定的立法權(quán)。作為獨立管制機(jī)構(gòu)的聯(lián)邦通訊委員會制定和發(fā)布的各項行政法規(guī)和規(guī)則(rule)，構(gòu)成了廣播電視法的主體性內(nèi)容。聯(lián)邦法院，特別是聯(lián)邦最高法院的判例，對確定美國廣播電視法基本的、重要的問題具有舉足輕重的作用。在內(nèi)容結(jié)構(gòu)方面，基于對不同通訊媒介功能的不同認(rèn)識，美國對有線電視和無線廣播電視采取不同的憲法態(tài)度，實行分別立法。有線電視法律構(gòu)成廣播電視法律體系中較為獨立的一個組成部分。法國則以國會立法為主。德國認(rèn)為廣播電視是屬于“州文化主權(quán)”的一部分，因此，聯(lián)邦立法層面，除了憲法性規(guī)范和針對德國國家廣播電臺“德國之聲”的專門立法，廣播電視的立法權(quán)限主要在各州。此外，德國聯(lián)邦憲法法院的8個判例，也構(gòu)成了德國廣播電視法的重要內(nèi)容。

二、廣播電視法律制度的歷史源流及其演變

19世紀(jì)末20世紀(jì)初，伴隨著無線電信號的發(fā)現(xiàn)和頻率資源的利用，廣播電視進(jìn)入了人類社會的舞臺。此時，資本主義世界完成了工業(yè)革命，社會生產(chǎn)力水平極大提高、經(jīng)濟(jì)社會矛盾凸顯，需要國家以新的管理與干預(yù)方式應(yīng)對。同時，在發(fā)達(dá)國家中，社會思想觀念也由“個人本位”轉(zhuǎn)向“社會本位”。這樣，政府不再是一個消極的“守夜人”的角色，而是以積極的態(tài)度開始深入干預(yù)社會的各個領(lǐng)域。在這一背景下，各發(fā)達(dá)國家在如何利用無線電信號，如何規(guī)范頻率資源的使用，從一開始，就通過政策、法律制度予以控制和規(guī)范。

(一)主要發(fā)達(dá)國家廣播電視法律制度的歷史源流

1．英國英國是世界范圍內(nèi)首先開創(chuàng)了獨立于政府和商業(yè)力量的公共廣播電視制度的國家，在后來的發(fā)展過程中，逐漸推行公共廣播電視和商業(yè)廣播電視并存、協(xié)調(diào)發(fā)展的制度。英國受制于自身獨特的法律傳統(tǒng)和制度，其廣播電視法律制度獨具特色，公共廣播電視以皇家許可的特殊法律形式進(jìn)行規(guī)范，而商業(yè)廣播電視則以議會立法的形式進(jìn)行規(guī)范。1922年，英國出現(xiàn)了第一家私營商業(yè)性廣播電臺，這就是當(dāng)時的英國廣播公司(BritishBroadcastingCompany)。1925年，英國的克勞福德委員會(CrawfordCommittee)認(rèn)為，廣播公司不能置于私人手中。解決這一問題的辦法是，通過代表公共利益(publicinterest)的公共部門(publicbody)來組織廣播活動④。1927年，英國國王頒布《皇家憲章》，將原英國廣播公司(BritishBroadcastingCompany)改組為現(xiàn)在的英國廣播公司(BritishBroadcastingCorpora-tion，即BBC)。自此，開啟了英國廣播電視法律歷史的序幕。針對公共廣播電視，英國女王簽署的《皇家憲章》(RoyalCharter)和英國政府根據(jù)《皇家憲章》與BBC簽訂的《許可協(xié)議》(LicenseandAgreement)，構(gòu)成了英國公共廣播電視的法律依據(jù)和規(guī)范?！痘始覒椪隆访?0年更新一次，英國政府也因此相應(yīng)地要和BBC重新簽訂協(xié)議。至今已經(jīng)過了7輪。最新一輪的《皇家憲章》的有效期為從2006年到2016年?！痘始覒椪隆肥怯鴩踬x予BBC法人地位及其權(quán)利的法律文件。它規(guī)定了BCC的性質(zhì)、宗旨、任務(wù)、節(jié)目制作標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)營范圍與方式等。在BBC成立之后到現(xiàn)在，雖然英國政府對于BBC在不同時期態(tài)度有所不同⑤，但是，BCC始終堅持在獨立性的基礎(chǔ)上為公共利益服務(wù)的宗旨。20世紀(jì)50年代起，英國開始發(fā)展商業(yè)廣播電視。1954年通過的《電視法案》(TelevisionAct1954)，確立了商業(yè)電視在英國的合法地位?！?972年商業(yè)廣播法》(SoundBroadcastingAct1972)進(jìn)一步使商業(yè)廣播合法化。在此前后英國議會制定和頒布了《1963年電視法》(Tele-visionAct1963)、《1984年電訊法》(1984Telecommunica-tionAct)、《1990年廣播電視法》(1990BroadcastingAct)、《1996年廣播法》(1996BroadcastingAct)、《2003年通信法》(CommunicationAct2003)。綜觀英國商業(yè)廣播電視的立法或相關(guān)廣播電視政策，基本上貫穿著兩大原則:強(qiáng)調(diào)商業(yè)廣播電視為“公共利益”服務(wù)的宗旨;強(qiáng)調(diào)“競爭機(jī)制”的引入和強(qiáng)化。⑥對英國的廣播電視法律制度來說，除了上述的憲章、協(xié)議、立法之外，英國廣播電視法還包括:歐盟相關(guān)立法、本國的一些憲法性規(guī)范、議會頒布的一些成文法，如《1998年人權(quán)法》、各個時期政府和專門委員會發(fā)布的相關(guān)白皮書、綠皮書、報告、相關(guān)判例等。2．德國德國的廣播電視立法具有自身獨特的歷史。自廣播電視產(chǎn)生以來，德國歷經(jīng)了人類歷史上所存在的各種體制，最終在二次世界大戰(zhàn)之后，確立了以公共廣播電視為主，并以商業(yè)為補(bǔ)充的廣播電視體制。德國在第一次世界大戰(zhàn)期間，第一次使用了“廣播”(rund－funken)一詞⑦，1923年，柏林“廣播時段股份公司”(Radio－StundeAG)播出的第一個廣播節(jié)目被認(rèn)為是德國“廣播”歷史的開端⑧。根據(jù)德國廣播史家的觀點，德國廣播電視及其法律史，可分為三大階段。第一階段:中央集權(quán)的時代;第二階段:公共廣播電視時代;第三階段:公共廣播電視與商業(yè)廣播電視并存的時代。第一階段為第二次世界大戰(zhàn)之前。這一時代的“中央集權(quán)”又歷經(jīng)三種情形:威廉二世時期的君主制度中央體制，也稱初創(chuàng)期，魏瑪共和國時期的民主制的中央行政體制，納粹主義時期(第三帝國)的中央集權(quán)體制⑨。第二階段和第三階段的發(fā)展形成了德國廣播電視法現(xiàn)在的模式和特點。二戰(zhàn)結(jié)束后的1945年至1949年，德國處于盟軍軍管時期，盟軍府對德國廣播電視體制進(jìn)行了改造，最終形成了德國的公共廣播電視體制。這一時期成立了“德國之聲”廣播電臺。1949年至1983年是德國公共廣播電視體制的壟斷時期，在這一時期，依據(jù)《聯(lián)邦基本法》、德國憲法法院所做出的8個重大判決，以及各州之間所簽訂的關(guān)于廣播電視的《州際協(xié)議》、各州制定的廣播電視法和媒介法，形成了德國的廣播電視法框架。1984年1月1日，伴隨著德國第一個私營電視綜合頻道衛(wèi)星一臺的開播，各州在此前立法實踐的基礎(chǔ)上，紛紛制定自身的媒介法或廣播電視法，1986年德國聯(lián)邦憲法法院判決《下薩克森州廣播電視法》并不違憲，于是，德國的廣播電視法律體系中出現(xiàn)了規(guī)范商業(yè)廣播電視的制度?！兜聡暦ā肥轻槍Υ淼聡鴩依娴膶ν獠コ鰴C(jī)構(gòu)———德國之聲的專門立法。由于廣播電視的立法事項屬于各州的“文化主權(quán)”范圍，因此，有關(guān)德國的公共廣播電視和商業(yè)電視的法律規(guī)范體現(xiàn)在州際協(xié)議和各州的廣播電視法中。自1959年到現(xiàn)在，各州先后簽署過8個州際協(xié)議。其中1959年簽署的第一份州際協(xié)議———即《廣播電視州際協(xié)議》對于公共廣播電視和商業(yè)廣播電視都進(jìn)行了規(guī)定。此后的州際協(xié)議主要針對各州的公共廣播電視做出規(guī)定，商業(yè)廣播電視則由各州的廣播電視法專門規(guī)范。德國聯(lián)邦憲法法院的8個關(guān)于廣播電視的判決⑩，在德國廣播電視制度發(fā)展上起到了“綱舉目張”的作用瑏瑡，對廣播電視法律要規(guī)范的重要問題給予了制度性的確定?，F(xiàn)行的德國廣播電視法律體系，依據(jù)德國的聯(lián)邦制結(jié)構(gòu)，聯(lián)邦和州的權(quán)限劃分，結(jié)合其廣播電視體制，構(gòu)成如下:一是聯(lián)邦基本法以及歐盟的相關(guān)法律規(guī)范;二是屬于聯(lián)邦法律的《德國之聲法》;三是聯(lián)邦各州之間的州際協(xié)議、各州制定的廣播電視法。其他一些相關(guān)法律也構(gòu)成了廣播電視法的組成部分，如《反壟斷法》、《信息與服務(wù)傳播法》。德國廣播電視法正是通過科學(xué)、精細(xì)的規(guī)范設(shè)計，使公共廣播制度能夠較好地保持其獨立于政治和商業(yè)力量的秉性，保持其高水準(zhǔn)的節(jié)目質(zhì)量，因此，使其在當(dāng)今廣播電視的世界版圖中，“占據(jù)著重要一席”瑏瑢。3．法國法國很早就有廣播電視立法，并且保持了長期的廣播電視國有體制。雖然法國也一直強(qiáng)調(diào)廣播電視的公共服務(wù)性質(zhì)，但長期的國有體制決定了其廣播電視深受政治的影響。后來又因廣播電視私營化力度過大，于是，法國的廣播電視又進(jìn)入一個力圖尋求公共與私營體制平衡的探索時期。1903年，法國在埃菲爾鐵塔進(jìn)行了廣播發(fā)射的首次實驗瑏瑣，開啟了法國廣播電視的歷史進(jìn)程。1923年法國政府制定頒布了第一部廣播電視法律《1923年廣播法》。這部法律規(guī)定，廣播歸國家專有，但這時的國家壟斷還較為寬松，實際上還有一些私營電臺。第二次世界大戰(zhàn)后，私營電臺的許可證被沒收，法國的廣播以及以后出現(xiàn)的電視由國家全面壟斷。1982社會黨執(zhí)政后議會通過新的廣播法，允許開辦私營電臺，一年間有1000多家私營電臺獲得執(zhí)照。1985年開放了商業(yè)電視，1987年最大的國營電視一臺被出售。1989年通過新的廣播電視法，設(shè)立最高視聽委員會，負(fù)責(zé)對私營電臺和電視臺的批準(zhǔn)權(quán)，對公共廣播機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的任命權(quán)和對節(jié)目制作編播規(guī)則的制定權(quán)，由此確立了公私并存的廣播電視體制。法國頒布的重要廣播電視法律規(guī)范有:1959年的《視聽傳播法》、《1974年傳播法案》、《1982年傳播法案》、《1986年傳播法案》、《1994年修正案》、《2000年修正案》、2004年的《數(shù)字經(jīng)濟(jì)信任法》、《關(guān)于電子傳播和視聽傳播服務(wù)法》、《2009年視聽傳播和新公共電視法》等。近年來，法國開始探索公營與私營之間的平衡，《2000年修正案》重新使用“公共服務(wù)部門”這一概念，視聽傳播格局中的公營部分得到加強(qiáng)?，F(xiàn)在，廣播電視表面上實行雙軌制，但實際上占主導(dǎo)地位的是私營媒體瑏瑤?；诜▏毺氐奈幕蜌v史傳統(tǒng)，法國廣播電視法最顯著的特點是隨政治力量變化呈現(xiàn)“周期性”的波動。20世紀(jì)80年代以來的“變法”努力，正如法國前總統(tǒng)密特朗所說，要“剪斷”政治權(quán)力與視聽媒體之間的“臍帶”瑏瑥(雖然兩者之間的“危險關(guān)系”在法國還存在)，以實現(xiàn)法國的“視聽傳播自由”，即“言論自由”、“經(jīng)營自由”和“自由與多元”。4．美國美國的廣播電視法律制度，相對于歐洲國家，自身特色極為突出。美國建立的是以商業(yè)廣播電視為主、公共廣播電視為補(bǔ)充的商業(yè)廣播電視體制。其立法主要是一部如何規(guī)范商業(yè)廣播電視的立法史。美國最早的廣播電視立法可追溯到1910年國會通過的《無線航行法》(WirelessShipActof1910)。《1912年無線電法》(RadioActof1912)和《1927年無線電法》(RadioActof1927)確立了美國的商業(yè)廣播體制。《1934年通信法》(Communi-cationsAct1934)是美國歷史上對于美國商業(yè)廣播電視規(guī)范的最重要的法律，1996年國會通過的《電信法》(Tele-communicationsActof1996)是對《1934年通信法》的修訂。1967年美國國會頒布了《公共廣播電視法》，由此確立了美國公共廣播電視制度。至今，美國的公共廣播電視在整個廣播電視的份額上所占比例很小。美國廣播電視法雖然確立了以商業(yè)廣播電視為主的體制，但是，對廣播電視管制的公共利益目標(biāo)的追求、對商業(yè)廣播電視的“公共利益”的義務(wù)要求，始終堅定不移。國會制定法、聯(lián)邦獨立管制機(jī)構(gòu)制定和做出的各項規(guī)則和決定、美國聯(lián)邦法院的判決共同構(gòu)成了美國廣播電視法律體系。

(二)發(fā)達(dá)國家廣播電視法律制度的演變

發(fā)達(dá)國家廣播電視的發(fā)展呈現(xiàn)出一定的規(guī)律性，即表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)層面和技術(shù)層面從單一到復(fù)合的雙重過程。法律作為一定社會關(guān)系在上層建筑中的反映，廣播電視法的內(nèi)容的演變也呈現(xiàn)出這樣規(guī)律性。從產(chǎn)權(quán)層面上來講，早期各國確立的或是單純的公營或國營體制，如英國，德國、法國;或是單純的商業(yè)體制，如美國。后來實行公營體制的國家允許商業(yè)性廣播電視的存在，單純商業(yè)體制的國家則開辦公共廣播。如今各發(fā)達(dá)國家都實行這種依法確立的二元體制。從技術(shù)層面上來講，根據(jù)技術(shù)的發(fā)展，開始是單純的無線廣播，后來出現(xiàn)無線電視、有線電視和衛(wèi)星電視以及IPTV電視等。在廣播電視法發(fā)展的不同時期，根據(jù)傳輸頻道的不同，法律區(qū)別不同領(lǐng)域分別予以規(guī)制和調(diào)整，到當(dāng)代則出現(xiàn)統(tǒng)一調(diào)整的趨勢和狀態(tài)。這種統(tǒng)一不僅限于廣播電視領(lǐng)域，還針對媒介融合的趨勢，將廣播電視和電信、互聯(lián)網(wǎng)等納入統(tǒng)一的法律規(guī)范的調(diào)整范圍，如美國的《1996年電信法》、英國的《2003年通信法》、法國的《關(guān)于電子傳播和視聽傳播服務(wù)法》和《2009年視聽傳播和新公共電視法》等。廣播電視法的發(fā)展演變還可從社會政策和制度的角度進(jìn)行歸納。伍德羅•威爾遜(WoodrowWilson)認(rèn)為，政策是由政治家即具有立法權(quán)者制定的而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)瑏瑦。2002年出版的德國《廣播電視法規(guī)大全》(Rundfunkkrecht)開篇第一句話就是:“廣播電視法，就是轉(zhuǎn)化成為條款的政策”。在德國，廣播電視制度和政策最全面和最真實的體現(xiàn)者就是它的法律制度瑏瑧。東京大學(xué)社會信息研究所的花田達(dá)朗也指出:“傳媒規(guī)制系統(tǒng)屬于傳媒規(guī)范系統(tǒng)的組成部分，而傳媒規(guī)范系統(tǒng)對于傳媒制度系統(tǒng)而言，實際上就是傳媒的法制系統(tǒng)?！爆伂捯虼?，發(fā)達(dá)國家廣播電視法律制度的歷史演變，也就是發(fā)達(dá)國家傳播政策演變的具體法律體現(xiàn)。根據(jù)簡•馮•庫倫伯格和丹尼斯•麥奎爾的研究瑏瑩，發(fā)達(dá)國家傳播政策的演變或法律制度價值取向和具體規(guī)范的演變呈以下軌跡:傳媒領(lǐng)域的政策制定通常是以“公共利益”這一概念為指導(dǎo)原則，根據(jù)“公共利益“這一原則在不同時期所包含的不同內(nèi)容和價值目標(biāo)的指向和偏移，將廣播電視法律制度或傳播政策的歷史發(fā)展劃分為三個階段，第一個階段為19世紀(jì)中葉至二戰(zhàn)，這一階段的“公共利益”是“代表大工業(yè)的利益機(jī)關(guān)和國家利益之間追求自我利益的結(jié)果”瑐瑠;第二階段為1945年至1980/90年代。這一階段的特征是:規(guī)范和政治上的考慮要多于對技術(shù)的思考，也有對民族一致性和穩(wěn)定的研究?！肮怖妗备囿w現(xiàn)在“民主精神和渴望對國際社會團(tuán)結(jié)一致的愿望”瑐瑡;第三階段為20世紀(jì)90年代至今，這一時期，公共利益原則的內(nèi)涵雖然不變，但是一些價值次序發(fā)生了變化。這些變化只要發(fā)生在社會責(zé)任要求、公共服務(wù)和利他主義方面，其中特別突出的一點是基于對兒童的保護(hù)，對于淫穢色情內(nèi)容的管制的強(qiáng)化。因此，觀察研究廣播電視法律制度，觀察其“公共利益”原則的問題，對于我們研究發(fā)達(dá)國家的傳媒政策、法律制度，認(rèn)識媒介融合帶來的挑戰(zhàn)以及要解決的問題，都是一條必經(jīng)之路。

三、廣播電視法律制度的價值目標(biāo)與公共利益原則

廣播電視法律制度在一國的法律制度中雖然僅僅是一個范圍狹窄的法律領(lǐng)域，但是，這一法律領(lǐng)域關(guān)涉利用廣播電視進(jìn)行表達(dá)的憲法保護(hù)問題，關(guān)涉行政機(jī)關(guān)或獨立管制機(jī)關(guān)的行政許可和監(jiān)管問題，也關(guān)涉經(jīng)濟(jì)自由和重大產(chǎn)業(yè)政策和市場秩序維護(hù)問題。因此，發(fā)達(dá)國家廣播電視法律制度的價值目標(biāo)具有復(fù)合性，其要保護(hù)和平衡的是公平、效率等重要法律價